2019年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見》明確提出，“構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)籌、條塊協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)、共建共享的城市基層黨建工作新格局”。這一設(shè)計(jì)有利于將黨的系統(tǒng)性優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層治理優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)治理的制度規(guī)范、組織形式、治理結(jié)構(gòu)、資源配置等因素的再造。山西省陽泉市積極響應(yīng)中央對(duì)城市基層黨建工作的部署要求，堅(jiān)持黨建引領(lǐng)、系統(tǒng)謀劃、多方施策，實(shí)現(xiàn)了基層黨建與基層社會(huì)治理創(chuàng)新深度融合、同頻共振，構(gòu)建了“共建共治共享”的基層治理新格局，為其他城市提供了借鑒。
一核引領(lǐng)、多元融合：構(gòu)建基層“共建共治共享”新格局
在基層治理體系中，黨組織始終處于核心主導(dǎo)地位，而其他治理主體與治理形式則輔助黨組織實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治。在黨組織的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，多元融合可以打破傳統(tǒng)基層治理單元，使黨建系統(tǒng)內(nèi)部在自治、管理、治理等多種治理要素之間相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)、良性互動(dòng)，從而增強(qiáng)黨建工作的活力與創(chuàng)造力，避免基層黨組織和黨的工作虛化、形式化。
陽泉市為突破傳統(tǒng)黨建的局限，適應(yīng)以新發(fā)展理念為指引的全面迭代升級(jí)，在推進(jìn)基層治理工作的過程中，堅(jiān)持一核引領(lǐng)，在大抓基層的鮮明導(dǎo)向中，堅(jiān)持市縣統(tǒng)籌與基層互動(dòng)相結(jié)合，以市委為總指揮，縣（區(qū)）委為“一線指揮部”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委為“前線指揮所”，村（社區(qū)）黨組織為“堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘”，出臺(tái)“5+5”系列文件，構(gòu)建“四級(jí)聯(lián)動(dòng)”的市域黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的組織領(lǐng)導(dǎo)體系，并通過制定問題清單、職責(zé)清單、任務(wù)清單壓實(shí)工作責(zé)任，擰緊城市基層黨建的“動(dòng)力主軸”，有效推動(dòng)解決了街道和社區(qū)黨組織牽引性作用發(fā)揮不到位、上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全、各級(jí)主體責(zé)任不明確等突出問題，增強(qiáng)了各級(jí)黨組織對(duì)決策部署的執(zhí)行能力。
陽泉市以郊區(qū)河底鎮(zhèn)為試點(diǎn)，通過“村村、村企、村社、產(chǎn)業(yè)”等聯(lián)建模式，積極拓展“聯(lián)村黨委”功能，構(gòu)建起“黨建聯(lián)建、治理聯(lián)抓、文化聯(lián)創(chuàng)、資源聯(lián)享、力量聯(lián)強(qiáng)”的共建共治共享新模式，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)抱團(tuán)發(fā)展、治理協(xié)同、服務(wù)聯(lián)動(dòng)，為基層治理整合資源、共同出力創(chuàng)造了良好的條件。同時(shí)，良好的基層治理體系需要制度保障。陽泉市通過建立村干部“基本報(bào)酬+集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)收獎(jiǎng)勵(lì)”薪酬制，完善重大項(xiàng)目“一書一評(píng)一審一平臺(tái)”工作機(jī)制，將規(guī)制性、規(guī)范性和文化認(rèn)知性要素與基層治理過程和效能評(píng)價(jià)有機(jī)結(jié)合，通過建章立制將標(biāo)準(zhǔn)化與制度化的價(jià)值理念向基層黨組織傳遞，從而增強(qiáng)組織內(nèi)部的凝聚力，為整合其他治理主體與資源要素夯實(shí)了組織基礎(chǔ)。
系統(tǒng)統(tǒng)籌、綜合施策：凝聚基層“共通共融共富”新合力
在構(gòu)建黨建主體與治理主體一體化的“整體性”治理體系過程中，只有以前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進(jìn)，融通基層黨建服務(wù)鏈與基層治理鏈，才能構(gòu)建“共通共融共富”的基層治理格局。
