摘 要:共同體作為一種社會(huì)連接形態(tài)，蘊(yùn)含著共享、互助、協(xié)作的價(jià)值理念。建設(shè)社會(huì)治理共同體旨在構(gòu)建人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)秩序。我國鄉(xiāng)村治理在不同時(shí)期都需要解決國家與農(nóng)民對(duì)接問題，并在國家與社會(huì)之間形成了整合和動(dòng)員農(nóng)民的中間組織。當(dāng)前，持續(xù)推進(jìn)的城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化進(jìn)程，在一定程度上導(dǎo)致了農(nóng)民的分化現(xiàn)象。在此背景下，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理共同體建設(shè)需重新找到農(nóng)民利益的連接機(jī)制。農(nóng)村集體所有制構(gòu)成鄉(xiāng)村公共利益聯(lián)結(jié)的制度框架，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理共同體建設(shè)要充分發(fā)揮這一制度優(yōu)勢(shì)。
關(guān)鍵詞:集體經(jīng)濟(jì) 鄉(xiāng)村治理共同體 集體主義傳統(tǒng) 村社集體
【中圖分類號(hào)】C912 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
作為完善社會(huì)治理體系的一部分，建設(shè)社會(huì)治理共同體旨在形成人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)形態(tài)。共同體作為一種社會(huì)連接形態(tài)，蘊(yùn)含著共享、互助、協(xié)作的價(jià)值理念。通過社會(huì)治理共同體建設(shè)來形成共建共治共享的社會(huì)治理局面，關(guān)鍵是在公共事務(wù)中引導(dǎo)個(gè)體積極參與，增強(qiáng)群體的集體行動(dòng)能力，激勵(lì)分散的個(gè)體通過互助合作來提升福利。當(dāng)前，社會(huì)治理共同體建設(shè)，面臨著社會(huì)流動(dòng)與社會(huì)分化的現(xiàn)實(shí)環(huán)境。社會(huì)分化造成不同群體的利益訴求在一定程度上走向了分化，推進(jìn)社會(huì)治理共同體建設(shè)，關(guān)鍵是不同群體之間重建利益聯(lián)結(jié)，并在利益共享的基礎(chǔ)上進(jìn)一步達(dá)成社會(huì)共識(shí)和集體行動(dòng)。具體到鄉(xiāng)村領(lǐng)域來看，改革開放以來持續(xù)推進(jìn)的城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村市場(chǎng)化進(jìn)程，在一定程度上導(dǎo)致了農(nóng)民的分化現(xiàn)象。在此背景下，鄉(xiāng)村治理共同體建設(shè)需重新找到農(nóng)民利益的連接機(jī)制。本文從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度，分析我國鄉(xiāng)村治理的演變，探討新時(shí)代鄉(xiāng)村治理共同體的建設(shè)路徑。
鄉(xiāng)村治理的“共同體”傳統(tǒng)
鄉(xiāng)村治理作為國家治理在農(nóng)村基層領(lǐng)域的實(shí)踐，具有二元性質(zhì)。一方面，鄉(xiāng)村治理作為國家政權(quán)運(yùn)行的一部分，要擔(dān)負(fù)國家任務(wù)，履行國家治理責(zé)任，代表國家權(quán)力的實(shí)現(xiàn)。另一方面，鄉(xiāng)村治理需要接觸群眾，需要組織動(dòng)員農(nóng)民，要站在農(nóng)民的角度、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的利益。傳統(tǒng)時(shí)期，國家能力不足，將大量事務(wù)交由農(nóng)民自己解決，鄉(xiāng)村的“社會(huì)自治”色彩更濃，轉(zhuǎn)入現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)以來，國家權(quán)力和制度規(guī)范更加直接地進(jìn)入到鄉(xiāng)村領(lǐng)域，鄉(xiāng)村治理隨著國家治理的轉(zhuǎn)型而發(fā)生變化。
