摘 要:打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是一個重點(diǎn)領(lǐng)域。當(dāng)前地方政府債務(wù)總體可控，但也存在地方債務(wù)總規(guī)模增長較快、地方債務(wù)占中國政府總債務(wù)的比重較高、地方債務(wù)中隱性債務(wù)的占比較高、部分地區(qū)償債壓力大等風(fēng)險(xiǎn)問題。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是央地財(cái)稅關(guān)系、地方“發(fā)展型政府”角色職能等結(jié)構(gòu)性因素，地方債務(wù)期限與收益成本長期錯配等歷史因素和減稅政策、疫情沖擊、房地產(chǎn)市場下行等短期因素共同疊加的結(jié)果。地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能引發(fā)的后果不僅包括債務(wù)違約、影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也包括政府在化債過程中亂作為而對民生領(lǐng)域、營商環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響?；獾胤絺鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)要分輕重緩急，當(dāng)務(wù)之急是多措并舉化解短期地方債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)和隱性債務(wù)存量，治本之策是推動地方政府角色轉(zhuǎn)型和解決央地之間的結(jié)構(gòu)性財(cái)稅問題。
關(guān)鍵詞:地方政府債務(wù) 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 公共財(cái)政 政府角色
【中圖分類號】F81 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
在財(cái)政收支緊平衡狀態(tài)下，我國地方政府債務(wù)快速攀升，一些地方政府償債壓力逐年上升，個別城投債暴露出明顯的違約風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)學(xué)術(shù)界和政策層面廣泛關(guān)注。作為財(cái)力的重要補(bǔ)充，地方債務(wù)在彌補(bǔ)地方政府財(cái)權(quán)和支出責(zé)任缺口，推動地方經(jīng)濟(jì)快速增長等方面發(fā)揮了積極作用，但地方政府對于舉債的過度依賴和大規(guī)模舉債也會影響財(cái)政健康和安全狀況，引發(fā)不容忽視的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而嚴(yán)重威脅到經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和社會民生穩(wěn)定。防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的情況和特征進(jìn)行全面了解，找準(zhǔn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題的癥結(jié)所在，科學(xué)提出化債措施。因此，人民智庫圍繞地方政府債務(wù)問題，通過金融數(shù)據(jù)終端、政府部門數(shù)據(jù)、各地歷年統(tǒng)計(jì)年鑒、統(tǒng)計(jì)公報(bào)和預(yù)決算報(bào)告等途徑收集相關(guān)數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上結(jié)合專家學(xué)者的觀點(diǎn)看法，對地方政府債務(wù)的總體情況、顯著特征、風(fēng)險(xiǎn)成因、危害影響進(jìn)行分析研判，提出化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對策建議。
我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀及風(fēng)險(xiǎn)情況
第一，地方政府債務(wù)控制在地方政府債務(wù)限額以內(nèi)，但規(guī)模增速較快，體現(xiàn)了地方政府在償債方面的能力有所不足。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2023年1—6月，全國發(fā)行地方政府債券4.37萬億元，截至2023年6月末，全國地方政府債務(wù)余額37.80萬億元，控制在全國人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)。其中一般債務(wù)14.86萬億元，專項(xiàng)債務(wù)22.94億元。2022年末全國地方政府債券余額為35.07萬億元，其中一般債務(wù)余額約14.40萬億元、專項(xiàng)債務(wù)余額約20.67萬億元。