[摘要] 城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是提升城市防災(zāi)減災(zāi)能力的必然選擇，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。“十四五”時期，要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，將安全思維貫穿于城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的全過程，學(xué)習(xí)借鑒各國主要城市韌性建設(shè)經(jīng)驗，著力解決好基礎(chǔ)設(shè)施的抵抗力、適應(yīng)力和恢復(fù)力問題，從戰(zhàn)略規(guī)劃、空間布局、機制創(chuàng)新、實施標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)賦能五個方面系統(tǒng)推進，探索北京基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的新路徑。
[關(guān)鍵詞] 城市基礎(chǔ)設(shè)施；韌性城市；防災(zāi)減災(zāi)
[中圖分類號] D035.29 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 0529-1445（2023）10-0047-04
基礎(chǔ)設(shè)施是保障城市安全運行的重要基礎(chǔ)，韌性建設(shè)是提升城市基礎(chǔ)設(shè)施安全水平的關(guān)鍵。黨的二十大明確指出：“加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市。”《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出：“增強城市防洪排澇能力，建設(shè)海綿城市、韌性城市。”2021年，北京市印發(fā)《關(guān)于加快推進韌性城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，確定了北京加強基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的具體目標(biāo)。
北京作為國際化大都市，人口規(guī)模龐大，水、電、氣、熱等各類城市基礎(chǔ)設(shè)施負(fù)荷壓力日益增大。城市基礎(chǔ)設(shè)施一旦受損，將嚴(yán)重影響社會運行秩序和經(jīng)濟發(fā)展。近年來，受全球極端天氣事件影響，北京多次遭遇強降雨，洪澇災(zāi)害和地質(zhì)災(zāi)害時有發(fā)生，各類承災(zāi)體暴露度、集中度、脆弱性不斷增加，城市基礎(chǔ)設(shè)施面臨較大考驗。面對城市化和非常規(guī)重大自然災(zāi)害帶來的挑戰(zhàn)，如何保障城市運行功能，提升基礎(chǔ)設(shè)施的抵抗力、適應(yīng)力和恢復(fù)力，有效化解和抵御災(zāi)害沖擊，增強城市韌性，是城市管理決策者和應(yīng)急管理學(xué)界共同關(guān)注的重點議題。
推進城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的必要性和緊迫性
習(xí)近平總書記多次強調(diào)：“把安全發(fā)展貫穿國家發(fā)展各領(lǐng)域和全過程。”北京具有特殊功能定位，人口和生產(chǎn)要素高度聚集，生活空間與承災(zāi)體高度關(guān)聯(lián)，城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)牽一發(fā)而動全身。因此，必須牢牢將安全思維貫穿于城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的全過程。
加強城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)是落實總體國家安全觀的發(fā)展要求?；A(chǔ)設(shè)施是城市生命線系統(tǒng)、交通動脈系統(tǒng)、防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)的重要物理承載體，是城市安全和發(fā)展的物質(zhì)保障。城市基礎(chǔ)設(shè)施安全關(guān)乎經(jīng)濟安全、社會安全、生態(tài)安全，是國家安全的重要組成部分。加強基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)，必須遵循系統(tǒng)思維和方法，落實“大安全”理念，阻斷不同領(lǐng)域風(fēng)險轉(zhuǎn)化和交叉感染。堅持以總體國家安全觀為統(tǒng)領(lǐng)，統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計、空間布局和工程韌性，推進災(zāi)害防御工程建設(shè)和海綿城市建設(shè)。
