[摘要] 跨境數據流動在支撐國際貿易活動、促進國際科技合作、推動全球數據資源共享方面具有十分重要的作用。當前，跨境數據流動的國際合作治理尚處于起步階段，完善的國際治理體制與機制尚未形成。不同國家和地區(qū)有關跨境數據流動的法律法規(guī)存在很大差異，數據流動、隱私權保護與國家安全問題難以實現有效平衡。推動跨境數據流動相關法律法規(guī)的協(xié)調和完善、促進跨境數據流動國際合作治理技術創(chuàng)新與治理機制相匹配、平衡跨境數據流動國際合作治理多方利益，是未來建立有效的跨境數據流動國際合作治理體系的關鍵。
[關鍵詞]跨境數據流動；國際合作治理；國家安全
[中圖分類號] F741.0； F492 [文獻標識碼] A [文章編號] 0529-1445（2023）10-0036-04
習近平總書記指出：“數據基礎制度建設事關國家發(fā)展和安全大局，要維護國家數據安全，保護個人信息和商業(yè)秘密，促進數據高效流通使用、賦能實體經濟，統(tǒng)籌推進數據產權、流通交易、收益分配、安全治理，加快構建數據基礎制度體系。”跨境數據治理體系是數據基礎制度體系的重要組成部分?？缇硵祿鲃由婕按罅棵舾行畔⒑蛡€人數據，確保數據在跨境傳輸和處理過程中得到充分保護至關重要?？缇硵祿鲃拥膰H合作治理可以促使各國加強數據安全管理，制定共同的數據安全標準和規(guī)范，提高數據安全性和隱私保護水平，有助于共同應對網絡攻擊、數據泄露等威脅，提升數據流動的安全性和可信度。同時，通過跨境數據流動國際合作治理，打破跨境數據流動壁壘，降低跨境數據流動成本，推動數字貿易和數據產業(yè)發(fā)展，能夠為全球經濟發(fā)展帶來更多機遇。中國作為數據大國，在跨境數據流動的國際合作治理中，理應發(fā)揮大國作用。當前，跨境數據流動面臨著安全問題、隱私權保護問題、流動合規(guī)性問題等諸多挑戰(zhàn)，迫切需要通過國際合作建立起有效的治理體系。
跨境數據流動國際合作治理的現狀
跨境數據流動在支撐國際貿易活動、促進國際科技合作、推動全球數據資源共享方面具有十分重要的作用。但是，當前跨境數據流動國際合作治理尚處于起步與探索階段，并沒有形成完善的國際治理體制與機制。現有國際合作機制主要包括以下方面。
一些自由貿易協(xié)定中包含有關數字貿易和跨境數據流動的規(guī)定。2017年以來，包含數據流動規(guī)則的自由貿易協(xié)定數量大幅增加。美國在多邊自由貿易協(xié)定中多要求數據跨境自由流動，其根源在于數據流動會給美國帶來巨大的經濟收益。這在2018年達成的《美國—墨西哥—加拿大協(xié)定》中有明顯體現，其要求將原來的數據本地化存儲轉為非必要條件，這樣美墨加三國間數據流動變得更為自由便捷。國家間的數字經濟合作也在蓬勃發(fā)展?！赌鞲?mdash;歐盟自由貿易協(xié)定》《美國—韓國自由貿易協(xié)定》等均已生效，并對跨境數據流動問題進行了規(guī)定。目前，已經有許多區(qū)域貿易協(xié)定增設了包括數據跨境流動在內的數字貿易規(guī)則的專門章節(jié)或專門條款。
一些國家或地區(qū)已經簽署了雙邊或多邊的跨境數據流動協(xié)議，以促進數據安全、暢通和合法流動。2018年，日本等11個國家共同簽署了《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》。該協(xié)定的簽署有利于成員國之間的商品和服務貿易自由化。該協(xié)定制定了電子商務章節(jié)，為解決數字貿易問題打開了新局面。歐盟與日本簽署的《歐盟—日本經濟伙伴關系協(xié)定》于2019年2月生效，其中包括數據保護和數據流動的規(guī)定。2020年11月15日，東盟十國以及中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭15個國家，正式簽署《區(qū)域全面經濟伙伴關系協(xié)定》，在其第12章電子商務章節(jié)中規(guī)定了數據跨境流動及其相關問題，明確了各締約方制定本國數據跨境流動監(jiān)管體系所應遵循的基本原則。這也是亞太地區(qū)首個涉及面廣、兼顧各方利益、標準較高的跨境數據流動監(jiān)管規(guī)定，為推動在全球范圍內構建跨境數據流動監(jiān)管體系作出了貢獻。2021年6月，美國—歐盟貿易和技術委員會成立，9月首次召開會議并發(fā)表聯合聲明，強調要制定在全球范圍內使用的數據標準，促進安全和可持續(xù)的數據流動。