傳統(tǒng)時(shí)期，國家沒有能力將基層事務(wù)管細(xì)，統(tǒng)治者有意引導(dǎo)農(nóng)民組織起來解決自己的事情，形成了形態(tài)多樣的基層社會(huì)組織，如家族、村莊等。這些社會(huì)組織具有民間性、地方性、鄉(xiāng)土性，是基于“私人關(guān)系”的連接，遵循“差序”和“親親相隱”原則。在國家能力不強(qiáng)的時(shí)候，這些基層社會(huì)組織構(gòu)成對(duì)“一家一戶”的生產(chǎn)生活補(bǔ)充，成為小農(nóng)生產(chǎn)方式得以維系的必要條件，也構(gòu)成國家治理基層的紐帶。中華人民共和國成立之后，新的政權(quán)體系對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行改造，首先是打破傳統(tǒng)的封建土地制度和建立在其基礎(chǔ)上的社會(huì)關(guān)系，通過土地改革來賦予農(nóng)民自主性，隨后通過農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)改革土地所有制，在廣大農(nóng)村建立了集體土地所有制，在生產(chǎn)生活領(lǐng)域?qū)⑥r(nóng)民高度組織起來，在很短的時(shí)期內(nèi)改造了國家治理的社會(huì)基礎(chǔ)。土地集體所有制構(gòu)成了我國土地制度的“憲法秩序”，它決定了農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)的分配形式，構(gòu)成鄉(xiāng)村社會(huì)利益聯(lián)結(jié)的制度基礎(chǔ)。改革開放之后，農(nóng)村實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，集體所有制延續(xù)至今，為現(xiàn)如今的鄉(xiāng)村治理共同體建設(shè)留下制度空間。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是公有制的一種形式，以生產(chǎn)資料公有制為基礎(chǔ)，遵循“各盡所能，按勞分配”的利益分配原則，勞動(dòng)投入而非對(duì)生產(chǎn)資料的占有構(gòu)成利益分配的基本依據(jù)，兼顧效率和社會(huì)公平。改革開放前，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)涵蓋的范圍很廣，不僅包括組織化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還在集體內(nèi)部建立了福利分配制度，個(gè)體農(nóng)民在集體之外的選擇空間很小。改革開放之后，通過農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革和基層組織方式調(diào)整，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收縮到較小的領(lǐng)域，主要是維持農(nóng)村土地集體所有制不變，管理和經(jīng)營一部分集體資產(chǎn)，發(fā)揮農(nóng)業(yè)統(tǒng)籌等生產(chǎn)功能。
從我國不同時(shí)期的鄉(xiāng)村治理形態(tài)來看，在國家與分散的農(nóng)民之間，長(zhǎng)期存在某種中間組織，傳統(tǒng)時(shí)期是村莊、宗族等，中華人民共和國成立之后，傳統(tǒng)的民間組織被基層黨組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織替代。我國很早就建立了小農(nóng)生產(chǎn)方式，其優(yōu)勢(shì)在于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與土地生產(chǎn)要素的直接連接，充分激勵(lì)個(gè)體進(jìn)行勞動(dòng)投入，廣大農(nóng)民通過勤奮勞動(dòng)所產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)剩余，支撐起中華文明的延續(xù)。然而，小農(nóng)生產(chǎn)方式也存在很大的弊端，即個(gè)體無法解決私人生產(chǎn)環(huán)節(jié)之外的公共生產(chǎn)環(huán)節(jié)問題，如農(nóng)田水利建設(shè)。傳統(tǒng)時(shí)期，國家沒有能力為一家一戶提供公共品，因此，在國家與小農(nóng)之間形成了連接組織。傳統(tǒng)時(shí)期的村莊、家族，是自下而上發(fā)育起來的社會(huì)共同體，內(nèi)部通過互助連接起來，以應(yīng)對(duì)一家一戶無法解決的問題。國家引導(dǎo)和發(fā)揮這些鄉(xiāng)村社會(huì)組織的作用，形成傳統(tǒng)時(shí)期的鄉(xiāng)村治理形態(tài)。
