引子
滬蘇浙的交界點，正落在太浦河的河心。1958年，因為共同的水患，三地協(xié)力開挖太浦河。也正因為協(xié)調(diào)三地多方的復雜性，直至1995年，開挖河道的三期工程才最終完成。
連通太湖與黃浦江的太浦河，見證著長三角一體化發(fā)展的前行足跡。
如今，三地交界的河心水域，正在打造長三角“綠心”的江南庭院、水鄉(xiāng)客廳，它將成為滬蘇浙皖三省一市共同的“會客廳”。這里被稱為“長三角原點”，它將像泉眼一樣，聚合能量，創(chuàng)新經(jīng)驗，又將像漣漪一樣，輻射帶動，擴大成果。
視野向外擴展，是660平方公里的長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)（以下簡稱示范區(qū)）先行啟動區(qū)；再擴展，是上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉興市嘉善縣組成的示范區(qū)；進一步擴展，是約35.8萬平方公里的長三角三省一市。
2018年11月，國家主席習近平在首屆中國國際進口博覽會開幕式上宣布，“將支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略”。2019年11月，《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》公布，將示范區(qū)的戰(zhàn)略定位明確為生態(tài)優(yōu)勢轉化新標桿、綠色創(chuàng)新發(fā)展新高地、一體化制度創(chuàng)新試驗田、人與自然和諧宜居新典范。
3年多來，作為實施長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略的先手棋和突破口，示范區(qū)深耕制度創(chuàng)新試驗田，在不破行政隸屬的前提下打破行政壁壘，勇闖跨行政區(qū)域共建共享、生態(tài)文明與經(jīng)濟社會發(fā)展相得益彰的新路。
規(guī)劃一張圖，讓曾經(jīng)的省際薄弱地帶煥發(fā)生機活力
示范區(qū)作為長三角的縮影，致力破解一體化的瓶頸。在過去各自發(fā)展的慣性里，往往由核心城區(qū)向外輻射，越到邊緣越顯薄弱。而發(fā)展到一定程度，血脈貫通就成了迫切課題，“三不管”的邊角有可能變身“聚合力”的重心。
提起“斷頭路”，示范區(qū)的人們有說不完的話。蘇州市吳江區(qū)的康力大道與上海市青浦區(qū)的東航路，僅隔2公里，卻曾互不相通。吳江老人去上海看病，或是青浦后生去對面工廠務工，5分鐘不到的車程一度要繞遠40分鐘。如果搭乘公交車，則要分別穿過大半個上?；蛱K州市域，換乘鐵路線跨城交通。
彼此割裂，難以形成一個強大的長三角。在不遠的將來，上海至浙江湖州的滬蘇湖高鐵、江蘇南通至浙江寧波的通蘇嘉甬高鐵將在示范區(qū)“十字交會”。滬蘇嘉城際線將實現(xiàn)城市交通“跨省握手”。“坐軌道交通游遍長三角”，指日可待。
打開長三角地圖，長江如飄帶向海，太湖如明鏡映照，示范區(qū)的位置，正處在太湖東南一隅。這里河網(wǎng)密布，縱向京杭大運河貫穿，橫向太浦河串聯(lián)，自古是吳越分界又相接的地帶。曾經(jīng)，憑著水運之利，這里興起的一批江南古鎮(zhèn)見證了歷史。隨著現(xiàn)代交通興盛，這里又相對落寞，大體保留下來水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)的風貌。
交接地帶最能感受割裂發(fā)展的不便。示范區(qū)掛牌前，劉鋒是蘇州高新區(qū)管委會總規(guī)劃師，在他看來，省級交界處資源稟賦雖類似，發(fā)展定位卻不同，各自合理，放在一起則成了問題。“比如上游發(fā)展工業(yè)，流下來的工業(yè)用水卻匯入下游的城市水源。”
“過去，長三角地區(qū)也試圖做過幾次區(qū)域性規(guī)劃，但實際操作層面困難重重。”同濟大學教授伍江介紹。
協(xié)同機制在示范區(qū)框架下邁出實質步伐。2020年6月，示范區(qū)掛牌7個月后，《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)國土空間總體規(guī)劃（2019—2035年）》草案公布。這份文件，同時公示在滬蘇浙三地自然資源部門官方網(wǎng)站上?？此撇黄鹧鄣呐e動，內(nèi)行人卻深知背后工作之多、之難。
