摘 要:鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略旨在推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關系?？h域作為現(xiàn)代治理的重要單元，既是城鎮(zhèn)化的重要組成部分，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵支撐，對全面推進鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化意義重大。推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，既要強化統(tǒng)籌謀劃和頂層設計，靠體制機制創(chuàng)新，推動要素在城鄉(xiāng)間雙向流動，也要補齊農(nóng)村基礎設施短板，強化公共服務供給的普惠性，推動城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。
關鍵詞:縣域 新型城鎮(zhèn)化 城鄉(xiāng)融合發(fā)展
【中圖分類號】C931.2 【文獻標識碼】A
城鄉(xiāng)是因城市和鄉(xiāng)村功能差異和互補而形成的相互依存、互促共榮的共同體。然而，在我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型中，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題是制約國家現(xiàn)代化進程的突出問題。我們要理解，中國城鄉(xiāng)關系的發(fā)展演變有著獨特的歷史邏輯與現(xiàn)實背景。改革開放之前，鄉(xiāng)村主要承載為國家工業(yè)化發(fā)展提供資源支撐的經(jīng)濟功能，國家通過人民公社化、戶籍制度和產(chǎn)品統(tǒng)派購等一系列的政策和制度安排，把城鄉(xiāng)分割成兩個相對封閉的經(jīng)濟社會系統(tǒng)，以圖快速實現(xiàn)工業(yè)化。由于“三農(nóng)”發(fā)展滯后于工業(yè)化，工農(nóng)關系失調(diào)，這不僅導致鄉(xiāng)村缺乏發(fā)展活力，而且制約了工業(yè)化的進程。黨的十一屆三中全會后，中國快速推進城市化，逐步解決了改革開放之前快速推進工業(yè)化帶來的“三農(nóng)”發(fā)展相對滯后的經(jīng)濟社會結(jié)構問題，鄉(xiāng)村的功能逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ霞Z食生產(chǎn)、涵養(yǎng)生態(tài)及傳承農(nóng)耕文化等。在這種城鄉(xiāng)功能轉(zhuǎn)換過程中，以大中城市為導向的城鎮(zhèn)化路徑導致各類資源要素逐步向大城市聚集，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展并沒有跟上工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的步伐，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，農(nóng)村發(fā)展不充分，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會失衡的結(jié)構性矛盾再次凸顯。在這個背景下，重新認識并調(diào)整城鄉(xiāng)格局、推動城鄉(xiāng)融合成為關乎我國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的關鍵問題。
自黨的十六大起，黨中央明確把解決好“三農(nóng)”問題作為工作的“重中之重”，推進農(nóng)村稅費改革、建立和完善農(nóng)業(yè)支持政策，把工業(yè)化初期的農(nóng)業(yè)養(yǎng)育工業(yè)政策調(diào)整為工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，并提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構。黨的十八大以來，面對城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不充分矛盾，黨中央提出了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的命題。
當前，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展正處于關鍵轉(zhuǎn)型期，城鄉(xiāng)融合和一體化進程中的生產(chǎn)要素雙向流動、公共資源均衡配置、空間格局協(xié)調(diào)優(yōu)化還面臨諸多突出問題和現(xiàn)實約束。如何統(tǒng)籌推動城鄉(xiāng)融合向更大規(guī)模、更深層次、更高水平邁進，是新發(fā)展階段亟待解決的一個重大課題。
我國已經(jīng)進入全面推進鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)強國建設的新階段?？h城既是城鎮(zhèn)化的重要組成部分，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵支撐。以縣域為載體，協(xié)同推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展是新時代城鄉(xiāng)關系的新突破、新定位。以縣域為中心、小城鎮(zhèn)為紐帶，廣大鄉(xiāng)村為腹地，統(tǒng)籌推進生產(chǎn)要素雙向流動、資源配置均衡、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，有利于縣域城鄉(xiāng)居民福祉提升、城鄉(xiāng)空間格局優(yōu)化，更有利于增強縣域綜合承載能力，對全面推進鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化意義重大。本文重點分析要素在城鄉(xiāng)之間自由流動的體制機制障礙及制約縣城和鄉(xiāng)村發(fā)展的基礎設施與公共服務瓶頸。
縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要意義
