摘 要:新一代人工智能技術(shù)迅猛發(fā)展并廣泛應(yīng)用，對國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。本文探討了新一代人工智能技術(shù)如何賦能國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，具體分析了國家治理智能化轉(zhuǎn)型的典型場景與發(fā)展前景，并討論了國家治理智能化轉(zhuǎn)型可能面臨的挑戰(zhàn)。新一代人工智能技術(shù)要想在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮更大作用，需要進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)，推動技術(shù)與制度的協(xié)同發(fā)展。
關(guān)鍵詞:國家治理 新一代人工智能 數(shù)字化轉(zhuǎn)型 數(shù)字政府
【中圖分類號】D035 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化涉及國家治理的各個方面，而且牽一發(fā)而動全身[1]。從國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展歷程來看，治理技術(shù)的進(jìn)步往往是最引人矚目的，其所產(chǎn)生的影響也是最值得關(guān)注的。因此，治理技術(shù)的進(jìn)步會大力推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，而國家治理現(xiàn)代化也有賴于治理技術(shù)的進(jìn)步。
國家治理技術(shù)會反映在許多方面，并體現(xiàn)為國家治理能力，如國家汲取財力、獲取信息、提供公共服務(wù)、協(xié)調(diào)和執(zhí)行等方面的能力[2]。比如，全面普查、統(tǒng)計(jì)年報、統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)等方面的發(fā)展，都反映出政府收集、存儲和處理海量經(jīng)濟(jì)社會信息的能力，是國家治理能力的重要組成部分[3]。再如，最近發(fā)布的伯格魯恩治理指數(shù)（Berggruen Governance Index）就從財政能力、協(xié)調(diào)能力和執(zhí)行能力來衡量各個國家的政府能力或政府質(zhì)量[4]。由此可見，國家治理能力的提升在很大程度上有賴于國家治理技術(shù)的進(jìn)步，而國家治理技術(shù)的發(fā)展也會極大地提升國家治理能力。
進(jìn)入以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為代表的信息時代，特別是以大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)為代表的數(shù)字時代，國家治理技術(shù)日益表現(xiàn)為數(shù)字治理技術(shù)，而國家治理能力也越來越體現(xiàn)為數(shù)字治理能力。換句話說，國家治理不僅要在線下推進(jìn)，而且要在線上展開，對網(wǎng)絡(luò)空間或賽博空間進(jìn)行治理，實(shí)現(xiàn)線上線下相結(jié)合的國家治理。比如，網(wǎng)絡(luò)輿情如果不加引導(dǎo)和干預(yù)，就可能會引發(fā)輿論轉(zhuǎn)向乃至群體性事件，極為考驗(yàn)國家數(shù)字治理能力。
盡管人工智能技術(shù)對國家治理的潛在價值受到關(guān)注，但是受制于人工智能技術(shù)本身的局限，國家治理的智能化轉(zhuǎn)型并沒有真正提上日程[5]。2023年，以美國非營利機(jī)構(gòu)OpenAI開發(fā)的ChatGPT為代表的新一代人工智能技術(shù)呈現(xiàn)爆發(fā)式發(fā)展，其影響國家治理的潛能也更加受到人們的廣泛關(guān)注。
新一代人工智能技術(shù)以生成式人工智能（AIGC）為主，區(qū)別于此前的認(rèn)知式人工智能和感知式人工智能。特別是大語言模型（LLM）的迅猛發(fā)展，使其能夠更好滿足用戶需求，體現(xiàn)出類人乃至超人的概念認(rèn)知和內(nèi)容生成能力。新一代人工智能技術(shù)是通用型人工智能，隨著算法與算力的迭代，逐步具備無所不知和無所不能的能力，能夠滿足編程、繪圖、賦詩、設(shè)計(jì)、對話等方面的任務(wù)需求。因此，探究新一代人工智能技術(shù)對國家治理現(xiàn)代化的影響就顯得至關(guān)重要。
