摘 要:專項債作為地方政府建設(shè)資金來源的依托和財政與金融協(xié)同創(chuàng)新的載體，經(jīng)過七年的發(fā)展，在發(fā)行規(guī)模、資金用途以及制度建設(shè)等方面均實現(xiàn)了飛速發(fā)展。與此同時，專項債分配和使用中存在的問題也日益凸顯。分析當前專項債的結(jié)構(gòu)、規(guī)模及產(chǎn)出效率等問題，可幫助我們進一步從完善分配體系、優(yōu)化投向結(jié)構(gòu)、細化投向領(lǐng)域、強化統(tǒng)籌機制等四方面提出針對性建議，從而為專項債提質(zhì)增效提供決策參考。
關(guān)鍵詞:專項債 結(jié)構(gòu)與規(guī)模 資金配置效率 提質(zhì)增效
【中圖分類號】F81 【文獻標識碼】A
自2015年新《預算法》頒布實施后，我國地方政府被正式賦予合法舉債權(quán)，進入由國務(wù)院分配限額的“自主發(fā)債”模式，地方政府專項債券（下文簡稱“專項債”）也應(yīng)運而生。專項債制度建立以來，債務(wù)規(guī)模大幅擴張、發(fā)行節(jié)奏逐漸加快，投資領(lǐng)域不斷擴容，成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要融資渠道，在帶動消費、擴大內(nèi)需和穩(wěn)就業(yè)方面發(fā)揮著逆周期調(diào)節(jié)功能，對我國“六穩(wěn)”“六保”任務(wù)的順利完成形成有力支撐。但近年來，部分地區(qū)的專項債陷入支出效率不高與風險集聚的雙重困境，有悖于政策初衷。本文將通過深入分析當前專項債事實特征及在資金分配和使用中存在的問題，提出相應(yīng)優(yōu)化資金配置效率、助力專項債提質(zhì)增效的相關(guān)對策建議。
地方政府專項債與財政基本態(tài)勢
財政運行態(tài)勢與經(jīng)濟背景
財政部公布了今年1—6月的財政收支情況，2023年1—6月全國一般公共預算收入同比增長13.3%；一般公共預算支出同比增長3.9%。全國政府性基金預算收入、支出分別同比下降16%、21.2%。剔除留抵退稅影響后，6月公共財政收入和稅收收入均下行至負值區(qū)間，顯示財政收入增長受限于經(jīng)濟復蘇放緩。債務(wù)付息支出呈現(xiàn)持續(xù)增長，同比增長較快。地方政府負債嚴重，借新債還舊債。土地出讓金出現(xiàn)下降，土地財政難以為繼。債務(wù)是一個國家經(jīng)濟發(fā)展的最重要的財政手段，尤其是疫情期間，從某種意義上政府債務(wù)是促進投資和經(jīng)濟增長的主要政策工具。中國社科院教授劉煜輝提出經(jīng)濟進入通貨緊縮的判斷，通貨膨脹與通貨緊縮對宏觀政策產(chǎn)生的影響不同，這是分析當前專項債政策的一個重要經(jīng)濟背景。無論通膨或通縮，均需要構(gòu)建一套強有力的組合政策體系，促使經(jīng)濟盡快從存量的狀態(tài)過渡到增量的狀態(tài)，這是當前經(jīng)濟穩(wěn)健運行的關(guān)鍵。
專項債的基本態(tài)勢
專項債是中國特色的債務(wù)，類似但不同于西方國家的市政債券，是我國在主權(quán)債券和企業(yè)債券之間創(chuàng)設(shè)出的一種新的政府債券制度，既解決了中國地方政府經(jīng)濟社會發(fā)展資金問題又發(fā)揮了穩(wěn)增長拉投資的作用，同時也試圖在項目與資金對應(yīng)上保證政府債務(wù)風險的受控，有人稱專項債是“典型的中國式債務(wù)治理方案”。當前專項債限額現(xiàn)在接近15萬億。由于利率原因，專項債債券屬于低成本資金，且債券的年限較長，平均在十年以上，近幾年達到了十年以上甚至二十年、三十年。專項債為地方政府募集了將近15萬億低成本、長期限的資金，且全部用于經(jīng)濟發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。公開市場統(tǒng)計有將近8萬個專項債的項目分布在不同的省份實施。地方政府專項債制度的設(shè)計是以項目為核心，性質(zhì)為公益性項目，有一定收益，將來由政府性基金收入和專項收入作為償還來源，把債務(wù)、相應(yīng)項目對應(yīng)建設(shè)的資產(chǎn)緊密匹配。