縣域是政治功能比較完備和相對獨立的綜合性政治單元，自秦朝確定郡縣制以來，縣始終是重要的行政單位和穩(wěn)定的政治實體（李海金、戴丹，2023）。正所謂“郡縣治則天下治，郡縣安則天下安” ?？h域治理在國家治理體系中占據(jù)關鍵地位。縣域是國家與社會的交匯點，具有獨特的輻射帶動作用，縣域經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的重要基石和支柱。我國縣域GDP占全國GDP比重已超過三分之一（杜志雄，2023）?？h一級處在承上啟下的關鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟、保障民生、維護穩(wěn)定、促進國家長治久安的重要基礎。縣域經(jīng)濟作為城鄉(xiāng)經(jīng)濟的節(jié)點、紐帶和載體，對激發(fā)城鄉(xiāng)經(jīng)濟潛能、構建城鄉(xiāng)公平發(fā)展秩序至關重要?，F(xiàn)代化的本質(zhì)是人的現(xiàn)代化。中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，這么巨大的人口規(guī)模，不可能全部人口都向大中城市集聚，以縣域為承載體的就地城鎮(zhèn)化是未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要形式。
中國縣域經(jīng)濟發(fā)展應以縣城為重要載體推進城鎮(zhèn)化，建設一批具有良好區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎、資源環(huán)境承載能力較強、人口集聚能力較強的縣城，加快就地城鎮(zhèn)化進程。過去我們在政策上要么強調(diào)小城鎮(zhèn)、要么強調(diào)大城市對城鎮(zhèn)化的拉動效應，但卻在一定程度上忽視了縣城的重要性。中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率遠低于常住人口城鎮(zhèn)化率，這其中的差值就是因為存在人戶分離。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，中國戶籍所在地與工作生活所在地不一致的人戶分離人口達4.93億，這其中跨省流動人口1.25億人，省內(nèi)跨轄區(qū)流動人口2.51億人，市轄區(qū)內(nèi)人戶分離人口1.17億人（吳宇哲，2023）。費太安（2023）的研究也顯示，與2010年相比，2020年人口在縣域內(nèi)、縣域間流動占流動人口比例均提高了4個百分點，人口向外省流動比例下降了8個百分點。2022年底，全國返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員數(shù)量累計達1220萬人。這表明，中國已經(jīng)從改革開放之初的中西部大量農(nóng)業(yè)人口跨省轉(zhuǎn)移到東部沿海地區(qū)非農(nóng)部門的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，向就近就地城鎮(zhèn)化的人口流動新趨勢轉(zhuǎn)變?？h城發(fā)展具有產(chǎn)業(yè)和要素中心集聚性。隨著現(xiàn)代城鎮(zhèn)要素的不斷匯集，縣城的公共基礎設施愈加完善，公共服務水平持續(xù)提升，將吸引鄉(xiāng)村人口不斷向縣城轉(zhuǎn)移。隨著戶籍制度改革的深入，一些資源環(huán)境承載力強和產(chǎn)業(yè)基礎好的縣城，人口和經(jīng)濟集聚的態(tài)勢會更加明顯。因而，人口必然會在區(qū)域間和空間上重新分配。
我國在消滅絕對貧困、全面建成小康社會之后，正處于全面推進鄉(xiāng)村振興的重要時期。鄉(xiāng)村振興的目標是消除城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分的問題。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施是促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的一個系統(tǒng)工程，它將農(nóng)村和城市共同置于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的框架之中，力求形成城鄉(xiāng)良性互動、共同繁榮的格局。重塑城鄉(xiāng)關系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要路徑之一。著眼縣域，向鄉(xiāng)村延伸，將城和鄉(xiāng)放在縣域的空間框架內(nèi)一體化考量，以鄉(xiāng)村的長處去彌補城鎮(zhèn)的短處，明確縣鄉(xiāng)村的功能定位，強化其功能銜接和分工協(xié)作，優(yōu)化縣鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和設施布局（魏后凱，2023），對促進新型城鎮(zhèn)化建設，構建新型城鄉(xiāng)關系意義重大。
創(chuàng)新體制機制，促進城鄉(xiāng)要素雙向流動
城鄉(xiāng)融合是通過城鄉(xiāng)要素的自由流動以達到資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)分工分業(yè)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心在于通過體制機制創(chuàng)新，從根本上破除城鄉(xiāng)分割的體制弊端，著力破解阻礙城鄉(xiāng)要素流動的各種障礙，建立統(tǒng)一的商品市場與要素市場，為勞動、資本、土地和技術等要素在區(qū)域內(nèi)有序自由流動消除制度障礙，從而促進城鄉(xiāng)要素從單向流動向雙向自由流動轉(zhuǎn)變。因而，必須要用創(chuàng)新思維尋求破解“三農(nóng)”難題的有效辦法，用改革法寶清除制約生產(chǎn)力發(fā)展的體制機制障礙。