可以看出，我國地方政府債務(wù)余額規(guī)模呈上升趨勢，但仍控制在地方政府債務(wù)限額以內(nèi)，專項(xiàng)債務(wù)余額的上升是導(dǎo)致地方政府債務(wù)余額總規(guī)模上升的原因。從增速來看，2022年1—6月全國發(fā)行地方政府債券為5.25萬億元，2023年1—6月同比下降17%，2022年6月末，全國地方政府債務(wù)余額為34.75萬億元，2023年1—6月同比增長8.8%，今年上半年發(fā)行地方債券規(guī)模有所收縮，這與去年上半年受疫情影響地方財(cái)政支出激增導(dǎo)致去年上半年地方債券發(fā)行規(guī)模的基數(shù)較高有關(guān)，2021年1—6月全國發(fā)行地方政府債券僅為3.34萬億元，但地方政府債券余額總規(guī)模的增速仍然很快，這也反映了地方政府在償債能力方面有所不足。從歷年數(shù)據(jù)來看，地方政府債務(wù)余額增速從2019年起就高于地方公共預(yù)算收入增速和政府性基金收入增速，在近幾年地方政府債務(wù)余額的增速放緩幅度不大的情況下，地方本級一般公共預(yù)算收入增速和地方政府性基金本級收入增速出現(xiàn)較大幅度放緩甚至出現(xiàn)負(fù)增長的情況，這也增加了地方政府的償債壓力。
第二，窄口徑地方政府負(fù)債率和債務(wù)率處于安全水平，但地方債務(wù)中隱性債務(wù)的占比較高，且地方政府債務(wù)且占中國政府總債務(wù)的比重較高。地方政府負(fù)債率和債務(wù)率是衡量地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要指標(biāo)，從負(fù)債率來看，截至2022年末，窄口徑地方政府債務(wù)余額占GDP比率為29%，比2021年增長2%，低于國際通行的60%的警戒線。但由于地方政府債務(wù)余額增速要高于GDP增速，因此地方政府負(fù)債率呈現(xiàn)出上升的趨勢。從債務(wù)率來看，窄口徑地方政府債務(wù)余額占地方政府綜合財(cái)力（地方公共預(yù)算收入+基金預(yù)算收入+地方國有資本經(jīng)營收入）的比率為122%，也處于IMF給出的參考指標(biāo)（90%—150%）之間。但窄口徑負(fù)債率并沒有將城投債等隱性債務(wù)計(jì)算進(jìn)來，當(dāng)前地方政府仍有較大規(guī)模的隱性債務(wù)存量，因此仍存在一定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)和Wind金融終端的相關(guān)數(shù)據(jù)，2021年底我國地方政府顯性債務(wù)占GDP比率為27%，以城投有息債務(wù)為主的隱性債務(wù)占GDP比率為46%，以此計(jì)算2021年底我國寬口徑地方政府債務(wù)占GDP比率為73%，要高于國際通行的60%的警戒線。而且這樣還能計(jì)算出地方隱性債務(wù)占地方總債務(wù)的比重為63%，也處于偏高水平。城投有息債等隱性債務(wù)的融資成本更高，且還債期限更短，增加了地方政府的融資成本和還債壓力。同時，隱性債務(wù)形式多樣、隱蔽性更強(qiáng)，不利于審計(jì)部門和金融監(jiān)管部門對其進(jìn)行有效監(jiān)管。此外，我國中央政府債務(wù)占GDP比率為20%，以此計(jì)算地方政府債務(wù)占中國政府總債務(wù)的比重78%，這也表明了地方政府債務(wù)占中國政府總債務(wù)的比重較高。中央政府舉債的目的性更強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)理性更高，舉債投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和收益情況更好，而地方政府受財(cái)政壓力和政績沖動的影響，更可能出現(xiàn)盲目舉債的情況，一些項(xiàng)目無法取得良好的收益，就會造成地方政府償債壓力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的增加。
第三，東部地區(qū)地方政府債務(wù)余額較高，但負(fù)債率較低，償債壓力較小，東北地區(qū)、西南地區(qū)、西北地區(qū)部分省份的負(fù)債率較高，償債壓力較大。根據(jù)各省份預(yù)決算報(bào)告的相關(guān)數(shù)據(jù)，2022年地方政府債務(wù)余額排名靠前的省份有廣東（2.51萬億）、山東（2.36萬億）、江蘇（2.07萬億）、浙江（2.02萬億）、四川（1.77萬億），但這幾個東部省份的負(fù)債率普遍較低，前四名的債務(wù)余額占GDP比率皆未超過30%，四川的負(fù)債率也僅為31%。負(fù)債率較高的省份集中在西南地區(qū)、西北地區(qū)和東北地區(qū)，青海債務(wù)余額占GDP比率為84%，貴州為62%，顯性債務(wù)已經(jīng)超過了地方債務(wù)負(fù)債率60%的“紅線”，吉林債務(wù)余額占GDP比率為55%，甘肅為54%，而直轄市天津的負(fù)債率也高達(dá)53%。一些機(jī)構(gòu)也統(tǒng)計(jì)了包含城投債在內(nèi)的寬口徑政府債務(wù)數(shù)據(jù)，根據(jù)Wind金融終端數(shù)據(jù)，2021年底寬口徑地方政府債務(wù)余額排名前五的省份為江蘇、浙江、山東、廣東、四川，而負(fù)債率超過60%的省份有青海（93%）、貴州（77%）、天津（77%）、甘肅（65%）、吉林（62%）、新疆（64%），需要對這些地區(qū)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提高重視。