中華人民共和國成立之后，傳統(tǒng)的社會(huì)基礎(chǔ)被改造，國家在鄉(xiāng)村建立起新的中間組織，有效解決了國家治理能力不足的問題。結(jié)合以上梳理來看，無論傳統(tǒng)時(shí)期，還是現(xiàn)代時(shí)期，鄉(xiāng)村基層治理在國家與社會(huì)接觸的地帶都表現(xiàn)出一定的組織化、團(tuán)體化的特征，農(nóng)民組織只有合作起來，才能夠既解決自己的問題，又履行好所應(yīng)承擔(dān)的基本義務(wù)。
農(nóng)村集體演變與鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)重構(gòu)
改革開放以來的四十多年中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度不斷調(diào)整，相關(guān)改革的總體趨勢(shì)是擴(kuò)大農(nóng)民的個(gè)體權(quán)利，在集體所有權(quán)保留的前提下，通過產(chǎn)權(quán)制度改革，盡量將集體資產(chǎn)向個(gè)體配置，農(nóng)村集體的經(jīng)營權(quán)限和管理對(duì)象不斷縮小。
對(duì)于全國大部分農(nóng)村來說，經(jīng)過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和第一輪土地承包之后，農(nóng)村的“經(jīng)營性”資產(chǎn)較少，保留為集體控制的主要是一些公益性資產(chǎn)，如道路、溝渠、泵站等基礎(chǔ)設(shè)施。這些公益性集體資產(chǎn)，不僅大部分不能產(chǎn)生經(jīng)營性收益，而且很多還需要投入人力物力來維護(hù)，很多時(shí)候變成了集體負(fù)擔(dān)。除此之外，土地是最重要的集體資產(chǎn)。改革開放以來，我國經(jīng)歷了兩輪土地承包。上世紀(jì)八十年代初期的第一輪土地承包，通過土地承包經(jīng)營權(quán)剝離的形式，將集體公有土地配置給一家一戶，適應(yīng)了農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的需求。當(dāng)時(shí)，大部分村莊的土地承包采取平均分配形式，農(nóng)業(yè)重新走向了小規(guī)模經(jīng)營。第一輪土地承包采取15年期限，從1997年開始，國家推行第二輪農(nóng)村土地承包，并采取“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的政策，引導(dǎo)各地延續(xù)第一輪的土地承包格局。自2003年3月1日起施行的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》將土地承包經(jīng)營制度和土地承包關(guān)系用法律的形式固定下來。自2007年10月1日起又施行了《中華人民共和國物權(quán)法》。經(jīng)過多輪調(diào)整，當(dāng)前，農(nóng)民手中的土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)獲得了十分穩(wěn)定的保護(hù)。
集體所有制是農(nóng)民群眾在一定范圍內(nèi)共同占有生產(chǎn)資料的權(quán)利形式。基于人民公社時(shí)期“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村組織形式，改革開放之后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)大部分存在于行政村和村民小組兩級(jí)，集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)村基層治理單元高度重合。改革開放之后，基層群眾自治替代了之前的人民公社管理體制，農(nóng)民以村民自治的方式管理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，形成了新的農(nóng)村基層“政經(jīng)一體”形態(tài)。改革開放以來的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收縮和農(nóng)民個(gè)體權(quán)利擴(kuò)大，不僅改變了集體資源資產(chǎn)的控制形態(tài)，而且改變了鄉(xiāng)村治理的公共利益基礎(chǔ)。