劉鋒如今已是示范區(qū)執(zhí)委會生態(tài)和規(guī)劃建設部部長，他說：“跨青浦、吳江、嘉善‘兩區(qū)一縣’，跨蘇州、嘉興兩個地級市，甚至跨滬蘇浙三個省級行政區(qū)域，用一份規(guī)劃去約束，過去想也不敢想。我們面對的是‘三級八方’，涉及任何議題，決策成本往往要乘以三，甚至乘以八。”
今年2月，國務院批復同意《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)國土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》。這是繼中共中央、國務院印發(fā)《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》后，首部經(jīng)國務院批準的跨行政區(qū)國土空間規(guī)劃。在同一張藍圖下，分屬三地的2413平方公里區(qū)域有了統(tǒng)一遵循，不再因規(guī)劃不統(tǒng)一導致空間不協(xié)調(diào)。
從示范區(qū)的視角，最能觀察長三角地區(qū)如何從各自發(fā)展轉入一體發(fā)展的軌道。示范區(qū)成立理事會、執(zhí)委會，但它不是一級行政機關，而是要把有著不同訴求、采取不同管理手段的各方意見統(tǒng)到一起，達成共識。
示范區(qū)執(zhí)委會副主任張忠偉說：“一體化發(fā)展，必須是高質量發(fā)展。要落實減量提質的要求，轉變以投資等要素投入為主導、土地增量擴張的模式，靠底線約束促進創(chuàng)新驅動。這本身就是一種轉變觀念、凝聚共識的過程，也是闖出新路子的過程。”
在總體規(guī)劃的描繪下，示范區(qū)建設充分尊重江南氣韻和水鄉(xiāng)特點。不少科創(chuàng)機構的窗外便是江南圩田。至于通勤，可以駕車蜿蜒在水岸，也可以出高鐵站換乘小船，從小鎮(zhèn)湖蕩間橫穿。
這是一份既做加法又做減法的總體規(guī)劃。單位面積上生產(chǎn)總值要提高，建設用地反而減少了15.7平方公里。“擺脫傳統(tǒng)的造城思路，不再是過去的開發(fā)區(qū)模式。打破行政壁壘，優(yōu)化資源配置，加入新功能新要素，產(chǎn)出功效理當提高，所用空間理當減少。”張忠偉解釋道。
這是一份照見長三角一體化發(fā)展“未來已來”的總體規(guī)劃。到2035年，示范區(qū)保持著大片農(nóng)田，擴大了藍綠空間，河湖面積不低于20.6%，森林覆蓋率超過12%，綠色出行比例達到80%……在自然風光與江南田園里，科技產(chǎn)業(yè)蓬勃，研發(fā)基地匯聚，文化功能富集——這里，正在書寫長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展的無限可能。
環(huán)保一把尺，生態(tài)系統(tǒng)分域難治局面得以轉變
今日元蕩湖，令人刮目相看。
青浦、吳江的交界線把元蕩湖分開，3.1平方公里歸上海，9.9平方公里屬江蘇。因行政歸屬不同，各方往往是經(jīng)濟效益向前爭，環(huán)境治理向后躲，元蕩湖水質曾經(jīng)常年停留在劣Ⅴ類。彼時的元蕩湖，岸邊是隨意堆放的垃圾，水中是毛竹、網(wǎng)片隔出的界樁，周邊漁民布下圍網(wǎng)，撒餌投料、養(yǎng)魚養(yǎng)蟹。
2020年，得益于長三角一體化發(fā)展推動，元蕩湖治理從“各掃門前”向共商、共建、共享轉變：水質已經(jīng)提前達到2025年水質功能目標，防洪標高統(tǒng)一為5.5米，藍綠空間占比不低于90%、生態(tài)岸線占比不低于80%，綠化品種、規(guī)格相對統(tǒng)一，環(huán)湖慢行道寬不小于6米，每兩公里設驛站……
“在示范區(qū)，像元蕩湖這樣的，還有汾湖、淀山湖、太浦河等47個主要跨界水體，也曾面臨類似問題。”示范區(qū)執(zhí)委會生態(tài)和規(guī)劃建設部副部長劉偉說，過去不是不想治，而是一方治理、一方不治理，或者一方治理標準高、一方標準低，最終就達不到理想的治理效果，“元蕩湖看似要治水治污，實則考驗的是跨域協(xié)同。”
