摘 要:《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，要“建立現(xiàn)代財(cái)稅金融體制”“健全政府債務(wù)管理制度”。制定科學(xué)合理的地方債務(wù)管理體制，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和防控金融風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。當(dāng)前，地方政府債務(wù)中的隱性債務(wù)問(wèn)題已經(jīng)成為影響中國(guó)金融穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要因素，防范和化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也已成為推進(jìn)全面深化改革的一項(xiàng)關(guān)鍵內(nèi)容。為此，分析地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的傳導(dǎo)機(jī)制，并根據(jù)實(shí)地考察調(diào)研，研究當(dāng)前我國(guó)地方隱性債務(wù)管理中存在的問(wèn)題，對(duì)于化解地方隱性債務(wù)危機(jī)具有重要意義。
關(guān)鍵詞:地方債 債務(wù)危機(jī) 風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo) 隱性債務(wù) 債務(wù)管理
【中圖分類(lèi)號(hào)】F81 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
地方隱性債務(wù)是指地方政府直接負(fù)債之外，地方政府違法違規(guī)擔(dān)保和承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。在2013年的地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)過(guò)程中，國(guó)家審計(jì)署提出了一個(gè)相對(duì)權(quán)威的歸類(lèi)，地方政府債務(wù)被分為三個(gè)大類(lèi)：首先是地方政府需要償還的債務(wù)，其次是地方政府需要擔(dān)保的債務(wù)，最后一種則是可能需要地方政府出手救助的債務(wù)。在這個(gè)歸類(lèi)中，前兩種被認(rèn)為是顯性債務(wù)，而可能需要救助的債務(wù)被定義為隱性債務(wù)，其中包括由非財(cái)政資金償還的政府融資平臺(tái)公司、未得到地方政府（包括政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)）擔(dān)保的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位的債務(wù)，但并不包含欠債于其他單位和個(gè)人的債務(wù)。而地方隱性債務(wù)，便是現(xiàn)階段需要預(yù)防的地方性政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中的核心，也是本文探討的重點(diǎn)對(duì)象。
地方隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)機(jī)制
本部分主要討論地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向金融風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)方面擴(kuò)散的傳導(dǎo)機(jī)制。
地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)
目前，中國(guó)地方性隱性債務(wù)問(wèn)題和金融行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)因素之間存在互為加劇與擴(kuò)散因素的緊密關(guān)系，形成了風(fēng)險(xiǎn)的“雙螺旋”形態(tài)。這種結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為，地方隱性債務(wù)會(huì)對(duì)金融部門(mén)的資產(chǎn)負(fù)債表帶來(lái)負(fù)向沖擊，進(jìn)而影響金融；同樣金融風(fēng)險(xiǎn)的增長(zhǎng)也可通過(guò)一般均衡效應(yīng)對(duì)地方隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行放大。