專項債發(fā)行規(guī)模和余額區(qū)域差異大，呈現(xiàn)發(fā)債分化趨勢。專項債是拉動投資最直接、最有效的政策工具之一，已成為地方政府落實積極財政政策的重要抓手。2015年以來，地方政府不斷加強專項債的發(fā)行力度，新增專項債發(fā)行額由2015年的0.09萬億元增加至2022年的4.03萬億元，年均增速達72.1%，專項債余額由5.49萬億上升至20.67萬億，增長2.77倍*。從區(qū)域分布來看，東部發(fā)達地區(qū)在專項債發(fā)行規(guī)模和余額方面仍占據(jù)主導地位，但2018年后專項債發(fā)行規(guī)模和余額增速放緩，而中西部地區(qū)增速加快，專項債發(fā)行情況在區(qū)域差異明顯，且逐漸呈現(xiàn)分化傾向。
專項債投資遵循政策規(guī)定的11個方向領(lǐng)域逐步擴圍。我國專項債的投向領(lǐng)域采用了先行試點、逐步擴大的慣有做法。2015—2016年開始發(fā)行普通專項債，國發(fā)〔2014〕43號文、財預〔2015〕32號文、財庫〔2015〕83號文雖在專項債發(fā)行制度與資金管理等方面做出明確規(guī)定，但在資金用途上并無細分品種。2017—2018年，財預〔2017〕62號文、財預〔2017〕97號文、財預〔2018〕28號文、發(fā)改辦財金規(guī)〔2017〕1341號文等系列文件對專項債多領(lǐng)域投向開展試點，并將專項債細分為土地儲備、收費公路、棚戶區(qū)改造等多個品種。2017—2019年上半年，土地儲備和棚戶區(qū)改造專項債是發(fā)行量最大的兩類項目收益專項債。但由于大量土儲和棚改債的發(fā)行并未形成實質(zhì)性的投資存量，對基礎(chǔ)設(shè)施的拉動明顯不足，因此，2019年9月4日，國務(wù)院常委會決定擴大專項債使用范圍，重點用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老、冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施9大領(lǐng)域，且專項債資金不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)項目。此后，專項債投資領(lǐng)域在此框架下調(diào)整：2020年，新增專項債重點支持“兩新一重”，即新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和重大工程建設(shè)[1]；2021年，財辦預〔2021〕29號文指出新增專項債重點投資國家重大戰(zhàn)略項目和保障性安居工程兩大領(lǐng)域。2020年以來，專項債投向主要集中在市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)等領(lǐng)域。
經(jīng)過2015年來的連續(xù)投資實踐，專項債實際運營收益不太理想。其中有專項債公共投資具有公共品屬性的原因，也需要研究專項債項目本身建設(shè)的問題，或者是運營主體能力不夠，不能把項目本身的價值發(fā)揮出來。
地方政府專項債制度運行的問題
專項債產(chǎn)出效率逐步降低，逆周期調(diào)節(jié)功能有所弱化
專項債資金的產(chǎn)出效率降低表現(xiàn)為以下幾方面：其一，專項債對投資的拉動作用降低。長期以來，以“鐵公基”為代表的傳統(tǒng)基建投資是我國拉動經(jīng)濟增長的手段，但隨著傳統(tǒng)基建投資逐步趨于飽和，產(chǎn)能過剩、盲目擴張、重復建設(shè)等問題凸顯，投資邊際產(chǎn)出有所下降。據(jù)國家統(tǒng)計局顯示，2019—2021年，全國新增專項債發(fā)行額分別為2.15萬億、3.75萬億、3.65萬億，規(guī)模顯著上升，但在經(jīng)濟下行和新冠疫情沖擊下，社會資本預期轉(zhuǎn)弱，基建投資意愿不強，同期全國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資增速整體呈下降趨勢（同比增長分別為3.8%、0.9%和0.4%）。專項債發(fā)行規(guī)模攀升與投資增速下行矛盾明顯。