更復雜的局面在太浦河沿線。江蘇地處上游，汾湖一帶臨近上海，企業(yè)遍布，物流繁忙，河自然是泄洪通道。浙江一側，姚莊是農(nóng)業(yè)強鎮(zhèn)，產(chǎn)果品、種糧食，要引水灌溉。上海一側，金澤則是關乎五區(qū)700萬人飲用水安全的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、飲用水源地。
用途不同，對水質的要求就有差異。拿下游“尺子”量上游，可能會讓上游一些地方“傷筋動骨”，治理合力難以形成。
在示范區(qū)執(zhí)委會牽頭下，青浦、吳江兩地共同繪制藍圖、共同商定標準、共同建立機制、共同推進計劃。在國家相關部委支持指導下，兩省一市三級八方生態(tài)環(huán)境部門經(jīng)充分協(xié)商、深入對接，推動生態(tài)環(huán)境標準、監(jiān)測、執(zhí)法“三統(tǒng)一”，并共同制定了《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)生態(tài)環(huán)境管理“三統(tǒng)一”制度建設行動方案》。
《方案》明確以“一套標準”規(guī)范生態(tài)環(huán)境管理、以“一張網(wǎng)”統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境科學監(jiān)測和評估、以“一把尺”實施生態(tài)環(huán)境有效監(jiān)管為重點，加快構建跨域統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境管理制度體系。
分屬兩省份的元蕩湖面，在水系連通、河道清障、清淤疏浚、岸坡整治、水源涵養(yǎng)等系列治理中回歸一體，如今碧波蕩漾，環(huán)湖步道即將合龍。吳江區(qū)開展太浦河綜合治理，將河岸定為“清水綠廊”，完成涉水問題整治199處，完成兩岸135個自然村生活污水治理，關停17家?；菲髽I(yè)，太浦河沿線建成10個生態(tài)美麗河湖，太浦河跨省界斷面水質連續(xù)3年年均值達到Ⅱ類以上。
與“水的一體”相適配的，是“人的一體”。一批來自上海、江蘇、浙江的干部走出各自的“一畝三分地”，在執(zhí)委會組成新的團隊，既代表各自立場，更兼顧全局考量，最終形成合力，牽頭推進示范區(qū)建設。而在兩區(qū)一縣，“一體”的探索也有了機制化安排。比如，在聯(lián)合河湖長制保障下，巡河不再分彼此，不再分岸線，而是共同負責。青浦區(qū)環(huán)境監(jiān)測站信息科科長劉建斌說，共同巡河，一起采水、分頭檢測，“既相互支持也相互對照，目的只有一個，守好綠水青山！”
好的環(huán)境很快顯示了溢出效應。元蕩湖西北不遠處，原有一片無人問津的水塘，如今成了文旅項目爭相進駐之處。那里湖光映襯，水岸平齊，杉樹參天，蘆葦搖曳，“曲水善灣”的美圖?；鸪鋈?，單月接待人次超過10萬。
環(huán)境價值正在成為這片區(qū)域的品牌和財富，“高顏值”加速轉化為“高價值”。在青浦區(qū)金澤鎮(zhèn)，華為研發(fā)中心布局落子。如今，工地上塔吊林立，忙碌中一棟棟建筑已見雛形。在嘉善祥符蕩創(chuàng)新中心，竹小匯雙碳聚落通過風能、地熱能、太陽能、生物質能、氫能等多能互補，正致力于打造低碳環(huán)保的新標桿。
在淀山湖岸邊，一對學成歸國的博士夫婦開辦了一家公司，從事石墨烯材料研發(fā)。他們之所以落戶這兒，看中的不僅是營商環(huán)境，更是這里的自然風光與文化底蘊。每逢周末，湖岸多是休閑或慢跑的人群。“從全球看，科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展最快、創(chuàng)新最活躍的地區(qū)，大多是氣候宜人、充滿陽光的地帶。”張忠偉說，人才涌向哪里，哪里就會充滿活力和希望。
市場一體化，要素跨區(qū)域自由流動成常態(tài)
6月24日，蘇州軌道交通11號線開通運營，在昆山花橋站實現(xiàn)與上海軌道交通11號線站內(nèi)換乘。沿線地鐵系統(tǒng)用上了蘇州企業(yè)康力電梯的公共交通型自動扶梯產(chǎn)品?？盗﹄娞莨煞萦邢薰究偣こ處熋蠎c東介紹，這批電梯應用的不少新技術，體現(xiàn)的正是區(qū)域一體化的成果。