具體來(lái)說(shuō)，地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的信息交流途徑可以被劃分為兩個(gè)層面：一方面，地方政府融資機(jī)構(gòu)及其相關(guān)體系的產(chǎn)生，以及城市基礎(chǔ)設(shè)施投資債券評(píng)級(jí)，其實(shí)是對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的真實(shí)情況的掩飾，從而使得這些風(fēng)險(xiǎn)向經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)散；另一方面，地方政府在金融機(jī)構(gòu)的貸款過(guò)程中過(guò)度干預(yù)，引發(fā)了大量的定向貸款的產(chǎn)生，由于融資平臺(tái)公司和政府配置資產(chǎn)的收益率較低，導(dǎo)致地方政府還款壓力上升；隨后，地方政府的償債壓力又會(huì)導(dǎo)致對(duì)土地財(cái)政的高度依賴(lài)，形成了土地市場(chǎng)泡沫，增加了金融風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)而出臺(tái)的穩(wěn)健型貨幣政策和積極的財(cái)政政策組合，加大了地方政府的融資難度和還債壓力，進(jìn)一步提高了金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。
地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)
地方政府融資機(jī)構(gòu)內(nèi)部存在著不應(yīng)忽視的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，這主要反映在資金的獲取、操作和管理領(lǐng)域。具體來(lái)說(shuō)，融資機(jī)構(gòu)的資本一般由地方財(cái)政部門(mén)和相關(guān)機(jī)構(gòu)通過(guò)注入財(cái)政基金、分配土地、公有財(cái)產(chǎn)股份或債券方式進(jìn)行建構(gòu)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可能因債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)而間接觸發(fā)；現(xiàn)有多數(shù)籌資機(jī)構(gòu)，其投資貸款主要用于全公益或半公益項(xiàng)目，這導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)盈利能力不足，地方政府還債中的“借新還舊”和拖欠付款問(wèn)題特別突出；道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇是導(dǎo)致資金管理上出現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的人為因素，部分籌資機(jī)構(gòu)的債務(wù)資金未得到及時(shí)或適當(dāng)?shù)墓芾?，這削弱了其為公共基礎(chǔ)設(shè)施融資的作用，間接放大了地方政府的收入和開(kāi)支的不足，刺激了地方政府的二次融資需求，增大了地方政府的融資風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)這些風(fēng)險(xiǎn)可能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑陲L(fēng)險(xiǎn)。
地方財(cái)政問(wèn)題的核心就是財(cái)政資金的使用效果，而隱性債務(wù)則是由財(cái)政效率不高所導(dǎo)致的，這就是地方性財(cái)政問(wèn)題的外在表現(xiàn)。如果由于過(guò)度赤字而忽視了對(duì)社會(huì)資金的合理導(dǎo)向，由低效財(cái)政引發(fā)的地方隱性債務(wù)以及地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)成為大概率的事件。因此，我國(guó)需要把地方財(cái)政問(wèn)題當(dāng)作重要課題，不能僅僅根據(jù)債務(wù)規(guī)模來(lái)做出評(píng)估，而應(yīng)該考慮到財(cái)政資金使用效率。此外，為了提升地方財(cái)政支出效率，應(yīng)該從政府債務(wù)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)能、民眾消費(fèi)力度、社會(huì)投資力度、市場(chǎng)交易效率、金融貸款環(huán)境、國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃以及地區(qū)治理等多方面入手，以降低政府債務(wù)規(guī)模直接轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤截?cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)