我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因
從央地財(cái)稅關(guān)系來看，分稅制改革以來地方政府財(cái)權(quán)與支出責(zé)任的不匹配是導(dǎo)致地方政府舉債的結(jié)構(gòu)性原因。1994年分稅制改革形成了目前央地財(cái)稅框架的基本格局，中央宏觀調(diào)控能力得到空前加強(qiáng)，但也造成了地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配。2002年，中央政府又出臺了《所得稅分享方案》，將原屬于地方政府的企業(yè)所得稅和個人所得稅變?yōu)楣蚕矶?，并?guī)定將中央政府所得的稅收分享部分全部用于地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)一步縮減了地方政府的直接稅源。有學(xué)者測算，中央政府掌握了50%的國家預(yù)算收入，卻只有15%的支出比重。除轉(zhuǎn)移支付外，地方政府債務(wù)是彌補(bǔ)財(cái)力與支出責(zé)任缺口的重要方式。當(dāng)轉(zhuǎn)移支付無法彌補(bǔ)財(cái)政缺口時，地方政府只能采取舉債融資的辦法。而且，各省制度環(huán)境的差異會導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付對地方財(cái)政缺口表現(xiàn)出明顯的閾值效應(yīng)，較低的制度環(huán)境會導(dǎo)致地方財(cái)政缺口明顯增大。
從地方政府角色來看，中國地方政府的“發(fā)展型政府”角色和“經(jīng)營城市”的理念增強(qiáng)了地方政府的舉債動機(jī)。中國的地方政府是“發(fā)展型政府”，不僅為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供制度環(huán)境，同時還深度參與到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，既扮演“裁判員”的角色，同時又扮演“運(yùn)動員”的角色。在經(jīng)營模式上，地方政府通過出讓土地?fù)Q得出讓金，而為了提高土地出讓價(jià)格，政府需要舉債搞基礎(chǔ)建設(shè)，而土地又作為抵押擔(dān)保保證了政府能夠順利舉債。土地基礎(chǔ)建設(shè)一部分是工業(yè)用地，用于招商引資、推動經(jīng)濟(jì)增長；另一部分是商業(yè)用地，這部分土地收益較高，用來為地方財(cái)政和經(jīng)濟(jì)循環(huán)募集資金。土地、基建、房地產(chǎn)這三者是一個有機(jī)的循環(huán)，債務(wù)在其中是一個重要杠桿。而在區(qū)域競爭格局和政績考核的影響下，地方政府希望通過舉債而不斷擴(kuò)大投資，上大項(xiàng)目，加快土地流轉(zhuǎn)效率，從而導(dǎo)致地方債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大。
從舉債投資項(xiàng)目來看，基建項(xiàng)目與債券類型的期限錯配和收益成本錯配增加了地方的償債壓力。地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、回報(bào)周期長，且地方政府從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中直接獲得的回報(bào)率低，需要靠基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)拉動周邊商業(yè)地產(chǎn)價(jià)格，從土地出讓金中獲取“間接回報(bào)”，這更加拉長了回報(bào)周期。而地方政府債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)存在不合理，償還周期較短?！额A(yù)算法》實(shí)施前，地方政府只能通過城投公司舉債，這類城投債的最主流期限是3年至5年。而2015年以后，地方政府債券的發(fā)行期限也大多以3年期、5年期和7年期為主，與國債和省級政府一般債相比期限仍然比較短。這造成了地方債務(wù)的支出結(jié)構(gòu)與效率、期限結(jié)構(gòu)與現(xiàn)金流發(fā)生錯配，導(dǎo)致當(dāng)前地方政府的償債壓力較高。