國際組織如世界貿易組織、經濟合作與發(fā)展組織等，在跨境數據流動治理方面也作出了貢獻。世界貿易組織的《服務貿易總協(xié)定》以及《金融服務貿易協(xié)定》對開展日常業(yè)務所需的金融數據跨境流動作出規(guī)定。近年來，一些國際組織出臺了推動跨境數據流動國際合作治理的推薦性“軟法”。經濟合作與發(fā)展組織是最早對跨境數據流動作出定義的機構，其于1980年出臺的《關于隱私保護和個人數據跨境流動指南》被視為從全球層面對跨境數據流動進行規(guī)定的第一次嘗試。1981年1月28日，歐洲理事會各成員國簽署 《有關個人數據自動化處理之個人保護公約》，被稱為“108號公約”。該公約的約束力僅限于經自動化處理的個人數據。2018年5月25日，歐盟出臺《通用數據保護條例》。這一條例被認為是目前對個人數據保護水平最高的規(guī)定，其規(guī)定的保護范圍幾乎涵蓋所有個人數據，成為了歐盟規(guī)則制定的新標桿。
跨境數據流動國際合作治理面臨的問題
不同國家和地區(qū)有關跨境數據流動的法律法規(guī)存在很大差異。目前，國際社會對跨境數據流動的理念、原則與機制等遠未形成共識，對跨境數據流動規(guī)則的制定也處于探索初期。美國和歐盟關于數據治理在價值理念和規(guī)則模式上存在根本差異，在隱私保護、境外管轄權和數字服務稅等問題上存在難以彌合的分歧。發(fā)展中國家和發(fā)達國家在跨境數據治理理念與原則上也存在嚴重分歧。不同國家之間也因此存在經濟利益和國家安全方面的沖突。
不同國家和地區(qū)對數據保護的標準與要求存在明顯差異。有些國家采取了較為嚴格的數據保護措施，而有些國家對數據保護的要求則較為寬松，這種差異導致數據流動存在難以處理的合規(guī)性問題，在一定程度上阻礙了數據的流動和共享，影響了數據的有效利用。推動不同國家采取相對一致的數據保護原則和規(guī)則，建立跨境數據流動的合規(guī)框架，促進數據合法合規(guī)跨境流動，是減少數據流動合規(guī)性問題的重要舉措。美國在信息產業(yè)領域處于絕對的領先地位，是建立跨境數據流動治理規(guī)則的推動者，一直主張跨境數據的自由流動。但是，美國的規(guī)則并非全球規(guī)則，其與歐洲國家的跨境數據流動規(guī)則體系存在很大差異，國際上也存在多種不同的跨境數據流動治理模式。當前，美國、歐盟在加強協(xié)調的同時，都在積極構建以其治理規(guī)則體系為主導的跨境數據流動的“朋友圈”，其跨境數據流動治理規(guī)則深刻影響了全球數字貿易和數字經濟發(fā)展。
與歐洲國家相比，亞洲的發(fā)展中國家在制定本國的跨境數據流動規(guī)則和政策時，更多地考慮自身數字產業(yè)的發(fā)展和國家安全利益。一些國家要求將特定類型的數據存儲在本國境內或者對數據的流動進行限制，這與其他國家允許跨境數據流動的政策存在嚴重分歧。這種分歧造成不同國家和地區(qū)使用的技術標準、數據格式和網絡基礎設施存在差異，導致跨境數據流動面臨技術障礙。另外，有些國家對數據隱私和保護的權責分明，而有些國家則缺乏相關的法律保護措施。這些差異使得各國在跨境數據流動合作治理上難以達成共識，從而對跨境數據流動的安全性和合規(guī)性產生影響，甚至在數字貿易規(guī)則制定上表現出政治化和陣營化的傾向。
目前，不同國家在數據流動、隱私權保護與國家安全問題方面難以實現有效平衡。數據自由流動是促進創(chuàng)新和經濟發(fā)展的重要推動力，與此同時，個人隱私權需要得到充分保護?？缇硵祿鲃由婕按罅總€人隱私數據，如何防止未經授權的數據訪問和處理，保護個人隱私權，成為突出問題。一方面，為了確保數據安全，需要采取加密、訪問控制等安全措施；另一方面，為了保護隱私，需要限制數據流動。如何在數據安全和隱私保護之間找到平衡點，成為關鍵問題。數字平臺在運營過程中積累了海量數據，由此引發(fā)的用戶隱私泄露、數據濫用等問題經常出現。不同國家對于跨境數據流動采取的國家安全審查、數據安全審查和訪問限制等措施不同，這些措施對數據的流動必然產生影響，由此導致國家間在面臨跨境數據流動問題時可能產生矛盾和沖突。在跨境數據流動中，國家安全和個人隱私權之間也可能存在分歧。處理好國家安全和個人隱私權的關系，需要找到平衡點，既滿足國家安全的需要，也尊重個人隱私權。