在整體推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合中提升黨建引領(lǐng)效力。陽泉市在推進(jìn)基層黨建工作的過程中，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，并將整體性觀念貫穿于專項(xiàng)行動(dòng)的每一個(gè)環(huán)節(jié)，做到聯(lián)系起來分析、統(tǒng)籌起來謀劃，切實(shí)找準(zhǔn)基層治理的痛點(diǎn)、難點(diǎn)問題，最大限度凝聚黨建引領(lǐng)基層治理的工作合力。
“網(wǎng)格規(guī)劃”提升蓄事賦能“驅(qū)動(dòng)力”。陽泉市以“網(wǎng)格規(guī)劃”將城市管理范圍和社區(qū)劃分為若干網(wǎng)格單元，并按照“街道大工委—社區(qū)大黨委—網(wǎng)格黨支部—樓棟黨小組—黨員中心戶”五級(jí)組織架構(gòu)模式延伸基層黨組織的“觸角”，打通層級(jí)之間的壁壘與間隔，構(gòu)建起“全科型”網(wǎng)格服務(wù)管理體系，形成了黨建引領(lǐng)、社區(qū)治理、社會(huì)協(xié)同、居民自治的基層治理新格局。
“以點(diǎn)帶面”提高示范帶動(dòng)“輻射力”。陽泉市堅(jiān)持典型引領(lǐng)，開展小切口、有特色的探索實(shí)踐，以點(diǎn)帶面，推動(dòng)了全市抓黨建促基層治理能力提升工作的整體性進(jìn)步。如，在全市農(nóng)村領(lǐng)域大力推廣郊區(qū)固莊村“制度管村”“六議兩公開”等經(jīng)驗(yàn)做法，城市社區(qū)重點(diǎn)推廣段南溝社區(qū)“鴻雁”工作法，以典型引領(lǐng)推動(dòng)全市專項(xiàng)行動(dòng)高質(zhì)量開展，形成了具有高頻度響應(yīng)、高效度結(jié)合特征的組織文化與運(yùn)營模式。
在資源整合與統(tǒng)籌管理相統(tǒng)一中為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。陽泉市在進(jìn)行資源統(tǒng)籌整合過程中，主要采取了以下三種模式：
“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”匯聚鄉(xiāng)村振興“向心力”。發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)是使基層黨組織有機(jī)融入鄉(xiāng)村利益共同體構(gòu)建的實(shí)踐行動(dòng)。陽泉市充分運(yùn)用“賦權(quán)增能”式的價(jià)值與手段壯大集體經(jīng)濟(jì)，通過建立個(gè)體與群體之間的互助協(xié)作機(jī)制而形成利益共同體，最終實(shí)現(xiàn)群體在社會(huì)生活領(lǐng)域彼此依賴的有機(jī)合作與深度整合。
“區(qū)域統(tǒng)籌”增進(jìn)產(chǎn)業(yè)振興“落實(shí)力”。區(qū)域統(tǒng)籌是實(shí)現(xiàn)要素自由流動(dòng)與高效配置的有效機(jī)制。陽泉市打破傳統(tǒng)黨建思維，整合項(xiàng)目、資金、土地等要素組建合作聯(lián)社，盤活黨建資源，探索“政府引導(dǎo)+企業(yè)主體+村集體參與+金融支持+群眾收益”新模式，將區(qū)域優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，為區(qū)域內(nèi)高質(zhì)量發(fā)展提供了有效途徑。
項(xiàng)目統(tǒng)籌夯實(shí)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)“支撐力”。陽泉市圍繞精品種植、特色養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，打通從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向加工、流通到銷售、旅游、體驗(yàn)等一二三產(chǎn)業(yè)的全鏈條，促進(jìn)生態(tài)休閑旅游多功能融合。同時(shí)，依托工礦企業(yè)開展服務(wù)，促進(jìn)村級(jí)工業(yè)發(fā)展與第三產(chǎn)業(yè)之間的“接一連三”，在項(xiàng)目統(tǒng)一籌策、統(tǒng)一籌劃、統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一運(yùn)籌中推動(dòng)全域經(jīng)濟(jì)社會(huì)全方位高質(zhì)量發(fā)展。