當(dāng)?shù)胤絺鶆?wù)過(guò)高時(shí)，它可能對(duì)經(jīng)濟(jì)全局產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。以我國(guó)地方債務(wù)的形成及其擴(kuò)展為例，地方債務(wù)可能催生通脹，擠出私人投資和家庭消費(fèi)，以及阻礙產(chǎn)業(yè)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)構(gòu)造的調(diào)優(yōu)。它還會(huì)通過(guò)影響貨幣政策及對(duì)房地產(chǎn)調(diào)節(jié)政策的制約，妨礙國(guó)家對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的管理。債務(wù)逾期可能產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，因此，務(wù)必在政府履約的情況下探究政府債務(wù)的穩(wěn)步上升對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響。研究發(fā)現(xiàn)：政府債務(wù)的大小與經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)之間呈現(xiàn)倒U型關(guān)系；政府債務(wù)會(huì)通過(guò)社會(huì)投資、資本配置效益、金融風(fēng)險(xiǎn)、利稅扭曲、財(cái)政政策能力和全要素生產(chǎn)率影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
總的來(lái)看，如果想要有力地管理地方債務(wù)并對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防和化解，就必須抓緊構(gòu)建中央和地方的新財(cái)政關(guān)系，以此從根本上遏止地方政府債務(wù)的上升趨勢(shì)；需要建立適應(yīng)新時(shí)代需要的地方政府投融資架構(gòu)，糾正地方政府投融資思路上的失誤；也要明確各個(gè)監(jiān)管層級(jí)，構(gòu)建出地方公共債務(wù)管理的持久合作機(jī)制，從財(cái)政和金融兩個(gè)角度共同提高地方政府融資的約束力。
當(dāng)前地方隱性債務(wù)管理面臨的挑戰(zhàn)和困難
地方政府對(duì)于潛在債務(wù)危機(jī)的認(rèn)識(shí)仍不充分。目前，這些危機(jī)的發(fā)生集中在城市及其中各類(lèi)項(xiàng)目，其中最常見(jiàn)的就是城市的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的債務(wù)。一旦債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，政府有責(zé)任進(jìn)行財(cái)政救援，這在實(shí)際中已有所驗(yàn)證。從法律的角度來(lái)看，政府并不需要直接承擔(dān)這種債務(wù)的還款責(zé)任。然而實(shí)際上，由于這些債務(wù)涉及到公益項(xiàng)目，如果地方政府不能及時(shí)償還，還款責(zé)任會(huì)逐級(jí)上升到更高一級(jí)的政府。
根據(jù)最近的調(diào)查結(jié)果，“吃飯型財(cái)政”地區(qū)的財(cái)政狀況明顯較差，一些地級(jí)市的財(cái)政問(wèn)題突出。“三保”地區(qū)的財(cái)政狀況也受到影響，盡管固定支出沒(méi)有受到影響，但是由于減免稅款以及此前新冠疫情的影響，使得收入與支出的比例失衡，從而使得償還債務(wù)的能力減弱，這一點(diǎn)也是不可忽視的。在此情況下，中央政府并未及時(shí)采取措施來(lái)幫助地方政府解決其潛在的債務(wù)困境，這就使得“自責(zé)自負(fù)”成為一個(gè)重要的警示。因此，省級(jí)政府面臨的潛在的債務(wù)壓力更加沉重，必須承擔(dān)起相關(guān)的責(zé)任。
地方政府債務(wù)處理方法單一，導(dǎo)致債務(wù)償還期漫長(zhǎng)
國(guó)家要求各地方政府根據(jù)自身實(shí)際情況，設(shè)計(jì)五年到十年的債務(wù)清償規(guī)劃。債務(wù)清償?shù)膶?shí)施方式有以下幾點(diǎn)：利用每年的預(yù)算，超出預(yù)期的收入，以及活動(dòng)的財(cái)政資金進(jìn)行還款；通過(guò)轉(zhuǎn)移政府的股權(quán)和經(jīng)營(yíng)的國(guó)有財(cái)產(chǎn)權(quán)益來(lái)進(jìn)行償還；公司和機(jī)構(gòu)通過(guò)項(xiàng)目的結(jié)余資金和運(yùn)營(yíng)收益來(lái)進(jìn)行償還；將穩(wěn)定現(xiàn)金流的合法債務(wù)轉(zhuǎn)為公司運(yùn)營(yíng)的債務(wù)；公司和機(jī)構(gòu)與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商，通過(guò)新貸款來(lái)償還舊的貸款，或者延長(zhǎng)貸款期限的方式來(lái)進(jìn)行償還。
當(dāng)前各地采取的主要措施是整合財(cái)政資源，將其轉(zhuǎn)化為企業(yè)的運(yùn)營(yíng)負(fù)債，以及通過(guò)核銷(xiāo)、減少債務(wù)等方式，以期有效緩解債務(wù)問(wèn)題，但這些措施仍然存在著較大的局限性。執(zhí)行這些方法時(shí)，經(jīng)濟(jì)環(huán)境和平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)狀況等諸多因素會(huì)對(duì)此產(chǎn)生影響，另外，對(duì)政策理解存在的誤區(qū)等因素也會(huì)使得債務(wù)整理的進(jìn)度變得緩慢。第一，受近幾年經(jīng)濟(jì)下行、疫情防控等多重壓力影響，部分縣市的財(cái)政狀況大幅下降，預(yù)存的償還債務(wù)的資金無(wú)法按計(jì)劃實(shí)現(xiàn)。