城鄉(xiāng)人口的雙向流動是縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎。只有人口在城鄉(xiāng)之間充分自由流動，才能帶動與之相關的資本、技術等要素隨之流動( 杜啟平，2020) ，改變以城市利益為主導、由城市單方面制定人口流動政策的現(xiàn)象( 陳釗、陸銘，2008) ，城鄉(xiāng)融合發(fā)展才能得以真正的實現(xiàn)。中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率遠遠低于常住人口城鎮(zhèn)化率，隨著經(jīng)濟發(fā)展，二者的差距呈增加趨勢，如何實現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，是新型城鎮(zhèn)化的重要任務。
我們也要看到，目前城鄉(xiāng)要素之間的流動仍然是由農(nóng)村向城市的單向流動，城市向農(nóng)村的要素流動依然存在不少制度障礙，這加劇了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的不平衡、不充分問題。城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，不僅要聚焦城市的戶籍制度改革，強調(diào)構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)、教育、社會保障等政策體系，更要深化農(nóng)村戶籍制度改革、農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)村經(jīng)營制度改革和鄉(xiāng)村建設制度改革，推動下鄉(xiāng)市民村民化、農(nóng)業(yè)經(jīng)營職業(yè)化和鄉(xiāng)村經(jīng)營市場化，最終實現(xiàn)以鄉(xiāng)村發(fā)展為目標的城鄉(xiāng)人口雙向流動，推動經(jīng)濟結(jié)構轉(zhuǎn)型（錢文榮、鄭淋議，2021）。為此，2019年5月出臺了《中共中央 國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，要求加快建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，推動各類要素在城鄉(xiāng)間的雙向流動和平等交換。在此基礎上，各省都在以縣城為重要載體，推動農(nóng)村產(chǎn)權交易，盤活縣域內(nèi)的自然資源、宅基地等集體資產(chǎn)，發(fā)展休閑旅游、文化創(chuàng)意和電商產(chǎn)業(yè)，構建以縣城為樞紐、以小城鎮(zhèn)為節(jié)點的縣域經(jīng)濟體系，豐富縣域經(jīng)濟業(yè)態(tài)，增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力。
處理好農(nóng)民和土地的關系是縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的根本。農(nóng)民和土地的關系，是一個國家最重要的生產(chǎn)關系之一。我國農(nóng)村改革起步于農(nóng)民和土地關系的調(diào)整，中國特殊的土地征購制度支撐了中國城鎮(zhèn)化進程，這是繼農(nóng)業(yè)為工業(yè)發(fā)展提供剩余，養(yǎng)育工業(yè)，促進中國工業(yè)化進程之后，農(nóng)業(yè)部門為我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型作出的又一個獨特貢獻。黨的十八大以來，農(nóng)村土地制度改革進一步深化，建立農(nóng)村承包地和宅基地“三權分置”制度，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，統(tǒng)籌推進農(nóng)村土地制度改革三項試點，這些都是就處理好農(nóng)民和土地關系進行的制度創(chuàng)新。
以土地制度為核心的農(nóng)村基本經(jīng)營制度始終是我國農(nóng)村政策的基石。要以家庭經(jīng)營為基礎，推進土地要素市場化配置。2020年，中共中央、國務院發(fā)布了《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，提出要建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。2020年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺的《關于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》中明確要求，從“十四五”第一年開始，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）分年度穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例；到“十四五”期末，以?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達到50%以上。土地出讓收入使用范圍的調(diào)整，有利于圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略協(xié)調(diào)縣域經(jīng)濟發(fā)展，推進縣域基礎設施完善升級，夯實縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎。
補齊農(nóng)村基礎設施短板，推動城鄉(xiāng)公共服務均等化
推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，必須協(xié)同推進鄉(xiāng)村振興和縣城城鎮(zhèn)化建設，這些都離不開公共服務的有效支撐。推進基本公共服務均等化是堅持以人民為中心的發(fā)展理念的體現(xiàn)。保障農(nóng)村居民有享受基本公共服務的權利是公共服務均等化的公平價值所在。調(diào)整基本公共服務供給方向和供給量，縮小公共服務在城鄉(xiāng)不同群體間和區(qū)域間，特別是中西部欠發(fā)達地區(qū)及邊遠落后地區(qū)的差距，是實現(xiàn)發(fā)展機會平等的價值體現(xiàn)（康健、姜曉萍，2020）。直面發(fā)展中的不平衡不充分問題，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構的必然要求。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重點在于建立健全城鄉(xiāng)基本公共服務普惠共享的體制機制，推動公共服務向農(nóng)村延伸，社會事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，推進城鄉(xiāng)公共服務標準統(tǒng)一、制度并軌，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源配置均衡和基本公共服務均等化。