加強城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)是堅持“以人民為中心”發(fā)展思想的內(nèi)在要求。黨的二十大提出打造宜居城市和韌性城市。習(xí)近平總書記指出要更好推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，使城市更健康、更安全、更宜居。安全是最基本的民生，城市安全是人民群眾幸福生活的基礎(chǔ)。超大城市在推動經(jīng)濟社會發(fā)展的過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。但隨著人口和經(jīng)濟活動聚集程度的提高，城市發(fā)生安全風(fēng)險的概率也在增加，各類自然災(zāi)害和突發(fā)公共事件隨時都可能威脅人們健康和安全。加強基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)，是將人民的安全需求與城市發(fā)展融為一體，以一種更精細(xì)的方式建立高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施韌性體系，要求抗震救災(zāi)、防洪排澇、地質(zhì)災(zāi)害防治、生態(tài)修復(fù)等重點防災(zāi)減災(zāi)安全體系更加符合人們安全需求。
推進城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的他山之石
當(dāng)前，北京市基礎(chǔ)設(shè)施韌性能力與防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)需求還有一定差距。部分地區(qū)仍有老舊危房，其抗震能力較差；城市防洪排澇設(shè)施、蓄滯洪區(qū)設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)有限，難以對抗自然災(zāi)害；森林防火設(shè)施相對滯后，應(yīng)急避難場所建設(shè)明顯不足。國外對韌性城市的研究和建設(shè)起步較早，各國主要城市積累了豐富的實踐經(jīng)驗。為適應(yīng)全球災(zāi)害發(fā)展變化、抵御重大災(zāi)害沖擊，世界各國從基礎(chǔ)設(shè)施的抵抗力、適應(yīng)力和恢復(fù)力方面，提出了不同方案。在組織先行、規(guī)劃引領(lǐng)、硬軟結(jié)合、分散布局、技術(shù)支撐、應(yīng)急體系等方面，探索和積累了許多可供學(xué)習(xí)借鑒的做法。
2008年，荷蘭鹿特丹制定《鹿特丹氣候防護計劃》，重點在洪水管理、適應(yīng)性建筑和城市水系統(tǒng)等方面開展研究。鹿特丹提出給水空間規(guī)劃，一方面修建攔海大壩抵御海水侵襲，另一方面實施還地于河建設(shè)，拓寬河道空間防止洪水外溢。同時，基于自然解決方案和技術(shù)創(chuàng)新，為城市建筑所有者和使用者提供韌性建設(shè)的選擇方案，如以不同顏色將建筑屋頂功能區(qū)分為植被覆蓋、調(diào)蓄雨水、可持續(xù)能源和可積極使用四種，這樣可以因地制宜，有效緩解雨水、洪水災(zāi)害帶來的沖擊，提升城市基礎(chǔ)設(shè)施的適應(yīng)力和抵抗力。2013年，鹿特丹發(fā)布了《鹿特丹適應(yīng)氣候變化規(guī)劃》，對洪澇災(zāi)害、極端降雨風(fēng)險分別提出了對應(yīng)的適應(yīng)措施。該規(guī)劃提出優(yōu)化風(fēng)暴潮屏障、改造公共區(qū)域的適應(yīng)性、轉(zhuǎn)移核心基礎(chǔ)設(shè)施等措施，最大限度提升防洪能力。
2019年，新西蘭《國家災(zāi)害韌性戰(zhàn)略》強調(diào)提高國家韌性能力，通過風(fēng)險管理、災(zāi)害有效應(yīng)對和從突發(fā)事件中恢復(fù)、不同階段加強投入形成合力，達(dá)到促進和增強社區(qū)韌性的目的。在國家韌性框架下《惠靈頓韌性戰(zhàn)略》則對基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)提出了具體目標(biāo)和實現(xiàn)方式，要求各級決策者通過增強政府規(guī)制、重新審視城市生命線等方式，對城市韌性目標(biāo)進行可持續(xù)評估，注重實現(xiàn)適應(yīng)性、恢復(fù)性的目標(biāo)，如提供干燥和安全的住房、加大應(yīng)急水資源儲備，提高能源運輸?shù)撵`活性等。2022年8月，新西蘭出臺了首部國家氣候適應(yīng)規(guī)劃，目標(biāo)是降低對氣候變化影響的脆弱性，增強適應(yīng)能力。同時，提出明確的工作計劃，包括提供最新氣候預(yù)測數(shù)據(jù)的訪問權(quán)限、設(shè)計和開發(fā)風(fēng)險、韌性和氣候適應(yīng)信息門戶、發(fā)布關(guān)于新西蘭氣候變化成本和韌性投資的工作計劃等。
2020年，英國倫敦出臺《倫敦城市韌性戰(zhàn)略》，以系統(tǒng)性評估氣候變化帶來的影響為出發(fā)點，提出韌性的人、韌性的場所和韌性的過程三個維度的行動計劃，以解決城市韌性問題。該戰(zhàn)略尤其強調(diào)科學(xué)管理場所韌性這一概念，打造更韌性的基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)容，不僅包括設(shè)計水循環(huán)系統(tǒng)、加強空間規(guī)劃、規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施韌性，提升新建建筑安全標(biāo)準(zhǔn)，也包括加強數(shù)據(jù)虛擬空間利用。該戰(zhàn)略還倡導(dǎo)適應(yīng)性治理模式，實施城市基礎(chǔ)設(shè)施清查行動，用數(shù)據(jù)支持方法在倫敦范圍內(nèi)開展韌性評估，以便作出適應(yīng)性決策。