過去，電梯檢修、故障診斷只能靠人。如今，隨著智能化和物聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展，電梯檢修人員不足、處理滯后等老問題都有望用新的方式解決。“如何通過傳感器分析振動、溫度、噪聲等，實時關注電梯運行狀態(tài)，如何解析數(shù)據(jù)、優(yōu)化算法，對我們是新課題，非常需要引入‘外腦’的支持。”孟慶東說。
康力電梯總部位于蘇州吳江區(qū)，公司把科技攻關需求發(fā)布在長三角科技資源共享服務平臺上，很快就得到了浙江大學機械工程學院的響應。按照市場價格，完成這項課題需要45萬元，而長三角科技創(chuàng)新券就一次性幫企業(yè)支付了30萬元。
2021年初，上海市科委、江蘇省科技廳、浙江省科技廳、安徽省科技廳、長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)執(zhí)委會聯(lián)合發(fā)布《關于開展長三角科技創(chuàng)新券通用通兌試點的通知》，青浦區(qū)、吳江區(qū)、嘉善縣和安徽馬鞍山市被列入首批試點。截至目前，長三角科技創(chuàng)新券已在上海、浙江全域和江蘇、安徽部分區(qū)域互聯(lián)互通，已有3008家企業(yè)在平臺上注冊并申請了科技創(chuàng)新券，訂單服務金額達2億元，兌付金額達6700萬元。
要素市場活躍暢通，引來創(chuàng)新力量集聚。在位于青浦區(qū)的同濟大學長三角可持續(xù)發(fā)展研究院的門口，掛著復旦大學、上海交通大學、同濟大學、華東師范大學、南京大學、東南大學、浙江大學、中國科學技術大學等長三角8所名校的?；?。眾多可持續(xù)發(fā)展的技術方案在這里融匯，又能就近轉化。
“示范區(qū)是一個助力碳達峰碳中和研究盡快開枝散葉、開花結果的絕佳場域。”同濟大學長三角可持續(xù)發(fā)展研究院執(zhí)行院長柳劍雄感慨。
指著示范區(qū)地圖，柳劍雄一一細數(shù)：在能源生產(chǎn)方面，有清潔電力制氫項目；在農(nóng)業(yè)方面，有碳中和綠色農(nóng)業(yè)多區(qū)聯(lián)動示范項目；在水環(huán)境方面，有太浦河金澤藍色珠鏈片區(qū)水生態(tài)治理、綠色生態(tài)水鄉(xiāng)建設項目；在污染物治理方面，有污水處理廠減碳提效、污泥資源化利用項目……示范區(qū)在城市、鄉(xiāng)村、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、開發(fā)、建設各方面已展現(xiàn)出其承接力、吸納力。
運用“市場的手”，要素之間可以更快彼此找到，引來更多主體批量進駐。示范區(qū)的“四張清單”令人耳目一新：政府需求清單、企業(yè)協(xié)作清單、企業(yè)能力清單、高端人才需求清單，一份份清單把高質量發(fā)展的需求搬到了臺面上，讓需求可感可知，讓參與方按圖索驥。
對市場形成最好的吸引，不靠優(yōu)惠靠機會。2020年8月，示范區(qū)將一眾行業(yè)佼佼者請到一起，開發(fā)者聯(lián)盟正式成立。張忠偉介紹：“我們想探索一種全新的跨域治理模式，機構法定、業(yè)界共治、市場運作。”如今聯(lián)盟已從12家創(chuàng)始成員擴容到53家聯(lián)盟單位。
聯(lián)盟既吸引了中國長江三峽集團有限公司、國家綠色發(fā)展基金股份有限公司等國企，又有普華永道、林德集團等外企，形成融匯資金、技術、人才等各方要素的一次次“強強聯(lián)手，優(yōu)勢合作”。鏈條最吸引上下游，行家最聚攏行家。開發(fā)者聯(lián)盟把不少稀客變成了?？?，把觀察者變?yōu)榻ㄔO者。
市場成了最好的黏合劑，讓不同主體間相互賦能、共享價值。水鄉(xiāng)客廳項目的建設，恰好成為出資主體共同管理、共享權益、共擔責任全新方式的試驗場。滬蘇浙兩省一市共同出資，成立同比例出資、同股同權的長三角一體化示范區(qū)新發(fā)展建設有限公司。作為開發(fā)者聯(lián)盟成員之一的三峽集團與示范區(qū)新發(fā)展建設有限公司再合資成立了水鄉(xiāng)客廳開發(fā)建設有限公司，實現(xiàn)“一個主體管開發(fā)”。
市場化推動，不少跨區(qū)域的“結”被打通。企業(yè)公共信用評價異地互認，一個評價結果可在青浦、吳江、嘉善三地被認可；推出“E企融”信易貸服務平臺，實現(xiàn)跨域授信，三地企業(yè)可跨省申請貸款，解決融資難；率先突破，兩省一市專業(yè)技術資格、職稱、繼續(xù)教育學時在示范區(qū)內(nèi)實現(xiàn)互認……