第二，許多企業(yè)試圖將部分負(fù)債轉(zhuǎn)變?yōu)楣镜慕?jīng)營(yíng)負(fù)債，以期獲得更多的資金，然而，根據(jù)調(diào)研結(jié)果，債務(wù)人、債權(quán)人和地方政府之間的意見(jiàn)存在分歧，許多企業(yè)缺乏持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流，從而無(wú)法滿足償還債務(wù)的需求。第三，在債務(wù)清償過(guò)程中，如果沒(méi)有足夠的證據(jù)，例如建設(shè)項(xiàng)目的結(jié)算、核算和審計(jì)報(bào)告，或者債權(quán)人放棄權(quán)利的法院裁決和同意書(shū)，都將無(wú)法提供有效的支持。第四，對(duì)于隱性債務(wù)解決過(guò)程中可能產(chǎn)生的利息及其他費(fèi)用并沒(méi)有進(jìn)行深思熟慮，也未制定對(duì)應(yīng)的處置方案，因此可能引發(fā)新的債務(wù)問(wèn)題。第五，在各地方處理債務(wù)的計(jì)劃中，大家普遍寄望于政策性銀行的參與，用低息貸款來(lái)替代高債。盡管當(dāng)前的政策傾向于讓地方政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，但中央政府仍然強(qiáng)調(diào)，在處理地方政府隱性債務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮地方的實(shí)際情況，并加以有效的管理。
金融市場(chǎng)的作用尚未得到充分發(fā)揮
根據(jù)調(diào)查結(jié)果，各地已經(jīng)開(kāi)始積極整合和利用金融資源，并在金融機(jī)構(gòu)的支持下，對(duì)現(xiàn)有的債務(wù)進(jìn)行延期和轉(zhuǎn)型，以減輕風(fēng)險(xiǎn)。但是，根據(jù)國(guó)家發(fā)布的地方政府投融資活動(dòng)的相關(guān)文件，各家金融機(jī)構(gòu)在審核階段變得更加謹(jǐn)慎，紛紛提高了審核權(quán)限，嚴(yán)格限制了業(yè)務(wù)的合法性和融資規(guī)模，從而降低了審核通過(guò)的可能性。金融機(jī)構(gòu)對(duì)于資金使用的透明度審核卻非常嚴(yán)格，涉及活期貸款等非固定貸款的轉(zhuǎn)型業(yè)務(wù)難以得到通過(guò)。
融資平臺(tái)的改造與升級(jí)需要深化
據(jù)調(diào)查，現(xiàn)在大多數(shù)融資平臺(tái)并未進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的運(yùn)營(yíng)，過(guò)分依賴(lài)財(cái)政補(bǔ)助，而且難以用收益來(lái)清償當(dāng)年的債務(wù)本金和利息。這些融資平臺(tái)的改變和提升步伐過(guò)于緩慢，還未具有自行運(yùn)營(yíng)和承擔(dān)盈虧的能力，幾乎一直以借貸新資金償還舊債的形式維持運(yùn)營(yíng)。
完善地方隱性債務(wù)管理的對(duì)策建議
嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)增量
在2021年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》。這份文件明確指出，把對(duì)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)和防范視為關(guān)鍵的政治紀(jì)律和規(guī)則，要堅(jiān)決限制隱性債務(wù)的增長(zhǎng)，合理地處理和解決已有的隱性債務(wù)。完善常態(tài)化的監(jiān)督體制，并加大日常監(jiān)督管理的力度，堅(jiān)決禁止在新項(xiàng)目中增加隱性債務(wù)，且不準(zhǔn)許開(kāi)展新的工程項(xiàng)目。為了確保公共利益的平等受益，必須加大對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的監(jiān)督，確保財(cái)政支出的合理使用，避免濫用財(cái)力來(lái)支持非法活動(dòng)。同時(shí)，也要堅(jiān)決打擊任何形式的非法貸款和非法集資。
如前所述，普遍存在的地方政府隱性負(fù)債，其根源主要源于地方政府在財(cái)政上的壓力。因此，防止地方政府隱性債務(wù)的增長(zhǎng)需要通過(guò)以下幾種方法：第一，切斷隱性的貸款渠道，適當(dāng)開(kāi)放合法的貸款渠道，并通過(guò)科學(xué)合理的地方政府債券發(fā)行和使用來(lái)緩解地方政府的財(cái)政壓力；第二，改進(jìn)地方官員的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制，特別是提高財(cái)政持續(xù)性和民生投入績(jī)效等指標(biāo)在整體評(píng)價(jià)機(jī)制中的地位和權(quán)重，遏制地方官員違規(guī)借款的動(dòng)機(jī)；第三，逐步使隱性債務(wù)公開(kāi)化，使地方政府債務(wù)管理更加公開(kāi)、透明，完全發(fā)揮政府債務(wù)的調(diào)控作用，提高公共資源的配置效率，使其與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相適應(yīng)，提升國(guó)家的治理能力，為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的建設(shè)做好服務(wù)。