值得注意的是，新一代人工智能技術(shù)是一把“雙刃劍”，在國家治理現(xiàn)代化中既可以扮演加速器、催化劑和助推器的角色，也可能帶來難以預(yù)料的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和巨大風(fēng)險。
一方面，新一代人工智能技術(shù)為國家治理現(xiàn)代化提供了強(qiáng)大動力，加速推進(jìn)國家治理的智能化轉(zhuǎn)型。對于國家治理現(xiàn)代化而言，新一代人工智能技術(shù)可以提供諸多想象空間。從國家治理體系的構(gòu)件來看，其核心構(gòu)成要素包括導(dǎo)向器、探測器、控制器和緩沖器，而新一代人工智能技術(shù)可以在各個方面推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。這會使國家治理的方向更加明確，信息獲取與判斷能力更強(qiáng)，政策干預(yù)能力進(jìn)一步增強(qiáng)，并更好地統(tǒng)籌發(fā)展和安全。
另一方面，新一代人工智能技術(shù)對國家治理提出了挑戰(zhàn)，使國家治理面臨前所未有的潛在威脅。AIGC生成的文字、圖像和視頻可以以假亂真，如果在政治、外交、軍事、金融等領(lǐng)域?yàn)E用，可能帶來國家安全、政府管理、社會運(yùn)行、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的巨大風(fēng)險。比如，一些不法分子已經(jīng)將AIGC用于電信詐騙和網(wǎng)絡(luò)詐騙，人們防不勝防，上當(dāng)受騙風(fēng)險加劇。與此同時，新一代人工智能技術(shù)在各類犯罪乃至恐怖主義襲擊中的應(yīng)用也成為值得警惕的風(fēng)險源。
新一代人工智能技術(shù)本身是中性的，而其用于何種目的和產(chǎn)生什么樣的影響，則取決于誰來用和怎么用。我們需要對新一代人工智能技術(shù)保持正視的態(tài)度，不能因?yàn)樗赡軒淼娘L(fēng)險就將其“妖魔化”，但是也不能因其具備的強(qiáng)大能力和應(yīng)用潛力而將其“神化”。在國家治理現(xiàn)代化中，更好發(fā)揮新一代人工智能技術(shù)的作用，取決于我們?nèi)绾胃檬褂眠@些技術(shù)。與此同時，也要加強(qiáng)制度建設(shè)和能力建設(shè)，對可能誤用、濫用和錯用新一代人工智能技術(shù)的行為進(jìn)行防范。
新一代人工智能技術(shù)如何賦能國家治理現(xiàn)代化
國家治理的本質(zhì)是一個輸入—輸出模型，即政府需要汲取財力和收集信息，并輸出社會需要的國家安全、社會秩序、公共產(chǎn)品和服務(wù)。因此，我們可以將國家治理視為一個“黑箱”，而其中的轉(zhuǎn)換過程則涉及國家治理是如何運(yùn)轉(zhuǎn)與發(fā)揮作用。至關(guān)重要的是，國家治理涉及許多方面，而新一代人工智能技術(shù)對國家治理現(xiàn)代化的影響也是全方位的。從政府決策、公共政策執(zhí)行與評估、市場監(jiān)管、公共服務(wù)提供、政民互動、政企互動等方面，我們探討新一代人工智能技術(shù)在國家治理現(xiàn)代化中可以發(fā)揮的作用。當(dāng)然，新一代人工智能技術(shù)對國家治理現(xiàn)代化的意義不僅限于此，而我們僅是舉例說明國家治理智能化轉(zhuǎn)型的潛力所在。
優(yōu)化政府決策，推動決策智慧化
過去一些政府部門無法及時、全面和低成本地收集民意，影響了決策的民主性和科學(xué)性。一些政府決策往往“慢半拍”，無法在最需要果斷決策時做出決定，導(dǎo)致決策延誤。還有一些決策是“拍腦袋”做出的，經(jīng)常是經(jīng)驗(yàn)主義盛行而科學(xué)與民主不足。這使一些公共政策“帶病”出臺，不僅無助于解決問題，而且可能成為問題的源頭本身。
人工智能的預(yù)測、判斷與決策能力很強(qiáng)，可以更好地服務(wù)國家治理，使國家治理的前瞻性更強(qiáng)。過去人們認(rèn)為組織決策是有限理性，因?yàn)榻M織無法窮盡所有信息，并進(jìn)行全知全能的判斷和預(yù)測。這使決策更多是讓人滿意的，但是卻未必是最優(yōu)的。但是，新一代人工智能技術(shù)卻可能打破這一前提預(yù)設(shè)，通過海量數(shù)據(jù)的高效匯聚與智能分析，使組織決策更加逼近完全理性。
斯坦福大學(xué)與谷歌的研究人員開發(fā)了一個模擬仿真游戲，使25個機(jī)器人可以像真人一樣自主交互，為未來探索更多應(yīng)用提供了可能。這使人們可以更加逼真地模擬現(xiàn)實(shí)場景，并根據(jù)模擬仿真的預(yù)測結(jié)果來進(jìn)行公共政策規(guī)劃和管理。對于大型活動組織而言，這樣的模擬仿真毫無疑問會減輕演練成本并精準(zhǔn)預(yù)測結(jié)果，避免考慮不周和準(zhǔn)備不足可能帶來的風(fēng)險。假以時日，如果國家治理的許多場景都可以進(jìn)行類似的模擬仿真，那么政府決策的科學(xué)性將大大提升。