盡管各國關(guān)注的災(zāi)害類型有所不同，但在韌性建設(shè)上均追求抵御、適應(yīng)和恢復(fù)全過程目標(biāo)的實現(xiàn)，以提升基礎(chǔ)設(shè)施防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)能力。他們采取政府戰(zhàn)略規(guī)劃、優(yōu)化空間布局、整合功能、韌性評估以及技術(shù)創(chuàng)新等做法，為北京探索基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)帶來諸多啟示。
探索推進城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的北京路徑
北京市圍繞“四個中心”戰(zhàn)略定位和“建設(shè)國際一流的和諧宜居之都”目標(biāo)的安全需求，從戰(zhàn)略規(guī)劃、空間布局、機制創(chuàng)新、實施標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)賦能等方面持續(xù)發(fā)力，在基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)方面進行創(chuàng)新性實踐，積累了寶貴經(jīng)驗，探索了一條城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的新路徑。
規(guī)劃引領(lǐng)，統(tǒng)籌推進，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的制度保障。將韌性理念融入城市規(guī)劃編制與實踐，是國內(nèi)外城市推動韌性建設(shè)的共同經(jīng)驗。為了有效應(yīng)對超大城市面臨的內(nèi)外部風(fēng)險挑戰(zhàn)，加強城市防災(zāi)減災(zāi)能力，北京市于2017年9月率先將強化和提高城市韌性的理念納入《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》。具體來講，北京市從防震減災(zāi)領(lǐng)域入手，逐步建立起城市基層設(shè)施韌性建設(shè)的政策協(xié)同體系，先后發(fā)布《關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的實施意見》《關(guān)于推進城市安全發(fā)展的實施意見》等文件，并于2021年10月出臺《關(guān)于加快推進韌性城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，確立了涵蓋空間韌性、工程韌性、管理韌性與社會韌性在內(nèi)的整體性框架。
因地制宜，科學(xué)設(shè)計，優(yōu)化城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的空間布局。2017年12月，北京市組織專家以提高城市韌性度為出發(fā)點，編制完成了《北京韌性城市規(guī)劃綱要研究》，明確北京韌性城市規(guī)劃的目標(biāo)，提出了規(guī)劃體系和管理體制兩方面的具體對策。在規(guī)劃體系方面，進一步強調(diào)嚴(yán)控中心城人口和建筑規(guī)模，優(yōu)化城市空間布局，推動基礎(chǔ)設(shè)施韌性規(guī)劃落實，增強冗余性、連通性和模塊化設(shè)計。在管理體制方面進一步強調(diào)健全城市綜合風(fēng)險管理體系，構(gòu)建多級聯(lián)動的綜合管理平臺，提升應(yīng)急響應(yīng)能力，推廣多元參與的社會共治模式，培養(yǎng)全民韌性意識。
堅持“讓”“防”“避”的原則，優(yōu)化城市硬件空間布局。在城市重要基礎(chǔ)設(shè)施布局方面，要為防控高災(zāi)害風(fēng)險“讓”出空間；完善防災(zāi)分區(qū)、開敞空間，預(yù)留應(yīng)急和留白用地，統(tǒng)籌布局公共安全設(shè)施，形成“防”的格局；建設(shè)立體疏散救援通道，強化大型體育場館等公共建筑平戰(zhàn)功能轉(zhuǎn)換，推進綜合型應(yīng)急避難場所建設(shè)，做好“避”的準(zhǔn)備。在劃定戰(zhàn)略留白用地的同時，通過設(shè)置規(guī)劃人口服務(wù)保障系數(shù)，形成基礎(chǔ)設(shè)施的冗余量預(yù)留。北京市在全市2760平方公里城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)統(tǒng)籌劃定了約132平方公里戰(zhàn)略留白用地，并在分區(qū)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫落圖落位，預(yù)留應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施接口，保持隨時處于“冷啟動”狀態(tài)。