多渠道增加償債資金來(lái)源
就地方政府隱性債務(wù)的償還而言，在國(guó)家堅(jiān)決不提供援助，堅(jiān)持“誰(shuí)養(yǎng)的孩子誰(shuí)負(fù)責(zé)”的大原則下，地方政府大力尋找償債財(cái)源才是可行的出路。
首先，要充分采用各類(lèi)的債務(wù)化解手段。除了采取傳統(tǒng)的預(yù)算資金結(jié)清債務(wù)的方式，也鼓勵(lì)和指導(dǎo)地方政府采取更多的回款策略，比如通過(guò)資產(chǎn)劃歸、營(yíng)業(yè)權(quán)變賣(mài)等方式，為國(guó)有企業(yè)注入資金，提升其籌款能力；同時(shí)，也可以采取轉(zhuǎn)讓政府股份、經(jīng)營(yíng)性國(guó)有財(cái)產(chǎn)權(quán)益以及借用隱性債務(wù)對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目周轉(zhuǎn)金及營(yíng)業(yè)收益的方式，以及混合所有制改革等措施，有效激發(fā)政府資產(chǎn)的價(jià)值，從而實(shí)現(xiàn)債務(wù)的有效償還。通過(guò)改善資產(chǎn)管理，縮短政府預(yù)算的收支周期，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。其次，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目和部門(mén)未使用的資金的回收，以此增加償還款項(xiàng)的資金來(lái)源。最后，需要精心管理土地資源，擴(kuò)大公共預(yù)算的調(diào)整范圍，確保“三保”項(xiàng)目的基本需求得到滿足，同時(shí)也為債務(wù)化解提供強(qiáng)大的支持。
優(yōu)化現(xiàn)有政策，提速隱性債務(wù)化解進(jìn)程
通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地不能全然依賴(lài)地方政府自身來(lái)解決隱性債務(wù)問(wèn)題。必須進(jìn)一步增強(qiáng)中央層面的統(tǒng)籌能力，并嚴(yán)格執(zhí)行各種政策。
第一，債務(wù)置換的強(qiáng)度是關(guān)鍵。關(guān)注隱性債務(wù)的正常運(yùn)營(yíng)是至關(guān)重要的，中央政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)短期償債壓力較大的地方政府隱性債務(wù)的管理，并制定出更加合理的期限限制，以及降低債務(wù)利息成本的具體措施。倡導(dǎo)中央政府一致調(diào)度，盡早制訂明確的操作步驟，保證在既定的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)進(jìn)行“借新還舊”的措施能持續(xù)實(shí)施。緩和金融市場(chǎng)的緊張氛圍，激發(fā)各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)參與，全力配合地方政府處理隱性債務(wù)的置換事宜。綜合平衡非標(biāo)準(zhǔn)類(lèi)債務(wù)、非項(xiàng)目債務(wù)等關(guān)鍵難題，采用“借款置換非標(biāo)債務(wù)”的辦法，以一般的貸款方式發(fā)放到各地方平臺(tái)，主要用于替代在監(jiān)管平臺(tái)中高成本的非標(biāo)準(zhǔn)債務(wù)。重新組織債務(wù)結(jié)構(gòu)，緩解償還壓力，優(yōu)先處理期限較短、影響范圍較大、利率較高、必須按時(shí)完成預(yù)期的債務(wù)，以降低成本，緩解緊張局勢(shì)，避免潛在的債務(wù)鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)。
第二，需要通過(guò)積極的獎(jiǎng)勵(lì)及問(wèn)責(zé)的辦法，結(jié)合起來(lái)處理隱性債務(wù)。為了提高地方政府的工作效率，應(yīng)該采取一些措施，如考核評(píng)價(jià)、晉升等，來(lái)鼓勵(lì)工作人員、金融機(jī)構(gòu)和相關(guān)組織的積極性，激勵(lì)創(chuàng)新，減少隱性債務(wù)，從而有效降低風(fēng)險(xiǎn)。此外，還應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)責(zé)任追究的執(zhí)行，確保責(zé)任得到充分落實(shí)。為了有效地管控地方政府的隱性債務(wù)，應(yīng)當(dāng)建立起專(zhuān)門(mén)的巡視機(jī)構(gòu)，以確保地方政府負(fù)起其應(yīng)盡的義務(wù)。