新一代人工智能技術(shù)可以更高效地匯聚和分析海量數(shù)據(jù)，并為政府決策提供必要的信息支撐。比如，AIGC有助于政府部門收集與決策相關(guān)的海量科學(xué)證據(jù)，并將其進(jìn)行精煉和匯聚，從而輔助政府部門進(jìn)行科學(xué)決策。與此同時，AIGC可以快速幫助決策者進(jìn)行類似于民意調(diào)查的公眾意見收集，使政府決策更能反映民意，避免脫離民意的公共政策出臺。
推動人機(jī)協(xié)同，提升政務(wù)運(yùn)行效率
對于黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員來說，新一代人工智能技術(shù)可以成為他們工作的好幫手，極大地減輕他們的工作負(fù)擔(dān)并提高工作效率。不少公務(wù)員花費(fèi)大量時間起草文件，而很多公文是格式化很強(qiáng)的文本，是新一代人工智能技術(shù)較適合應(yīng)用的場景。AIGC有助于減輕政府文件、講話稿、回函等稿件起草的負(fù)擔(dān)。新一代人工智能技術(shù)也可以成為領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員的知識庫，使他們可以隨時查詢信息和獲取知識。
雖然辦公自動化系統(tǒng)推行30多年，但是并沒有真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。究其原因，不少辦公自動化系統(tǒng)是將線下業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)與審批模式照搬到線上，等于換湯不換藥，難以滿足政務(wù)運(yùn)行的實(shí)際需求。不少政府部門的公文流轉(zhuǎn)與事項(xiàng)辦理依然是紙質(zhì)版和手工作坊式，極大地制約了人們的辦事效率。如果能夠引入新一代人工智能技術(shù)，將有助于實(shí)質(zhì)性推動辦公自動化和辦公智能化，解決人們?yōu)榱颂顖蟾黝惐砀穸T發(fā)的“表哥”“表姐”現(xiàn)象，減輕基層負(fù)擔(dān)。
得益于新一代人工智能技術(shù)的內(nèi)容生成能力，政務(wù)運(yùn)行效率將大大提升。特別是對于司法、執(zhí)法等標(biāo)準(zhǔn)操作程序較強(qiáng)的公共部門工作，新一代人工智能技術(shù)能夠輔助乃至取代工作人員的大量文案工作。比如，在司法審判領(lǐng)域，AIGC可以輔助法官起草裁判文書，極大地減輕法官的工作壓力，并使裁判文書更加規(guī)范，減少“同案不同判”等危害司法公正的案件發(fā)生。這使智慧法院建設(shè)加速推進(jìn)，法官可以聚焦更加復(fù)雜的案件，而把大量簡易案件交由人工智能完成。與此同時，AIGC也可以幫助政府部門、企業(yè)和個人起草、審定和完善各類合同等法律文書，提醒可能存在的法律糾紛風(fēng)險，全面提升國家治理的法治化水平。
優(yōu)化政民互動和政企互動，提高公共服務(wù)精準(zhǔn)性
在國家治理中，國家與社會的關(guān)系至關(guān)重要。政府與公民的互動會影響公民對政府的評價與信任，也會影響政府給公民提供的信息與服務(wù)。過去一些政府部門存在門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦的問題，極大地影響了群眾對政府的認(rèn)知與評價。一些政府部門嘗試引入智能客服，但是這些機(jī)器人的智能水平不高，對公民的需求響應(yīng)不夠有效，反而帶來更加糟糕的體驗(yàn)。
新一代人工智能技術(shù)可以使國家治理更加精準(zhǔn)高效，使政策信息推送與公共服務(wù)提供更加具有定制化、精準(zhǔn)性、靶向性等特征。比如，人們可以從政府信息過載的壓力中解脫出來，只收到與自己最相關(guān)的信息，而這些信息也是采取通俗易懂的形式進(jìn)行傳播，避免人們找不到、看不到和看不懂信息。與此同時，政民互動從人人互動轉(zhuǎn)向人機(jī)交互，人們可以得到智能客服的精準(zhǔn)和貼心服務(wù)，整體的服務(wù)體驗(yàn)也更優(yōu)。這有助于降低公民與政府打交道的行政負(fù)擔(dān)，包括學(xué)習(xí)成本、服從成本與心理成本，從而提升公民對政府的滿意與信任。