從政策環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境來看，減稅政策、疫情沖擊、房地產(chǎn)市場下行等是擴(kuò)大地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的外部性因素。除了政府這一舉債主體的自身因素外，外部環(huán)境因素也是造成地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加的重要原因，特別是對短期內(nèi)政府債務(wù)壓力的增加有著顯著的影響。一方面，大規(guī)模減稅降費(fèi)的實(shí)施、疫情期間政府財(cái)政支出的增加都增大了地方政府一般性預(yù)算收支的壓力，降低政府償債能力的同時，還增加了政府的舉債動機(jī)。另一方面，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、房地產(chǎn)市場下行壓力加大、許多地區(qū)土地出讓持續(xù)低迷，這造成了地方政府土地出讓金收入增速總體呈下降趨勢，2023年1—6月全國政府性基金預(yù)算收入同比下降16%，彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口的能力越來越弱，這造成了地方政府對舉債融資的依賴性增強(qiáng)，同時也使地方政府債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)增加。
我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能造成的負(fù)面影響
地方政府債務(wù)違約會造成地方政府信用受損，并可能對區(qū)域性金融系統(tǒng)產(chǎn)生負(fù)面影響。當(dāng)前，我國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但個別地區(qū)當(dāng)前債務(wù)還本付息壓力較大，存在債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府的債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)主要存在于以城投債為主的隱性債務(wù)領(lǐng)域，一般債和專項(xiàng)債的違約風(fēng)險(xiǎn)較低。盡管新的《預(yù)算法》規(guī)定“地方政府不再為任何機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保”，但當(dāng)前仍然存在所謂的“剛兌信仰”，地方政府信用與城投債仍存在一定的捆綁關(guān)系，城投債違約或者打破剛性兌付，會影響地方政府的信用，最終影響到地方政府的再融資能力和舉債成本。此外，地方債存在一定的外溢風(fēng)險(xiǎn)，可能會對區(qū)域性的金融系統(tǒng)造成負(fù)面影響。學(xué)者研究表明，地方債的大量發(fā)行承載了部分城投債的地方債務(wù)融資功能，但并未遏制住城投債的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)外溢，且城投債的風(fēng)險(xiǎn)溢出也在繼續(xù)推升。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能會經(jīng)由商業(yè)銀行的渠道傳導(dǎo)至區(qū)域性金融系統(tǒng)，影響金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性。
地方政府高債務(wù)率和隱性債務(wù)高占比會對地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響，同時會造成經(jīng)濟(jì)波動的顯著放大。除了地方債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)外，地方政府高債務(wù)率本身也會對地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響。研究表明，地方政府債務(wù)規(guī)模會對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生非線性影響，在債務(wù)率相對較低時，地方政府債務(wù)增加有助于經(jīng)濟(jì)增長，而地方政府債務(wù)率過高時，地方政府增加對經(jīng)濟(jì)增長促進(jìn)作用會明顯減弱，而當(dāng)?shù)胤秸邆鶆?wù)率疊加隱性債務(wù)高占比時，會對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生顯著負(fù)面影響。當(dāng)前我國不少地區(qū)寬口徑債務(wù)率已經(jīng)處于較高水平，且隱性債務(wù)占比較高，地方政府債務(wù)對民間投資的擠出效應(yīng)和對資本配置效率的負(fù)面影響較為顯著。此外，地方債務(wù)使房產(chǎn)價(jià)格與公共投資之間形成了正反饋，放大了中國的經(jīng)濟(jì)波動，對地方經(jīng)濟(jì)和社會福利造成了不利影響。