推動縣城基礎設施向鄉(xiāng)村延伸，逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化，既能夠有效發(fā)揮縣城在服務鄉(xiāng)村、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中的重要作用，也能夠優(yōu)化大城市的布局結(jié)構，引導大城市的人才、資金向縣城疏解轉(zhuǎn)移，在更高水平推動縣城及縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展（胡志平，2022）。近年來，水電路氣網(wǎng)等農(nóng)村公共設施建設加快。與城市相比較而言，農(nóng)村基礎設施和公共服務還是明顯滯后，縣域承載功能較弱。尤其是那些剛剛擺脫貧困的地區(qū)，區(qū)域性和跨區(qū)域重大基礎設施、人居環(huán)境（廁所、生活垃圾和污水治理）、縣鄉(xiāng)村三級物流體系和農(nóng)村文化設施，都還有明顯的短板?；A設施建設投資主體單一，質(zhì)量和管護水平較低，建設中“重速度、輕質(zhì)量”“重數(shù)量、輕管護”“面子工程”等問題突出。“重建輕質(zhì)”體現(xiàn)在，農(nóng)村公共基礎設施建設追求覆蓋率的提升，忽視了公共基礎設施建設的質(zhì)量，“重建輕管”體現(xiàn)在，基礎設施損毀后修復不及時，尚未形成村民參與管護的有效機制?；A設施面臨管理和運營難題，基礎設施維護成本大，亟需探索縣域基礎設施和公共服務多元化運營機制。
除基本公共設施之外，城鄉(xiāng)教育資源分配失衡、醫(yī)療衛(wèi)生資源配置不合理和社會保障體系非均等化也是城鄉(xiāng)基本公共服務失衡的重要表現(xiàn)。以社會保障為例，城鎮(zhèn)以養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大社會保險為主體的制度體系，日臻完善，而農(nóng)村社會保障制度建設尚處于起步階段，新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險保障范圍窄、保障水平低；針對低收入人口、低保邊緣家庭、失能特困人員的分層分類的社會救助體系正在建設過程中。不斷完善縣城教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等條件并向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，有助于吸引人才在縣城就業(yè)并安家落戶，降低居民支出負擔，激活消費潛力，滿足縣城居民美好生活需要，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興提供有效的人才支撐。
在以中央和地方財政投入為主的社會保障投入情況下，中西部地區(qū)政府財政資金有限、人口分散、且資源基礎薄弱，難以吸引社會力量參與，基本公共服務不均衡不充分的問題還是相當突出。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，就是要統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設，建立健全縣域經(jīng)濟社會保障體系，加強城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村社會保障制度銜接，完善更好適應社會流動性的社會保障政策，縮小城鄉(xiāng)的籌資和保障差距，逐步提高農(nóng)村居民，尤其是欠發(fā)達地區(qū)基本社會保障和公共服務水平。
結(jié)語
以城鄉(xiāng)失衡為主要表現(xiàn)的結(jié)構性矛盾是中國式現(xiàn)代化過程中的重大理論和實踐問題，亟需理論創(chuàng)新與實踐突破。農(nóng)業(yè)與農(nóng)村是中國經(jīng)濟社會向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的短板。如何把農(nóng)業(yè)部門與鄉(xiāng)村社會融入中國宏觀經(jīng)濟社會發(fā)展中，實現(xiàn)四化同步，至關重要。龐大的人口規(guī)模和農(nóng)耕文明底蘊下的經(jīng)濟社會結(jié)構決定了，中國不可能完全依靠大城市集群來解決城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問題。以縣域為載體，就近城鎮(zhèn)化是中國特色的城鎮(zhèn)化道路，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然選擇。
以縣域為載體，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要加強統(tǒng)籌謀劃和頂層設計。既要靠體制機制創(chuàng)新，推動要素在城鄉(xiāng)間雙向流動，也要補齊農(nóng)村基礎設施短板，強化公共服務供給的普惠性，推動城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。城鄉(xiāng)要素雙向流動有兩個關鍵變量，一是城鄉(xiāng)人口的雙向流動，二是人地關系的調(diào)整。城鄉(xiāng)人口雙向流動是縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎；處理好農(nóng)民和土地的關系是縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的根本?；竟卜站然屴r(nóng)村居民享受基本公共服務體現(xiàn)了社會發(fā)展的公平價值和機會平等，需要深化改革、完善政策，瞄準目標群，形成政府負責、多元主體協(xié)同參與的公共服務供給與維護機制。
【本文作者為中國農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院教授】
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責編：王 克／美編：王嘉騏