在政企互動方面，新一代人工智能技術(shù)也有巨大應(yīng)用潛力，并為優(yōu)化營商環(huán)境和構(gòu)建親清新型政商關(guān)系提供支撐。企業(yè)與各個政府部門的工作人員打交道，不可避免會面臨口徑不一、推諉扯皮乃至惡意尋租等問題。這使政商關(guān)系“不親不清”，營商環(huán)境優(yōu)化也無從談起。哪些企業(yè)需要和適合哪些政策，可以借助新一代人工智能技術(shù)來加以精準(zhǔn)識別、智能匹配和自動兌現(xiàn)，降低企業(yè)經(jīng)營的交易成本。與此同時，新一代人工智能技術(shù)也可以取代或賦能不少政務(wù)熱線或咨詢電話，更好提供咨詢服務(wù)和滿足企業(yè)訴求。
如何推動國家治理智能化轉(zhuǎn)型
從技術(shù)發(fā)展歷史來看，一項(xiàng)新技術(shù)的發(fā)明、被接受和應(yīng)用，往往會經(jīng)歷一個漫長而曲折的過程。盡管人工智能技術(shù)被寄予厚望，新一代人工智能技術(shù)在以驚人的速度發(fā)展和推廣，但是它在經(jīng)濟(jì)、社會和政治領(lǐng)域的應(yīng)用尚需時日，更不用說對國家治理的影響。因此，在國家治理現(xiàn)代化中應(yīng)關(guān)注新一代人工智能技術(shù)的應(yīng)用潛能，但是也不應(yīng)操之過急，更不應(yīng)在沒有看清楚未來走向的情況下對其嚴(yán)加管控。
從國家治理來看，新一代人工智能技術(shù)的應(yīng)用將會大大推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。但是，要想發(fā)揮新一代人工智能技術(shù)在國家治理現(xiàn)代化中的作用，就需要聚焦如何夯實(shí)智能國家治理的基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化國家治理的智能平臺，并持續(xù)提升國家治理的智能化水平。目前，人們公認(rèn)的是新一代人工智能技術(shù)需要大數(shù)據(jù)、人工智能算法與算力的融合式發(fā)展，旨在讓國家治理能夠有數(shù)據(jù)、有算法和有算力，并滿足國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需求。
在大數(shù)據(jù)分析方面，至關(guān)重要的是國家治理現(xiàn)代化需要海量多源異構(gòu)的數(shù)據(jù)，幫助國家治理“看見”和“聽到”，從而能夠?qū)抑卫憩F(xiàn)狀進(jìn)行問診把脈，并識別需要破解的問題。為此，要按照數(shù)據(jù)“二十條”和其他相關(guān)制度，推動數(shù)據(jù)要素的開發(fā)、確權(quán)、流通、交易和利用，進(jìn)一步釋放數(shù)據(jù)要素的國家治理價值。與此同時，加快推動公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營，使各類公共數(shù)據(jù)可以在更大范圍得到共享、開放和利用。目前，以城市大腦、“一網(wǎng)統(tǒng)管”等為代表的智慧城市建設(shè)和市域社會治理現(xiàn)代化，在不斷匯聚各個條線的公共數(shù)據(jù)，并為政府決策、公共服務(wù)和應(yīng)急管理提供支撐。但是，如何在更大范圍實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，為國家治理現(xiàn)代化提供數(shù)據(jù)支撐，還需要進(jìn)一步突破。
在算法方面，需要開發(fā)、優(yōu)化和共享更多適合國家治理的算法，為政府決策、公共服務(wù)、市場監(jiān)管等領(lǐng)域的智能化提供支撐。目前，新一代人工智能技術(shù)呈現(xiàn)“百模大戰(zhàn)”的態(tài)勢，大量企業(yè)涌入這個市場，期望能夠打造通用型人工智能技術(shù)。但是，如何發(fā)揮新型舉國體制的制度優(yōu)勢，使新一代人工智能技術(shù)能夠?qū)崿F(xiàn)跨越式和趕超型發(fā)展，關(guān)乎國家治理能否順利實(shí)現(xiàn)智能化轉(zhuǎn)型。與此同時，通用型人工智能技術(shù)在應(yīng)用于國家治理時需要考慮其專用性轉(zhuǎn)換，即在大語言模型的基礎(chǔ)上開發(fā)服務(wù)特定國家治理領(lǐng)域或場景的專用性人工智能。在從通用型人工智能向?qū)Ｓ眯匀斯ぶ悄艿耐七M(jìn)方面，會衍生出許多新的發(fā)展契機(jī)，也有利于國家治理現(xiàn)代化向縱深發(fā)展。