其二，“以債養(yǎng)債”問題突出。2019—2021年，全國再融資專項債券發(fā)行額分別為0.34萬億元、0.54萬億元、1.34萬億元，占當年發(fā)行專項債總額的13.80%、13.01%、27.19%。大量到期債券通過發(fā)行再融資債券得以償還，表明專項債項目收益未能充分實現(xiàn)，資金使用效能不高，只能依賴“借新還舊”。
其三，資金使用效率低。由于項目前期準備不充分，專項債資金閑置、擠占挪用和資金管理不規(guī)范等問題突出，嚴重影響資金使用效率。2020年6月審計署報告顯示，在審計18省份及所轄36個市縣后發(fā)現(xiàn)，由于項目安排不合理或停止實施等原因，503.67億元新增專項債券資金未使用，其中132.3億元閑置超過1年。2021年國務(wù)院審計工作報告指出33個地區(qū)217億元專項債券資金閑置一年以上，10個地區(qū)違規(guī)將136.63億元專項債券資金用于企業(yè)經(jīng)營、人員工資等。此外，專項債違規(guī)用于置換以前年度的建設(shè)資金、隨意調(diào)整資金用途，用于經(jīng)常性支出、支付前期拖欠款項、專項債收益尚未入國庫等現(xiàn)象偶有發(fā)生。
評價地方政府專項債的標準有效率、規(guī)模和風險等方面，但核心指標還是效率。債務(wù)資金的特點決定了與一般財政資金不同，回報水平及其效能直接影響專項債的可持續(xù)。從存量的狀態(tài)過渡到增量是關(guān)鍵。從宏觀政策的角度來講，修復資產(chǎn)負債表的核心需要財政和貨幣的協(xié)同。銀行利率如果長期低息，債務(wù)規(guī)模再大也沒風險。政府既沒有利息壓力，也沒有流動性壓力。所以當前我國地方的債務(wù)問題：既不是規(guī)模的問題，也不是短期流動性問題，而是效率的問題。
專項債需求申報存在逆向選擇傾向
隨著近年來專項債的大量發(fā)行，適合專項債融資的優(yōu)質(zhì)項目儲備趨于耗盡，“項目荒”現(xiàn)象日益突出。擁有市場化融資優(yōu)勢的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對專項債申報的積極性明顯下降，而融資渠道單一的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)則竭力爭取，形成經(jīng)濟實力差、風險越高的地區(qū)越想拿更多的專項債額度的逆向選擇現(xiàn)象。這種逆向選擇現(xiàn)象同樣存在于不同層級政府中，具體表現(xiàn)為省級分配額度縮小而市縣級分配額度激增的狀況。其根源專項債存在“發(fā)用分離”問題，即債券發(fā)行主體是省級政府，發(fā)債利率與下級政府的信用風險并不掛鉤，加之省級政府對專項債依法承擔全部償還責任，這實質(zhì)形成一種代為舉借的機制，淡化了市縣級政府的償債責任意識。
專項債用途泛化，呈現(xiàn)“不專”現(xiàn)象
我國專項債的投向領(lǐng)域經(jīng)歷了一個動態(tài)調(diào)整和不斷擴容過程，截至2022年底，專項債重點投向交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、倉儲物流基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國家重大戰(zhàn)略項目、保障性安居工程、新能源項目、新型基礎(chǔ)設(shè)施11大領(lǐng)域。然而，隨著使用范圍的擴大，專項債項目收益與融資自求平衡這一硬約束的實際效力逐漸被削弱，專項債的性質(zhì)和一般債逐步趨同，導致專項債呈現(xiàn)“不專”現(xiàn)象。