治理一盤棋，跨區(qū)域跨部門多主體共治探新路
復旦大學附屬婦產(chǎn)科醫(yī)院是一所百年名院，它的分院在青浦區(qū)朱家角鎮(zhèn)建成不久。這所新醫(yī)院的身份，是復旦大學附屬婦產(chǎn)科醫(yī)院長三角一體化示范區(qū)醫(yī)院。這里不僅服務青浦居民，更面向整個示范區(qū)的周邊人口。
如今，青浦、吳江、嘉善三地跨省就醫(yī)，無須辦理備案，可以直接刷卡結算。這種體驗已覆蓋示范區(qū)內(nèi)所有符合條件的定點醫(yī)療機構。依托國家醫(yī)保電子憑證，三地參保人員只需激活醫(yī)保電子憑證，就可“不帶社?？床?rdquo;。目前這項功能已在75家定點醫(yī)療機構開通。分別在上海、江蘇、浙江繳納醫(yī)保的246萬示范區(qū)居民，已率先享受到“跨省無感”的醫(yī)療服務。
便捷度還在進一步提升。今年3月，示范區(qū)首批試點“信用跨區(qū)域”的醫(yī)療場景。在青浦、吳江、嘉善的試點醫(yī)院，居民憑自己的授信額度，就可以“先診治，后繳費”。蘇州吳江區(qū)市民邱蕓體驗后說：“操作太簡單了。入院時點擊授權、綁定信息，住院全程就再不需要辦理繳費，結算時手機支付一次搞定。”
便捷的背后，是數(shù)據(jù)的暢流、運算的打通，這是更不易看到的“一體化”。往往，“斷頭路”通了，地下的數(shù)據(jù)線連不上。數(shù)據(jù)線通了，數(shù)據(jù)格式不一致。格式互認了，數(shù)據(jù)庫卻還是“孤島”。
示范區(qū)執(zhí)委會與兩省一市大數(shù)據(jù)管理機構簽訂《公共數(shù)據(jù)“無差別”共享合作協(xié)議》，共同研究制定出《示范區(qū)數(shù)據(jù)“無差別”共享操作辦法》，為跨省域數(shù)據(jù)共享勾畫出流程，搭建起制度保障。
今年1月，示范區(qū)智慧大腦正式上線。依托長三角區(qū)域數(shù)據(jù)共享交換平臺，智慧大腦已打通滬蘇浙兩省一市18條數(shù)據(jù)鏈路，匯聚了242項數(shù)據(jù)資源，有力支撐社保、醫(yī)保、公積金異地使用等區(qū)域一體化應用場景。
數(shù)據(jù)通了能干什么？在青浦、吳江、嘉善兩區(qū)一縣的所有辦事大廳、民生窗口，涉及的3877個事項，如今全部可以跨域通辦。最初，示范區(qū)需要一項項列清單，梳理已有的服務事項。數(shù)據(jù)一通，便能丟掉清單，研究“還能增加哪些服務事項”。
數(shù)據(jù)通帶來“百事通”。規(guī)劃管理方面，控制性詳細規(guī)劃審批“哪些上，哪些不能上”，已有46項實現(xiàn)在線審批；生態(tài)環(huán)保方面，涉三級八方的62個水質自動站、37個重點水質斷面、4個飲用水源地，8個省級以上大氣監(jiān)測站及生態(tài)監(jiān)測調(diào)查等六大類數(shù)據(jù)全部納入線上，監(jiān)測分析各方可見，聯(lián)保共治各司其職；政務服務方面，建立跨區(qū)域投資項目在線審批監(jiān)管平臺，實現(xiàn)跨區(qū)域項目便捷審批和高效監(jiān)管；公共信用方面，兩區(qū)一縣43項共3247.6萬條數(shù)據(jù)已在同一平臺歸集……
制度創(chuàng)新充分聯(lián)動、銜接配套，一體化效能彰顯：3年多來，示范區(qū)已形成112項具有開創(chuàng)性的一體化制度創(chuàng)新成果，其中38項面向全國復制推廣；示范區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長7.4%，規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值年均增長10.9%。
示范區(qū)如同一扇窗口，從這里能夠看見區(qū)域一體化高質量發(fā)展的明天。
原標題：跨區(qū)域一體化制度創(chuàng)新的試驗田（人民眼·區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展）——長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)觀察