村民自治作為農(nóng)村基層治理的基本制度，其運(yùn)轉(zhuǎn)依賴于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行。通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，農(nóng)民重新恢復(fù)了家庭生產(chǎn)的自由，但同時(shí)也重新面臨著小農(nóng)生產(chǎn)的困境，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在大量個(gè)體農(nóng)戶解決不了的事情，如基礎(chǔ)設(shè)施修建、水利灌溉等。針對(duì)此，我國建立起統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營體制，將家庭之外的農(nóng)業(yè)公共生產(chǎn)環(huán)節(jié)交由集體統(tǒng)籌完成。
上世紀(jì)八九十年代，我國城鎮(zhèn)化的推進(jìn)程度不深，在全國大部分地區(qū)，農(nóng)業(yè)構(gòu)成農(nóng)民收入的主要來源，因此，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)構(gòu)成這一時(shí)期鄉(xiāng)村治理的中心工作。這一時(shí)期以農(nóng)業(yè)工作為內(nèi)核的鄉(xiāng)村治理，需重點(diǎn)完成的任務(wù)包括：在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上統(tǒng)籌完成“一家一戶辦不好和不好辦”的事情，調(diào)整土地，統(tǒng)籌“兩工”，收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，等等。這些工作的完成，大部分涉及村莊內(nèi)部的利益協(xié)調(diào)，如土地如何調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施成本如何負(fù)擔(dān)等。村莊公共事務(wù)通過村民自治解決，農(nóng)民廣泛參與村莊決策，集體內(nèi)部存在利益平衡機(jī)制。反過來，村民自治也被這些公共事務(wù)激活，從制度變成農(nóng)民的集體行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了村莊秩序的內(nèi)生供給。
進(jìn)入新世紀(jì)之后，鄉(xiāng)村治理發(fā)生了重大變化。一是政策層面，國家取消了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，向農(nóng)村輸入越來越多的資源，“兩工”被取消。二是社會(huì)層面，城鎮(zhèn)化的大規(guī)模推進(jìn)，引發(fā)了農(nóng)民向城市流動(dòng)，農(nóng)業(yè)在農(nóng)民家庭收入中的比重下降，農(nóng)村進(jìn)城安居的人口增加，鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生了變化。三是集體層面，第二輪土地承包以來的政策調(diào)整，進(jìn)一步穩(wěn)固了個(gè)體農(nóng)戶的土地權(quán)利，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)一步推進(jìn)，一部分村莊變成了“空心村”，農(nóng)村集體的統(tǒng)籌管理能力下降。
新世紀(jì)以來的三方面變化，深刻改變了鄉(xiāng)村利益連接機(jī)制和社會(huì)關(guān)聯(lián)形態(tài)，鄉(xiāng)村治理的集體主義原則弱化，農(nóng)民的“共同體”意識(shí)越來越淡化。
首先，在“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的政策導(dǎo)向下，國家向農(nóng)村投入大量資源，并采取積極的鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)。這些不僅帶來了鄉(xiāng)村的外觀面貌改變，而且改造了鄉(xiāng)村治理的運(yùn)行邏輯。國家資源源源不斷地通過項(xiàng)目下鄉(xiāng)的方式輸入農(nóng)村，村級(jí)行政色彩加重。
其次，城鎮(zhèn)化帶動(dòng)農(nóng)民流動(dòng)，形成了村莊內(nèi)部的利益分化。根據(jù)家庭能力和個(gè)人選擇，農(nóng)民分化為不同類型，包括舉家外出的與暫時(shí)外出的、跨省流動(dòng)的與本地就業(yè)的、進(jìn)城買房的與在村建房的、以工為主的與以農(nóng)為主的。這些不同類型的農(nóng)民與村莊的實(shí)質(zhì)聯(lián)系不同，每個(gè)群體對(duì)土地、農(nóng)業(yè)和村莊的依賴程度不同，進(jìn)而在鄉(xiāng)村治理中產(chǎn)生出不同的利益取向。農(nóng)民之間產(chǎn)生的日漸明顯的利益分化取向，改變了村莊公共治理的基礎(chǔ)性條件。