在問題導(dǎo)向與綜合考評(píng)相統(tǒng)一中不斷完善和鞏固黨建引領(lǐng)基層治理機(jī)制。在具體實(shí)踐中，以解決問題為目標(biāo)可以有效避免“盲人摸象”與“眉毛胡子一把抓”狀態(tài)。例如，平定縣岔口鄉(xiāng)甘泉井村在進(jìn)行基層治理時(shí)發(fā)現(xiàn)自身存在“管村治村無抓手、村民有怨心不齊”的問題，在承認(rèn)問題、正視問題、研究問題的過程中，村組織堅(jiān)持運(yùn)用矛盾普遍性原理與矛盾分析法，創(chuàng)新實(shí)施“道德積分制”管理，切實(shí)解決了鄉(xiāng)村治理過程中村民缺位的問題，為基層治理能力提升開創(chuàng)了一條可復(fù)制、可推廣的陽泉經(jīng)驗(yàn)、陽泉樣板。“黨的工作最堅(jiān)實(shí)的力量支撐在基層，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生最突出的矛盾和問題也在基層”，抓基層治理不僅需要解決“抓什么”的問題，還要處理好“怎么抓”與“咋考評(píng)”的問題。只有在“問題—措施—監(jiān)督”的框架下逐項(xiàng)分析研究基層治理中存在的堵點(diǎn)難點(diǎn)痛點(diǎn)問題，并在項(xiàng)目化推進(jìn)中將考核的“指揮棒”“風(fēng)向標(biāo)”立起來、發(fā)揮好，才能切實(shí)保障基層治理的效能。
全面規(guī)劃、多措并舉：開辟黨建引領(lǐng)基層治理新路子
本次調(diào)研既從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)對(duì)陽泉市發(fā)展戰(zhàn)略與機(jī)制體系進(jìn)行全面摸底，又從底層邏輯層面對(duì)基層治理現(xiàn)狀問題進(jìn)行精準(zhǔn)分析，進(jìn)一步挖掘陽泉市基層治理新動(dòng)能、新路徑，并從以下幾點(diǎn)出發(fā)對(duì)我國其他地區(qū)提出合理性借鑒經(jīng)驗(yàn)：
堅(jiān)持黨建引領(lǐng)、機(jī)制牽引，以“全鏈條”治理新體系夯實(shí)基層治理之基。在基層社會(huì)中，黨組織通過搭建明晰的組織鏈條、溝通體系、權(quán)責(zé)分工，從而將黨的力量融入于基層治理場域之內(nèi)。以陽泉市為例，陽泉市在橫向通過打造“四聯(lián)四共”黨建聯(lián)盟，形成同級(jí)黨組織間合作的組織形式；在縱向上以“網(wǎng)格規(guī)劃”搭建不同層級(jí)黨組織的組織鏈條，并通過自上而下的聯(lián)系與指導(dǎo)和自下而上的問題反饋與信息傳遞機(jī)制，形成了基層黨建場域內(nèi)過程導(dǎo)向與結(jié)果導(dǎo)向的統(tǒng)一體。
第一，發(fā)揮好基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用?；鶎由鐣?huì)治理包含組織建設(shè)、制度建設(shè)等多方面內(nèi)容。在非同質(zhì)的組織結(jié)構(gòu)中，位于中心點(diǎn)的黨組織肩負(fù)著調(diào)整利益主體關(guān)系的重任，必須堅(jiān)持黨組織的主體作用。第二，在組織嵌入的基礎(chǔ)上整合碎片化的治理結(jié)構(gòu)。在“黨建+治理”體系中，通過將黨組織柔性“嵌入”多元治理主體之中，建立起黨組織與社會(huì)組織密切相關(guān)的關(guān)系，從而彰顯黨組織不可或缺的地位，實(shí)現(xiàn)黨組織功能的發(fā)揮與擴(kuò)張。第三，以黨建聯(lián)建發(fā)揮不同主體的治理優(yōu)勢，將多元治理主體納入集體行動(dòng)框架之中，整合基層政府、市場組織與社會(huì)組織在參與基層治理過程中的不同利益訴求，形成“全鏈條”式的反饋機(jī)制，促進(jìn)基層治理共同體、基層黨建共同體的形成。
堅(jiān)持重點(diǎn)突破、整體推進(jìn)，以“全覆蓋”治理新格局紓解基層治理之困。“重點(diǎn)突破、整體推進(jìn)”是“統(tǒng)籌兼顧”思想方法與工作方法在基層治理工作中的具體運(yùn)用與科學(xué)部署。陽泉市聚焦重點(diǎn)難點(diǎn)和群眾急難愁盼問題，在織密四級(jí)區(qū)域網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，將社會(huì)組織、人民群眾與黨政干部等治理主體從事物發(fā)展的全過程、全要素角度來統(tǒng)一組織與規(guī)劃，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建系統(tǒng)化、全覆蓋、集成化的服務(wù)信息系統(tǒng)和治理信息網(wǎng)絡(luò)，以此推進(jìn)基層治理體系與治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展。
基層治理能力的提升是破解基層治理困境的重要途徑。這就要求基層黨建工作，一方面要使黨員下沉基層，提升干部推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的能力，提升其用科學(xué)思維、先進(jìn)方式、正確理念解決問題的能力；另一方面要加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)，牢牢把握高質(zhì)量發(fā)展要求，不斷更新基層黨建理念思路、技術(shù)手段，努力促使基層黨建工作有標(biāo)準(zhǔn)、程序有規(guī)范、進(jìn)度有把控、過程有監(jiān)督、結(jié)果有評(píng)價(jià)，確保每個(gè)基層黨組織都能成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。