其原因主要有兩方面：一是專項債與一般債的投向領(lǐng)域相似甚至高度重疊。實際發(fā)行過程中，由于專項債投向重點不夠突出，一般債與專項債同時用于鄉(xiāng)村振興、污染防治、教育醫(yī)療等相同領(lǐng)域的項目屢見不鮮。這種資金用途的重疊和模糊不清容易導致項目預期收益情況難以明晰，進而出現(xiàn)專項債與一般債混用或亂用現(xiàn)象。二是專項債項目把關(guān)不嚴，一些地方通過虛構(gòu)項目預期收入、增加財政補貼等“策劃包裝”方式將純公益性或具有極少收益的公益性的項目包裝發(fā)行專項債。例如，棚戶區(qū)改造、保障性安居住房、環(huán)境整治等部分項目的收益十分有限，其償債來源大多依靠政府性基金收入而非項目自身收益，與項目收益專項債名不副實，實質(zhì)上加劇了專項債泛化風險。
專項債額度分配的行政劃塊與效率沖突凸顯
我國專項債額度主要采用省-市-縣逐級分配模式，各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市的新增專項債限額由財政部測算后下達到各地區(qū)，而省本級及市縣新增限額由省級財政部門在財政部下達的本地區(qū)新增限額內(nèi)測算后下達地方，這種層層分配模式一方面可能導致絕大部分的專項債額度在省市層面留用，而縣級地區(qū)受限于地理位置、資源稟賦、財力狀況、經(jīng)濟水平等因素，往往缺乏優(yōu)質(zhì)項目，分配比例最低，也難以投資高收益項目。另一方面，行政劃塊的縱向鏈條過長，省-市-縣的多層級管理模式客觀上降低中央政府對基層政府專項債的直接監(jiān)管效率，造成專項債違規(guī)使用現(xiàn)象頻發(fā)，例如，部分地區(qū)假借專項債券用途名義套取專項債券資金、部分地區(qū)為了應(yīng)急將債券資金挪作他用、部分項目前期立項不科學不精準，項目設(shè)計不斷變更，資金到位后，仍無法開工建設(shè)，資金甚至挪作轉(zhuǎn)移支付使用，這直接導致了部分地區(qū)的專項債資金執(zhí)行率不高、收益難以覆蓋專項債本息等問題的產(chǎn)生。
完善地方政府專項債制度的路徑選擇
優(yōu)化專項債投向結(jié)構(gòu)，加大數(shù)字經(jīng)濟、新能源、新基建領(lǐng)域投資比重
在宏觀經(jīng)濟面臨“需求收縮、供給沖擊、預期轉(zhuǎn)弱”三重壓力下，尤其受新冠疫情、能耗“雙控”等影響，新基建被視為破解發(fā)展困局，帶動經(jīng)濟復蘇增長的新引擎。自2020新基建專項債首次被載入政府工作報告以來，2022年4月12日國務(wù)院政策例行吹風會、國發(fā)〔2022〕12號文均先后指出擴大專項債券支持領(lǐng)域，優(yōu)先考慮將新型基礎(chǔ)設(shè)施、新能源項目等納入支持范圍[2]，專項債重點投向由8大領(lǐng)域擴容至11大領(lǐng)域，這意味著我國將逐步邁向新基建時代。但由于我國新基建、新能源專項債在國家層面的提出較晚，發(fā)行規(guī)模和債務(wù)存量仍偏低。據(jù)企業(yè)預警通數(shù)據(jù)顯示，2020—2022年新基建專項債發(fā)行金額分別為1091.51億元、1492.7億元、1924.13億元，新基建項目占總發(fā)行金額比重較小，分別為3.03%、4.17%、4.18%[3]。從區(qū)域分布來看，中東部地區(qū)和大城市是發(fā)行新基建、新能源專項債的主力軍，西部欠發(fā)達地區(qū)和中小城市發(fā)行比例低，區(qū)域間結(jié)構(gòu)性失衡明顯。據(jù)此，專項債投資結(jié)構(gòu)優(yōu)化的發(fā)力點仍需繼續(xù)推動專項債券資金投向由傳統(tǒng)基建向新基建領(lǐng)域傾斜，持續(xù)加大新基建、新能源領(lǐng)域發(fā)行額度，縮小發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)、大城市和中小城市專項債投資的結(jié)構(gòu)性差異。
建立績效導向的專項債額度分配體系，推動專項債縱向分配的可靠性和精準性