再次，農(nóng)村集體統(tǒng)籌能力弱化，農(nóng)民越來越多地直接與國家和政府打交道，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)作為連接國家與農(nóng)民關(guān)系的中間組織的功能有所弱化。
村社集體與鄉(xiāng)村治理共同體構(gòu)建
社會(huì)走向越來越高的個(gè)體自由度是現(xiàn)代化推進(jìn)的必然結(jié)果，改革開放以來的“放活”型政策帶來了農(nóng)民生產(chǎn)條件的改善和農(nóng)村的巨大發(fā)展。農(nóng)民在開放的社會(huì)關(guān)系中施展個(gè)人能力，使得整個(gè)社會(huì)發(fā)展充滿活力，促進(jìn)了中國現(xiàn)代化事業(yè)的邁進(jìn)。不過，站在鄉(xiāng)村治理的角度來看，農(nóng)民的分散化也帶來了負(fù)面后果，如：國家資源在下鄉(xiāng)過程中可能會(huì)面臨農(nóng)民合作難的問題，提高了基層治理成本。再者，在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的背景下，越來越多的農(nóng)村公共品開始轉(zhuǎn)變?yōu)閲夜┙o，然而，在此之外還有相當(dāng)部分的農(nóng)村公共品供給，需要農(nóng)民參與才能完成，農(nóng)民是鄉(xiāng)村治理的主體。農(nóng)村集體統(tǒng)籌能力弱化和基層組織動(dòng)員能力下降，造成國家與農(nóng)民對(duì)接的難度提升，客觀上降低了國家治理效能。
隨著城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化的推進(jìn)，我國鄉(xiāng)村治理在各個(gè)層面還會(huì)繼續(xù)發(fā)生變化。然而，在未來很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，鄉(xiāng)村依然生活著數(shù)量龐大的人口，鄉(xiāng)村“空心化”和“老齡化”問題進(jìn)一步凸顯，鄉(xiāng)村治理面臨著巨大挑戰(zhàn)。在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的背景下，提出鄉(xiāng)村治理共同體建設(shè)，目的是重建鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)聯(lián)方式，增強(qiáng)農(nóng)民的互助合作能力，以此來化解農(nóng)民個(gè)體化和原子化所帶來的治理難題。強(qiáng)化利益聯(lián)結(jié)是重構(gòu)鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)聯(lián)的前提條件，集體所有制構(gòu)成農(nóng)村公共利益聯(lián)結(jié)的制度框架，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理共同體建設(shè)要充分發(fā)揮農(nóng)村集體制度的優(yōu)勢(shì)。推進(jìn)鄉(xiāng)村治理共同體建設(shè)可從以下三個(gè)方面著手：
一是明確鄉(xiāng)村治理共同體的“弱結(jié)構(gòu)”定位。現(xiàn)代社會(huì)通過高度分工形成了社會(huì)有機(jī)聯(lián)系，社會(huì)系統(tǒng)高度開放，個(gè)體權(quán)利獲得了平等保障，在此背景下，除了一些法定的強(qiáng)制組織之外，在社會(huì)領(lǐng)域中，基于個(gè)體選擇所形成的社會(huì)組織和社會(huì)團(tuán)體，都是局部的、開放的和自由的。農(nóng)村基層群眾自治組織不屬于強(qiáng)制組織。在現(xiàn)代社會(huì)條件下，很難將鄉(xiāng)村建設(shè)成為傳統(tǒng)時(shí)期的“強(qiáng)結(jié)構(gòu)”組織。推進(jìn)鄉(xiāng)村治理共同體建設(shè)，是在尊重農(nóng)民權(quán)利的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)農(nóng)民開展互助合作，由農(nóng)民自主協(xié)商形成集體行動(dòng)方案，讓農(nóng)民自己解決基層公共事務(wù)。從這個(gè)意義上看，鄉(xiāng)村治理共同體可定位于改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的一種方案而非唯一方案。當(dāng)前條件下的鄉(xiāng)村治理共同體是有限度的“共同體”。