地方政府盤活存量資產(chǎn)化解債務(wù)的行為可能走樣變形，進(jìn)而影響民生服務(wù)質(zhì)量和公眾生活水平。盤活存量資產(chǎn)是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)城投債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的重要手段，面對緊迫的還債壓力，地方政府可能會通過出售優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、拍賣基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)、抵押公共資源、無償劃轉(zhuǎn)優(yōu)質(zhì)股權(quán)等方式獲取資金，解決眼下的償債問題。這一方面可能會造成優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的流失，另一方面也可能影響地區(qū)公眾的生活。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料，某市2022年底顯性債務(wù)余額達(dá)1300多億元，債務(wù)率超過270%，2023年一般債務(wù)到期還本額高達(dá)200多億元。市內(nèi)一些地區(qū)拍賣食堂特許經(jīng)營權(quán)、公交線路停運(yùn)等行為，都與該市的財(cái)政狀況和負(fù)債情況有關(guān)。此外，地方政府還可能減少文化教育科學(xué)衛(wèi)生等事業(yè)支出，對公共服務(wù)質(zhì)量造成負(fù)面影響。地方政府在債務(wù)壓力下還可能出現(xiàn)亂收費(fèi)、亂罰款等行為，造成營商環(huán)境的惡化。當(dāng)?shù)胤秸媾R較大的還債壓力時，可能會通過增加本地區(qū)商住用地出讓面積和出讓金、對企業(yè)和個人加強(qiáng)稅收征管、追加非稅收入等方式增加收入，甚至可能會通過亂收費(fèi)、亂罰款等行為，增加企業(yè)的負(fù)擔(dān)，惡化地區(qū)的營商環(huán)境。
化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對策建議
第一，以地方政府為主體探索債券展期、置換等化債途徑，化解短期的債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。針對當(dāng)前一些地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高，隱性債務(wù)還本付息壓力較大的問題，中央政府要堅(jiān)決守住“誰家的孩子誰抱”的不救助原則，引導(dǎo)地方政府通過債券展期、置換等方式主動化解風(fēng)險(xiǎn)。省級政府要落實(shí)防范化解隱性債務(wù)的主體責(zé)任，對于因提供地區(qū)公共品，以及投資區(qū)域性重大基建項(xiàng)目而產(chǎn)生的地方債務(wù)，可以通過省級政府的一般債來進(jìn)行置換，同時省級政府要做好債務(wù)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案，防止個別城市爆發(fā)債務(wù)危機(jī)蔓延到全省甚至全國。市、縣政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“以時間換空間”的原則，積極搭建銀企對接交流平臺、召開債務(wù)懇談會或座談會、開展與金融機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)談判，通過債務(wù)重組、債務(wù)置換、債務(wù)展期等方式將高息、剩余期限較短的隱性政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為低息、剩余期限較長的顯性政府債務(wù)，緩解當(dāng)前的償債壓力，降低債務(wù)違約的可能性。
第二，擴(kuò)大有效投資和削減低效、無效支出并舉，增強(qiáng)地方政府的償債能力。地方債券置換、展期可以緩解當(dāng)前的償債壓力，但不會影響地方政府債務(wù)的整體規(guī)模，化解地方債務(wù)問題還要增強(qiáng)地方政府的償債能力。一方面要積極“開源”，在不影響地方政府公共職能和公眾生活質(zhì)量的前提下積極盤活地方存量資產(chǎn)，推動閑置低效資產(chǎn)改造與轉(zhuǎn)型，引導(dǎo)國有企業(yè)發(fā)揮資本投資、運(yùn)營公司功能作用，為地方政府提供中長期資金支持。同時要實(shí)現(xiàn)對新增專項(xiàng)債的高效使用，發(fā)揮專項(xiàng)債擴(kuò)大有效投資、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的功能，壯大新經(jīng)濟(jì)、培育新動能，增強(qiáng)地方財(cái)政“造血”功能。另一方面要堅(jiān)決“節(jié)流”，堅(jiān)決遏制無序舉債搞建設(shè)的行為，遏制新增地方債務(wù)投入“政績”項(xiàng)目的行為，對正在建設(shè)的存量項(xiàng)目要進(jìn)行評估和分類，對于回本周期長、預(yù)期收益低的項(xiàng)目要及時止損。同時要從嚴(yán)控制一般性支出，重點(diǎn)保障基層運(yùn)轉(zhuǎn)和公共服務(wù)，繼續(xù)加強(qiáng)“三公”經(jīng)費(fèi)管理，根據(jù)地方的城鎮(zhèn)居民年均收入合理調(diào)整地方公職人員薪資待遇和福利待遇，緩解地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。