堅(jiān)持定量考核、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，以“全要素”治理新支撐保障基層治理之效。靈活的激勵(lì)約束機(jī)制可以有效避免官僚主義、形式主義等科層弊病引起的權(quán)力異化，提升基層黨建工作的效率與效力，提升基層治理的制度化、規(guī)范化水平。陽泉市礦區(qū)在基層治理過程中堅(jiān)持以考促干、以獎(jiǎng)促進(jìn)，將村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作納入鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)督查和全區(qū)目標(biāo)責(zé)任績效考核內(nèi)容，納入街道黨工委書記抓基層黨建述職評(píng)議考核和村黨組織書記“雙述雙評(píng)”的重要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展業(yè)績與村干部報(bào)酬、績效考核等掛鉤。這也為其他地區(qū)的基層治理提供了可以借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)：
第一，基于數(shù)量和質(zhì)量之間的辯證關(guān)系，我們黨對(duì)黨員提出了“控制總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高質(zhì)量、發(fā)揮作用”總要求和“講政治、有信念，講規(guī)矩、有紀(jì)律，講道德、有品行，講奉獻(xiàn)、有作為”合格黨員標(biāo)準(zhǔn)。以此為重要依據(jù)，開發(fā)有效的指標(biāo)體系。第二，要將集體性激勵(lì)與選擇性激勵(lì)相結(jié)合。例如，陽泉市在抓好先進(jìn)縣鄉(xiāng)村評(píng)比的同時(shí)，開展“星級(jí)文明戶”“兩代表一委員”選擇性激勵(lì)活動(dòng)，以雙向激勵(lì)解決黨建拉力問題，激發(fā)黨建主體的能動(dòng)性。第三，建立健全考核制度，實(shí)現(xiàn)黨員的雙向共管。即在基層治理中嚴(yán)格考核獎(jiǎng)懲制度，將考核結(jié)果作為干部選拔任用、評(píng)先定優(yōu)的重要依據(jù)。同時(shí)，要健全完善基層治理清單報(bào)告公示和監(jiān)督舉報(bào)制度，對(duì)組織渙散、工作推進(jìn)不力的黨組織依規(guī)依法進(jìn)行整頓與調(diào)整，進(jìn)一步倒逼責(zé)任落實(shí)，真正讓履職有章程、權(quán)力有監(jiān)督，切實(shí)增強(qiáng)黨組織的先進(jìn)性與純潔性，以“全要素”“全方位”的治理保障基層黨建的效力。
堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、全面塑造，以“全方位”治理新模式拓寬基層治理之道。基層黨組織作為黨建工作的重要載體，在其場域內(nèi)對(duì)其賦予新的功能與意義，不僅有利于突出其政治引領(lǐng)與基層治理功能，還有利于實(shí)現(xiàn)主體關(guān)系與資源的有效凝聚。陽泉市將“綠色文章”與“紅色領(lǐng)航”作為拓展基層黨建工作的重要載體，通過“中共創(chuàng)建第一城”“綠色旅游”“紅色記憶工程”等標(biāo)語將紅色資源和綠色生態(tài)資源一體規(guī)劃、一體打造、有機(jī)結(jié)合，形成“點(diǎn)—線—區(qū)—面”系統(tǒng)布局，為全方位塑造陽泉城市全新品牌形象提供動(dòng)力支持。進(jìn)入新時(shí)代，基層黨建以“技術(shù)—組織—功能”的運(yùn)營模式將基層治理模式與信息技術(shù)相結(jié)合，并呈現(xiàn)出整體性、系統(tǒng)性與智能性黨建的發(fā)展特征。因此，拓寬基層治理渠道不應(yīng)該局限于傳統(tǒng)化，而應(yīng)該將“智慧化”融入治理方式的方方面面，通過引入大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計(jì)算、人工智能等新技術(shù)，使基層治理工作方式向自動(dòng)化、信息化、智能化、智慧化屬性轉(zhuǎn)變，以“全方位”基層治理新模式為社會(huì)發(fā)展“增量”“提質(zhì)”。
【本文作者：洪向華，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）督學(xué)、教授，山東大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生解超對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】
責(zé)編：李 懿／美編：石 玉
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