二是強(qiáng)化村社集體組織。改革開放之后，農(nóng)業(yè)公共生產(chǎn)環(huán)節(jié)統(tǒng)籌將鄉(xiāng)村治理激活，家庭分散經(jīng)營內(nèi)生出來的農(nóng)業(yè)公共品供給困境，使得農(nóng)民必須選擇互助合作。隨著土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營的推進(jìn)，相當(dāng)一部分農(nóng)戶脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，且鄉(xiāng)村治理重點(diǎn)工作不再是提供農(nóng)業(yè)公共品。在此背景下，需要尋找激勵(lì)農(nóng)戶走向互助合作的新機(jī)制。發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點(diǎn)任務(wù)，其意義不只是要促進(jìn)農(nóng)民增收，而且重點(diǎn)還要將其轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生活力。當(dāng)前，集體組織參與市場(chǎng)經(jīng)營且獲得經(jīng)營性收入的村莊屬于全國中的少數(shù)，主要是城郊村和城中村，這類村莊的集體經(jīng)營性收入依賴于土地征收補(bǔ)償和集體物業(yè)收入。這類村莊的公共治理被大規(guī)模的利益分配激活。占全國農(nóng)村大多數(shù)的農(nóng)業(yè)型村莊的集體資產(chǎn)主要是土地和公共基礎(chǔ)設(shè)施。這類村莊的集體經(jīng)濟(jì)管理，要重點(diǎn)解決在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系興起的背景下，被確權(quán)到一家一戶的土地資源如何向各類經(jīng)營主體重新配置，以及如何通過農(nóng)村公共品的有效供給來提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和改善農(nóng)民居住環(huán)境等問題。后一類的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，重點(diǎn)不是在“經(jīng)營”層面，而在于借助土地利益調(diào)整和村莊公共事務(wù)解決來激發(fā)農(nóng)民的集體意識(shí)，增強(qiáng)農(nóng)民的互助合作能力。
近年來，一些地區(qū)結(jié)合國土空間整治和鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)推進(jìn)的農(nóng)村土地整合，構(gòu)成了這方面的成功案例，如廣東清遠(yuǎn)。2014年，廣東省清遠(yuǎn)市被納入第二批全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，當(dāng)?shù)卦圏c(diǎn)的內(nèi)容之一是推行農(nóng)村“土地整合”，結(jié)合農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將農(nóng)民的承包地整合，實(shí)現(xiàn)“小塊并大塊”，通過美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，將村莊零散的宅基地整合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境的大幅度改善。清遠(yuǎn)地區(qū)的土地整合改革取得了兩個(gè)方面的顯著效果。首先，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要占用土地，高度分散的土地權(quán)利形態(tài)，嚴(yán)重制約了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率并妨礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。“土地整合”構(gòu)成鄉(xiāng)村建設(shè)的前提條件。其次，在村社集體整合土地的過程中，將農(nóng)民廣泛動(dòng)員起來，農(nóng)民通過村民自治協(xié)商出土地再分配規(guī)則和利益協(xié)調(diào)方案，極大地強(qiáng)化了鄉(xiāng)村組織能力。農(nóng)民通過“土地整合”所形成的集體行動(dòng)能力，延伸到其他鄉(xiāng)村工作中，轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)性能力提升。當(dāng)前，全國大部分農(nóng)村都存在土地細(xì)碎化問題，這些廣泛存在的現(xiàn)實(shí)問題構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的直接障礙，反過來，這些事實(shí)也證明推進(jìn)鄉(xiāng)村治理共同體建設(shè)的必要性。廣東清遠(yuǎn)的做法表明，將村社集體激活是建設(shè)鄉(xiāng)村治理共同體的有效路徑。