第三，推動地方政府角色轉(zhuǎn)型，更好發(fā)揮地方政府的服務(wù)職能。推動地方政府由發(fā)展型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)變地方政府的職責(zé)承擔(dān)和職能發(fā)揮，是解決地方政府舉債投資問題的治本之策。轉(zhuǎn)變政府職能，關(guān)鍵是減少地方政府對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展各個環(huán)節(jié)的直接介入，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控、市場活動監(jiān)管、市場規(guī)則制定、營商環(huán)境培育等制度供給和服務(wù)供給職能。一是推動工業(yè)用地市場化配置改革，推動城市投融資平臺向經(jīng)營性國企轉(zhuǎn)型，變“賣地”營收為資產(chǎn)經(jīng)營、房產(chǎn)租賃，擺脫對土地財(cái)政的過度依賴。二是減少對經(jīng)濟(jì)活動的直接介入，例如在制造業(yè)投資、旅游資源開發(fā)項(xiàng)目等方面，政府要減少通過舉債進(jìn)行直接投資、抵押擔(dān)保等行為，特別是要避免“地方政府公司化”傾向，讓市場主體在這些領(lǐng)域發(fā)揮主體性作用。三是突出和加強(qiáng)政府的社會管理和公共服務(wù)職能，實(shí)行政府權(quán)責(zé)清單制度，推動地方政府向“公共服務(wù)性的經(jīng)濟(jì)促進(jìn)型政府”轉(zhuǎn)變。
第四，調(diào)整央地之間的稅收劃分和支出責(zé)任，平衡地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)。從制度層面解決地方政府債務(wù)攀升的結(jié)構(gòu)性問題，需要平衡地方政府的財(cái)政事權(quán)與財(cái)政支出責(zé)任，可以采取的手段包括拓展地方財(cái)源和上收部分事權(quán)到中央政府。在拓展地方財(cái)源方面，建議在保持中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重穩(wěn)定的前提下，合理提高增值稅、所得稅等稅種地方分享比例，將部分消費(fèi)稅納入地方共享范圍，穩(wěn)步推進(jìn)房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等稅收制度改革。同時要分解減稅降費(fèi)對地方政府財(cái)政帶來的壓力，探索中央財(cái)政對地方減稅降費(fèi)的補(bǔ)償機(jī)制，使地方財(cái)力能夠更好匹配地方財(cái)政支出責(zé)任。在上收事權(quán)到中央政府方面，建議中央財(cái)政更多地承擔(dān)起基建投資等宏觀調(diào)控責(zé)任，同時通過對養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)的全國統(tǒng)籌，調(diào)整和規(guī)范中央和地方之間的事權(quán)分配。
第五，創(chuàng)新中央對地方政府的監(jiān)管和績效考核機(jī)制，規(guī)范地方政府舉債行為。由于當(dāng)前地方政府仍存在很強(qiáng)的逐利性，單靠地方政府的自律難以遏制地方政府的舉債沖動，實(shí)現(xiàn)依法、合理、科學(xué)舉債，需要中央政府通過績效考核、監(jiān)管等手段為地方政府舉債行為提供制度約束。一是開展全國性地方政府債務(wù)審計(jì)，明確此次債務(wù)審計(jì)不涉及責(zé)任追究，但對于瞞報(bào)與漏報(bào)的地方政府一把手要采取“一票否決”，從而全面摸清地方政府隱性債務(wù)存量。在此基礎(chǔ)上構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)量化評估指標(biāo)體系，科學(xué)研判地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的演變趨勢和地域分布特征。二是加強(qiáng)常態(tài)化監(jiān)管，對地方政府債務(wù)資金的使用情況和項(xiàng)目建設(shè)情況進(jìn)行實(shí)時跟蹤，防范挪用、浪費(fèi)專項(xiàng)債資金的問題，同時要加強(qiáng)對融資平臺公司的綜合治理，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，推動地方融資平臺公司的分類轉(zhuǎn)型。三是優(yōu)化地方政府績效考核機(jī)制，將財(cái)政透明度、地方債務(wù)情況納入績效考核指標(biāo)，同時提升政府服務(wù)性職能的相關(guān)指標(biāo)權(quán)重，以績效考核引導(dǎo)正確的發(fā)展觀和政績觀。
【執(zhí)筆：劉哲】
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責(zé)編：李 懿／美編：石 玉