在算力方面，需要關(guān)注如何推動國家算力匯聚、調(diào)度與共享，使國家治理需要的算力能夠得到高效保障。新一代人工智能技術(shù)對算力的要求極高，特別是復(fù)雜多變的國家治理場景，往往需要調(diào)用大規(guī)模算力支持。考慮到算力所依賴的服務(wù)器和數(shù)據(jù)中心是耗電大戶，它們往往部署在西部地區(qū)，借助水電、風(fēng)電等的電價優(yōu)勢，也使“東數(shù)西算”發(fā)展迅猛。與此同時，不同地區(qū)和企業(yè)也部署了各自的算力中心，并可能出現(xiàn)算力浪費(fèi)現(xiàn)象。為此，應(yīng)考慮如何加快建設(shè)和優(yōu)化全國算力治理體系，使國家治理需要的算力支撐能夠得到高效配置與優(yōu)先保障。
和任何技術(shù)進(jìn)步帶來的“創(chuàng)造性破壞”一樣，人工智能技術(shù)的創(chuàng)造能力很強(qiáng)，破壞能力也不容小覷。在創(chuàng)造大量機(jī)會的同時，新一代人工智能技術(shù)也在危及乃至破壞不少行業(yè)。特別是新一代人工智能技術(shù)的廣泛應(yīng)用，使“機(jī)器換人”的風(fēng)險越來越明顯，也對國家治理提出了新要求。政府部門在干部人事管理中應(yīng)預(yù)見和認(rèn)識到未來的政府工作形態(tài)，減少傳統(tǒng)工作崗位的人員招聘，加強(qiáng)遠(yuǎn)程辦公和混合辦公等新型工作形式，增加符合新一代人工智能技術(shù)應(yīng)用的人員招聘，使未來的公職人員隊(duì)伍與工作模式能夠更加適應(yīng)國家治理智能化的要求。
在新一代人工智能技術(shù)的加持下，“人機(jī)交互”也日益成為不少行業(yè)的工作常態(tài)。隨著人與人工智能的協(xié)同，國家治理也會呈現(xiàn)新的發(fā)展動向，并可能影響組織權(quán)力配置、信息處理、服務(wù)模式等方面。比如，公職人員與人工智能之間會形成更強(qiáng)的協(xié)同工作關(guān)系，而人也會從主體性走向從屬性。特別是對于基層干部來說，未來很多決策都是人工智能做出的，而他們的角色也將更多轉(zhuǎn)換為輔助人工智能解決較為復(fù)雜的場景。要加強(qiáng)政府運(yùn)行模式轉(zhuǎn)換和工作人員培訓(xùn)，使他們具備“人工智能+”模式下的工作意識與能力，更好適應(yīng)國家治理智能化轉(zhuǎn)型。
新一代人工智能技術(shù)的優(yōu)勢和潛力都是巨大的，但是能否在國家治理現(xiàn)代化中扮演預(yù)期角色并發(fā)揮作用，則取決于國家治理體系本身。毫無疑問，國家治理的智能化轉(zhuǎn)型會打破政府管理與公共服務(wù)模式，并可能觸及一些政府部門和人員的既得利益。如果維護(hù)舊技術(shù)的制度不改革，就很難指望新技術(shù)可以得到應(yīng)用，哪怕其先進(jìn)性無與倫比。就像新質(zhì)生產(chǎn)力呼喚新型生產(chǎn)關(guān)系一樣，新一代人工智能技術(shù)在國家治理現(xiàn)代化中發(fā)揮更大作用，也需要新型制度保障。這意味著要推動符合新一代人工智能技術(shù)發(fā)展與應(yīng)用的制度建設(shè)，使技術(shù)與制度協(xié)同發(fā)展，共同完善國家治理體系并提升國家治理能力。
【本文作者為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員】
參考文獻(xiàn)
[1]楊開峰：《中國之治：國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化十五講》，北京: 中國人民大學(xué)出版社，2020年，第5頁。
[2]Berwick E，Christia F. State Capacity Redux: Integrating Classical and Experimental Contributions to an Enduring Debate[J]. Annual Review of Political Science，2018，21 (1): 71-91.
[3]Brambor T，Goenaga A，Lindvall J，et al. The Lay of the Land: Information Capacity and the Modern State[J]. Comparative Political Studies，2019，53 (2): 175-213.
[4]Anheier HK，Lang M，Knudsen EL. Introducing the Berggruen Governance Index I: Conceptual and methodological framework[J]. Global Policy，2023，14 (S4): 5-15.
[5]馬亮：《國家治理智能化轉(zhuǎn)型及其進(jìn)路》，《國家治理》，2023年第13期，第18—23頁。
責(zé)編：程靜靜／美編：石 玉