三是重建農(nóng)民之間的利益聯(lián)結(jié)問題。傳統(tǒng)時(shí)期，農(nóng)民長(zhǎng)期生活在村莊，不同農(nóng)戶的生產(chǎn)方式相同、利益取向相似，農(nóng)民具有互助合作的自發(fā)動(dòng)力。當(dāng)前，農(nóng)民走向高度分化，這提高了鄉(xiāng)村治理的難度。站在村莊公共治理角度來看，農(nóng)民可分為三類：第一類是利益在村農(nóng)民，如留在本地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的農(nóng)民，其收入來自于農(nóng)業(yè)和本地；第二類是權(quán)利在村的離鄉(xiāng)“農(nóng)民”，這部分人掌握土地承包經(jīng)營權(quán)和集體合作社股權(quán)，但已經(jīng)進(jìn)城安居，收入源于村莊之外；第三類是情感在村的“農(nóng)民”，這部分人與村莊沒有實(shí)質(zhì)性的直接聯(lián)系，將村莊當(dāng)做“鄉(xiāng)愁”。上述三類人在村莊公共治理中具有不同的利益取向。其中，第一類人的生產(chǎn)生活在村完成，他們關(guān)心村莊面貌和基礎(chǔ)設(shè)施條件改善；第二類人擁有土地權(quán)利，但是不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他們的收入來自村莊之外，他們往往比較反對(duì)土地整合，對(duì)于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施改善缺乏直接動(dòng)力；第三類人將村莊當(dāng)做情感寄托，與村莊沒有實(shí)質(zhì)的利益聯(lián)系，其中一部分人在村莊建設(shè)中有時(shí)還可能會(huì)捐錢捐物。
推進(jìn)鄉(xiāng)村治理共同體建設(shè)，要通過特定的制度和機(jī)制設(shè)計(jì)來解決三類群體的行為差異問題。其中，第一個(gè)群體與村莊發(fā)展密切關(guān)聯(lián)，這個(gè)群體是鄉(xiāng)村建設(shè)的目標(biāo)群體，也構(gòu)成鄉(xiāng)村建設(shè)的主體力量；第二個(gè)群體傾向于將手中的權(quán)利固定下來，容易造成村莊土地的細(xì)碎化傾向，不利于村莊公共建設(shè)；第三個(gè)群體可為村莊發(fā)展帶來額外的力量。針對(duì)這三類群體，可設(shè)置不同的制度。具體是指，支持第一個(gè)群體成為村莊治理主體，村干部、村民代表要限定從這個(gè)群體中產(chǎn)生，由利益在村的農(nóng)民主導(dǎo)村莊公共治理過程。其次，第二個(gè)群體所享有的集體權(quán)利，可通過地權(quán)換股權(quán)的方式置換出來，只有當(dāng)不在村“農(nóng)民”退出對(duì)實(shí)際地塊的控制，才能夠解決農(nóng)村土地細(xì)碎化問題。鼓勵(lì)第二個(gè)群體將手中的權(quán)利置換成為與實(shí)物不掛鉤的經(jīng)濟(jì)收益權(quán)，經(jīng)過地權(quán)換股權(quán)之后，這一群體不再控制村莊公共治理過程，降低村莊治理難度。再者，鄉(xiāng)村組織要加強(qiáng)與第三個(gè)群體的聯(lián)系，將他們轉(zhuǎn)化為村莊治理的積極力量。
總的來說，經(jīng)過改革開放以來的多元發(fā)展，我國不同地區(qū)和不同村莊所控制的集體資源資產(chǎn)盡管存在數(shù)量上的差別，但是所有村莊都保留了集體所有的制度規(guī)則，每個(gè)村莊擁有的或多或少的集體資源資產(chǎn)可轉(zhuǎn)化為組織動(dòng)員農(nóng)民的抓手。農(nóng)民參與集體組織，按照共建共治共享的邏輯解決公共事務(wù)，構(gòu)成現(xiàn)代條件下治理共同體的實(shí)現(xiàn)形式。
【本文作者為武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授】
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責(zé)編：王 克／美編：石 玉