跨境數據流動國際合作治理的展望
跨境數據流動國際治理有助于促進數據安全合規(guī)流動，推動全球數字化進程，從而為全球經濟、社會和科技發(fā)展提供良好的國際合作環(huán)境。國際社會對跨境數據治理已經進行了初步探索，現有國際治理體系并不能適應數據跨境流動的現實需求，迫切需要國際社會加強探索，注重平衡國際社會中各相關方的合理利益與訴求。
推動跨境數據流動相關法律法規(guī)的協(xié)調和完善。一是推動制定跨境數據流動的共同原則和標準，促進跨境數據合規(guī)流動。簽署多邊或區(qū)域性的數據流動協(xié)議，推動國際組織和標準化機構制定數據保護標準，彌合不同國家和地區(qū)之間法律法規(guī)的不一致性。各國也要制定明確個人數據權利、數據處理原則、數據安全要求等方面的規(guī)定，以提升本國法律法規(guī)的國際適應性。二是共同完善跨境數據流動的國際合作框架，共同解決跨境數據流動治理中的法律法規(guī)不一致和制度赤字問題。各國可以加強立法合作，通過制定相互認可的法律法規(guī)，建立起跨境數據流動的合作機制和相互信任機制。建立境外數據訪問和調取的合作機制，以便各國執(zhí)法機構在必要時能夠合法訪問和調取跨境數據。企業(yè)在進行跨境數據流動時，需要同時滿足各國的數據合規(guī)要求和隱私保護標準。要加強各國之間的信息交流和經驗分享，共同解決數據流動和隱私保護問題。同時，各國執(zhí)法機構應加強跨國合作，共同打擊跨境數據流動中的違法犯罪活動，通過信息共享、證據交換、執(zhí)法合作等方式，加強對跨境數據流動的監(jiān)管和執(zhí)法力度。
促進跨境數據流動國際合作治理技術創(chuàng)新與治理機制相匹配。一是鼓勵和支持跨境數據流動治理技術的創(chuàng)新，包括數據加密技術、隱私保護技術、安全傳輸技術等，從技術層面提升跨境數據治理水平與能力。各國政府要通過政策引導、資金支持和技術合作等方式，推動技術創(chuàng)新，提高數據流動的安全性。要掌握最新技術發(fā)展趨勢，及時調整跨境數據流動的治理機制，確保跨境數據治理能力提升與技術創(chuàng)新保持同步。要通過加強國際知識產權法律的保護力度，打擊侵權行為，確保知識產權在跨境數據流動中得到充分保護。二是行業(yè)組織或行業(yè)協(xié)會在跨境數據流動治理過程中要發(fā)揮重要作用，相關行業(yè)組織或行業(yè)協(xié)會可以制定行業(yè)標準和規(guī)范，引導和規(guī)范跨境數據流動行為，確保數據流動符合法律法規(guī)、經濟社會發(fā)展與國家安全等方面的要求。行業(yè)組織或行業(yè)協(xié)會要加強對數據安全和知識產權保護的教育與宣傳工作，幫助各相關方更好理解跨境數據流動合作治理的重要性。
平衡跨境數據流動國際合作治理多方利益。隨著大國競爭日趨激烈，各國都非常重視數據資源，并將其視為獲取經濟、科技、安全等全方位戰(zhàn)略競爭優(yōu)勢的關鍵，圍繞跨境數據流動國際規(guī)則構建的博弈更加激烈。這就要求采取有效措施，推動建立多邊國際合作機制，通過國際組織等平臺促進多方參與，確保各國政府、企業(yè)、社會組織等各方訴求得到表達，盡可能實現多方互利共贏。在制定治理政策和規(guī)則時，要兼顧各方合法權益。全球數據監(jiān)管競爭的實質，是各國尋求全球數字經濟中的領導地位，搶奪制定全球數據規(guī)則標準的話語權，搶先形成新的國家競爭優(yōu)勢。國際合作治理的努力方向應是各國達成關于跨境數據流動規(guī)則制度的共識，并以此為基礎建立起嶄新的治理體系。國際社會要通過多邊協(xié)商和談判，尋求各方共識，達成協(xié)議，建立國際合作框架和體制機制。要建立信息共享機制，加強跨境數據流動治理的相關培訓和能力建設，包括加強法律法規(guī)的培訓、促進技術人員的交流與合作、提供政策指導和咨詢支持等。這樣才能促進跨境數據流動國際合作治理的多方參與和利益平衡，共同推動跨境數據流動的可持續(xù)發(fā)展和共同利益的實現。
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（作者簡介：熊光清，對外經濟貿易大學法學院教授、北京對外開放研究院特聘研究員）