專項債額度如果過度向欠發(fā)達地區(qū)傾斜，未來可能會面臨更高的償債風險。因此，要優(yōu)化現(xiàn)有專項債分配體系，一方面，對于欠發(fā)達地區(qū)，應(yīng)該通過加大轉(zhuǎn)移支付力度的方式來緩解當前面臨的資金供需矛盾。另一方面，擴大資金分配的考量標準，例如，將專項債資金分配額度與城市人口流入數(shù)量和潛力掛鉤、增添專項債資金使用效率較高地區(qū)的額度獎勵等。其次，注重資金分配精準。專項債限額下達后，需根據(jù)項目實際進度和當年支出需求，逐項逐月細化資金支付方案，按項目輕重緩急，合理分配發(fā)債額度，優(yōu)先支持前期準備工作充分、已履行各項法定審批程序的在建項目，確保資金到位即已形成實物工作量，避免債券資金閑置，做到“項目等資金”。
加強專項債使用的監(jiān)督與管理，防范專項債用途泛化風險
為防范專項債用途泛化的風險，應(yīng)主要從兩方面著手：一是要細化專項債重點投向領(lǐng)域，建立專項債用途項目清單并出臺實施細則，嚴格落實專項債投向領(lǐng)域禁止類項目清單，將專項債資金用途具體到項目。對于部分項目收益模糊不清、專項債與一般債重疊使用的項目，應(yīng)增加審核流程、提升審查強度，審查過程中注重對項目規(guī)范性、可操作性、部門協(xié)調(diào)性等方面實施“全覆蓋”審查把關(guān)，尤其是要做實項目收入來源必要時可適當提高該類項目收益覆蓋倍數(shù)，以此淘汰低質(zhì)量項目。二是要提高專項債項目準入門檻，做深做細項目儲備，精選優(yōu)質(zhì)發(fā)債項目，必要時可聘請商業(yè)銀行、證券公司等債券投資第三方專業(yè)機構(gòu)參與專項債項目論證和評審，促使專項債券回歸“專”的初心。三是加強項目投后績效管理，對照項目初期、項目實施過程中以及項目完工后各項預測指標進行偏離度分析，定期檢查項目投后指標，對發(fā)現(xiàn)的共性問題及時進行自查自糾。
建立專項債項目投資統(tǒng)籌機制，提升項目效率
近年來，為了準時完成中央下達的專項債發(fā)行額度，各地區(qū)加快了發(fā)行和使用節(jié)奏，有的地區(qū)省級政府對項目統(tǒng)籌力度不夠甚至缺乏統(tǒng)籌，導致符合條件的優(yōu)質(zhì)項目儲備不足。例如，有的市縣爭相上馬一些需求不大、前景不明朗的項目，甚至出現(xiàn)盲目投資、交叉重復建設(shè)等問題，這既浪費專項債資金，也加劇了財政負擔。同時，過度包裝、收益預測過于樂觀甚至夸大預期的項目也并非個案。為此，應(yīng)建立省級統(tǒng)籌機制。具體做法是：一是省級政府應(yīng)加強對市縣項目庫建設(shè)的指導，加強專項債政策在市縣地區(qū)的推廣和政策解讀力度，實現(xiàn)實際需求與政策目標的有效對接。二是增強投資項目省級統(tǒng)籌力度，在當前債務(wù)資金分配標準的基礎(chǔ)上，增加資源稟賦、地理位置、融資需求等要素特點作為各市縣地區(qū)限額分配和項目審批的重要依據(jù)，并通過出臺詳細的項目質(zhì)量評分標準和匿名交叉審核制度，擇優(yōu)選取低風險隱患、高投資價值的項目，改變當前不同地區(qū)項目質(zhì)量參差不齊的問題。三是構(gòu)建省級統(tǒng)籌投資項目與市縣級自行申報相結(jié)合的多元發(fā)行模式，對于部分債務(wù)發(fā)行情況良好的地區(qū)仍保留其自行申報權(quán)利，對于部分長期無項目、申請劣質(zhì)項目的欠發(fā)達、資源匱乏地區(qū)適當上收其債務(wù)申報權(quán)利或直接由省級政府統(tǒng)籌投資。
【本文作者為西南財經(jīng)大學財稅學院教授】
注釋
[1]《2020年政府工作報告》，中國政府網(wǎng)，https://www.gov.cn/guowuyuan/2020zfgzbg.htm
[2]《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)扎實穩(wěn)住經(jīng)濟一攬子政策措施的通知》國發(fā)〔2022〕12號，中國政府網(wǎng)，https://www.gov.cn/zhengce/content/2022-05/31/content_5693159.htm
[3]招商銀行專項債服務(wù)：《新基建領(lǐng)域?qū)ｍ梻叻治雠c發(fā)行實操》，搜狐網(wǎng)，https://www.sohu.com/a/657695030_121123914
責編：李 懿／美編：石 玉