第三，中央政府在更多的縣級(jí)和更高的層級(jí)實(shí)行試行項(xiàng)目，從而增大全方位無(wú)隱性債務(wù)的試點(diǎn)覆蓋面?；?019年和2020年在這些縣級(jí)進(jìn)行的隱性債務(wù)化解試點(diǎn)，對(duì)于所有的地級(jí)市以下的紅色警告地區(qū)進(jìn)行處理，并利用政府債務(wù)上限，將部分隱性債務(wù)轉(zhuǎn)化為公開(kāi)的債務(wù)。在地方政府債務(wù)的限定額度之內(nèi)，可以發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券，將必須強(qiáng)制償還的部分隱性債務(wù)轉(zhuǎn)為政府債務(wù)，并在預(yù)算中進(jìn)行統(tǒng)一管理。這樣可以將“未公開(kāi)賬目”轉(zhuǎn)為“公開(kāi)賬目”，并承接所有的職責(zé)和負(fù)擔(dān)，以推動(dòng)地方政府的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，更符合地方政府利益。
加快推進(jìn)地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型升級(jí)
針對(duì)負(fù)責(zé)處理地方政府隱性債務(wù)以及提供籌資建設(shè)服務(wù)的金融平臺(tái)，其職責(zé)就是不逾越潛在債務(wù)的界限，并解決現(xiàn)存的債務(wù)問(wèn)題，這就標(biāo)志著其籌款和發(fā)展需要在更公開(kāi)透明的市場(chǎng)環(huán)境下進(jìn)行。此外，平臺(tái)企業(yè)應(yīng)促進(jìn)分類(lèi)精確的區(qū)域性籌資平臺(tái)轉(zhuǎn)型升級(jí)，這也是處理債務(wù)問(wèn)題的根本辦法。因此，應(yīng)鼓勵(lì)中央政府全面廢止融資平臺(tái)目錄制度，實(shí)施融資平臺(tái)的退出機(jī)制，優(yōu)化滿足資產(chǎn)負(fù)債率、現(xiàn)金流量覆蓋率等多項(xiàng)技術(shù)指數(shù)的融資平臺(tái)退出，以加快推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，其目的就是主動(dòng)籌措資金，徹底清除潛在的地方政府債務(wù)余額。對(duì)公共工程項(xiàng)目如污水處理、餐飲垃圾處理、停車(chē)場(chǎng)、加油站、充電樁等的債務(wù)，可以考慮賦予特許權(quán)，以市場(chǎng)化方式，利用“市盈率”原理稀釋債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。可以借用已上市的公司進(jìn)行重組，或者設(shè)立新的公司，讓一定規(guī)模的公用類(lèi)企業(yè)整體上市。
進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，深化財(cái)政體制改革
第一，應(yīng)當(dāng)對(duì)地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)進(jìn)行重組，進(jìn)一步厘清中央與地方的財(cái)政職責(zé)和還款義務(wù)，強(qiáng)化中央的角色，減緩中央和地方共同代理。需設(shè)立明晰的財(cái)政開(kāi)支規(guī)則，并結(jié)合財(cái)政負(fù)擔(dān)與人民生活需求來(lái)適當(dāng)設(shè)定公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。長(zhǎng)遠(yuǎn)看，進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革是解決地方政府隱性負(fù)債問(wèn)題的核心。地方政府的隱性債務(wù)，本質(zhì)上是財(cái)政行為的變異，其背景是不合理的財(cái)政環(huán)境。在目前中央與地方財(cái)權(quán)和事權(quán)不均衡的現(xiàn)狀下，事權(quán)的過(guò)大擴(kuò)張是導(dǎo)致地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重的主因，也是地方政府的無(wú)奈之選。龐大的事權(quán)導(dǎo)致了巨額的付款責(zé)任，而付款責(zé)任的過(guò)大則等于沉重的債務(wù)壓力。為永久解決此問(wèn)題，各級(jí)政府的權(quán)責(zé)需要明確，中央政府須承接更多的職責(zé)，例如在義務(wù)教育、社會(huì)保障和環(huán)保領(lǐng)域承擔(dān)更多責(zé)任。
第二，為了有效減少地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，應(yīng)當(dāng)從“生產(chǎn)建設(shè)投資”型政府向“公共服務(wù)”型政府轉(zhuǎn)變，摒棄以追求短期利益為重點(diǎn)的政績(jī)觀，并加強(qiáng)對(duì)可持續(xù)發(fā)展和民生福祉的考核，以提高政績(jī)的影響力。同時(shí)還需要配合不同的政策手段，來(lái)改革地方政府的履責(zé)方式和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