統(tǒng)分結(jié)合，防范風(fēng)險，健全城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的治理機制。在應(yīng)急管理機構(gòu)改革后，北京市應(yīng)急管理局對標(biāo)“全災(zāi)種、大應(yīng)急”任務(wù)需求，逐步健全基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險管理工作機制和標(biāo)準(zhǔn)體系。一方面，在體制機制上堅持統(tǒng)分結(jié)合，統(tǒng)籌構(gòu)建北京市公共安全風(fēng)險管理體系基本框架，印發(fā)《北京市公共安全風(fēng)險管理總體實施指南》及城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施等分指南。同時，注重強化風(fēng)險分級分類防控，統(tǒng)籌指導(dǎo)有關(guān)部門探索抓好行業(yè)風(fēng)險管理，指導(dǎo)各區(qū)建立公共安全風(fēng)險管理機制，開展全面風(fēng)險評估與更新。譬如，市住建委研發(fā)了北京市房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量風(fēng)險分級管控平臺，通州區(qū)編制了建筑施工、燃?xì)?、城市暴雨?個公共安全風(fēng)險管理專項指南等。另一方面，推動開展重要設(shè)施目標(biāo)、重點區(qū)域綜合風(fēng)險評估與風(fēng)險防控能力評查，完成水、電、氣、熱、通信、交通等9處重要設(shè)施任務(wù)的評查試點工作。此外，北京市通過政策試點這一政策工具，對提升基礎(chǔ)設(shè)施韌性進行動態(tài)優(yōu)化。北京市從2017年起開展城市安全風(fēng)險評估（試點）工作，將風(fēng)險辨識、評估、管控與應(yīng)急資源整合、應(yīng)急能力提升一體化推進。承擔(dān)水、電、氣、熱、公共交通等城市安全運行的13家國有企業(yè)以及11家市屬公園參與其中，重點清查安全風(fēng)險源種類、數(shù)量和分布情況，并建立了相應(yīng)管控機制。
瞄準(zhǔn)國際，直面短板，健全城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)體系。北京市按照世界城市定位，針對基礎(chǔ)設(shè)施存在的短板，全面提升韌性建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，增強安全和抗災(zāi)能力。2021年11月，北京市發(fā)布《關(guān)于加快推進韌性城市建設(shè)指導(dǎo)意見》，提出到2025年，要基本形成韌性城市評價指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系。市規(guī)自委將韌性城市建設(shè)的規(guī)劃控制及指導(dǎo)要求，納入全市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與成果規(guī)范。切實把韌性城市引導(dǎo)要求融入城市規(guī)劃建設(shè)管理中，著力提升城市安全水平。同年12月，《北京市規(guī)劃和自然資源標(biāo)準(zhǔn)體系》正式頒布，其中設(shè)置了韌性城市專項，從城市系統(tǒng)和韌性管理兩個維度出發(fā)，構(gòu)建了12個方面83個績效指標(biāo)的韌性城市評價指標(biāo)體系，包含城市軌道交通安全防范系統(tǒng)技術(shù)要求、鐵路工程抗震設(shè)計規(guī)范、城市配電網(wǎng)規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則、城市供熱規(guī)劃規(guī)范、城市基礎(chǔ)設(shè)施工程人民防空防護設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)等具體內(nèi)容。
數(shù)智賦能，場景牽引，構(gòu)筑城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)的監(jiān)測預(yù)警體系。大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)的發(fā)展與運用，有助于持續(xù)提升災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警能力，為基礎(chǔ)設(shè)施韌性建設(shè)提供了賦能工具。北京通州副中心以推進城市“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)為基礎(chǔ)，集成各領(lǐng)域各行業(yè)已建的監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)及監(jiān)控資源，完善城市安全監(jiān)測感知預(yù)警體系，實現(xiàn)對燃?xì)?、供排水、熱力、綜合管廊等城市生命線安全風(fēng)險的實時監(jiān)測。懷柔區(qū)韌性城市綜合運行監(jiān)測中心作為推進韌性城市建設(shè)的重要應(yīng)用場景，構(gòu)建了地下燃?xì)夤芫W(wǎng)、非居民用戶、居民家庭用戶的全方位燃?xì)獗O(jiān)測預(yù)警體系，建立了“前端感知—風(fēng)險定位—專業(yè)評估—預(yù)警聯(lián)動”城市安全精細(xì)化治理的創(chuàng)新模式，為基礎(chǔ)設(shè)施韌性管理、預(yù)警預(yù)報和輔助決策等提供了有力支撐。
（本文是北京市習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心重點項目“優(yōu)化國家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)研究”〈20LLGLB042〉階段性成果）
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（作者簡介：朱偉，北京市科學(xué)技術(shù)研究院科研處處長，城市系統(tǒng)工程研究所所長，北京市地下管線協(xié)會理事長，研究員；李芳，北京市科學(xué)技術(shù)研究院城市系統(tǒng)工程研究所副研究員）