第三，硬化地方政府預(yù)算約束。從短期來(lái)看，中央政府對(duì)地方政府的緊急援助，如債務(wù)保證、貸款支持、債務(wù)寬免，以及允許用新債務(wù)替代舊債務(wù)等，雖然可以暫時(shí)緩和地方政府的債務(wù)困厄。然而，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，中央政府要徹底根除地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的各種問(wèn)題，就必須強(qiáng)化預(yù)算制約，斷開(kāi)軟預(yù)算制約與金融危機(jī)之間的連帶關(guān)系。嚴(yán)格的預(yù)算約束是防止金融危機(jī)的重要工具?，F(xiàn)階段，應(yīng)借著執(zhí)行新的《預(yù)算法》提供的機(jī)會(huì)，將地方政府的所有行為都納入統(tǒng)一的資產(chǎn)負(fù)債表的管理，使地方政府的行為變得安全、合規(guī)和透明，同時(shí)強(qiáng)化對(duì)地方政府預(yù)算的評(píng)估，以實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格地方政府預(yù)算制約的目標(biāo)。
將可持續(xù)發(fā)展理念貫穿于地方債務(wù)管理全過(guò)程
經(jīng)驗(yàn)證實(shí)，不能將降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和減少債務(wù)規(guī)模混為一談，需要賦予債務(wù)化解新的理念和新的思維方式，更多地運(yùn)用市場(chǎng)和法律等新的發(fā)展思維來(lái)推動(dòng)債務(wù)化解工作，真正把它作為一種有效的經(jīng)濟(jì)杠桿來(lái)使用。
第一，地方政府隱性債務(wù)的解決過(guò)程需要以預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，穩(wěn)健地進(jìn)行。這就需要加強(qiáng)地方政府債務(wù)的發(fā)行與流通管理，建設(shè)并完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)、評(píng)估和預(yù)警系統(tǒng)，讓政府債務(wù)信息更加公開(kāi)透明。另外，對(duì)地方政府隱性債務(wù)的償還風(fēng)險(xiǎn)程度來(lái)說(shuō)，并非完全基于債務(wù)數(shù)量，還會(huì)根據(jù)政府未來(lái)的償付能力。
第二，需要綜合考慮地方政府的財(cái)務(wù)能力、國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變動(dòng)以及新冠疫情等不可預(yù)測(cè)的突發(fā)情況，以應(yīng)對(duì)地方政府隱性債務(wù)的化解問(wèn)題。這包括優(yōu)化地方政府債務(wù)的評(píng)估和審查系統(tǒng)，進(jìn)一步調(diào)節(jié)地方政府債務(wù)上限，對(duì)債務(wù)率和償債率的限制指標(biāo)進(jìn)行放松，以提高可持續(xù)性等措施。
第三，解決地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題時(shí)，必須在推動(dòng)發(fā)展和預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)之間尋求一種平衡。為了更好地應(yīng)對(duì)隱性債務(wù)，中央政府應(yīng)該采取一種更加靈活的政策，即實(shí)行“統(tǒng)一管理、專(zhuān)項(xiàng)核算、專(zhuān)項(xiàng)使用”的模式，并在全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)置多個(gè)省級(jí)以上的償債準(zhǔn)備金，以便在短期內(nèi)為未能如期償清的債務(wù)提供補(bǔ)助，從而確保財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。為了應(yīng)對(duì)新債務(wù)的償還，計(jì)劃通過(guò)募集財(cái)政基金和土地收益的方式，為債權(quán)人提供更多的幫助。此外，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)不同省份之間的合作，共同設(shè)立援助性的基金，并利用市場(chǎng)機(jī)制幫助債權(quán)人獲得更多的貸款。通過(guò)建立一個(gè)由當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)牽頭的救濟(jì)基金，并邀請(qǐng)不同行業(yè)的投資者，根據(jù)當(dāng)前的隱性債務(wù)水平來(lái)確定其最終的投入數(shù)量，為處理突發(fā)事件提供必要的支持。
【本文作者為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院、北京財(cái)經(jīng)研究基地研究員；本文系教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目（15JZD011）、國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目（19ZDA057）的階段性成果之一】
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責(zé)編：李 懿 ／美編：石 玉