摘 要:人口是經濟社會活動的主體，在技術創(chuàng)新驅動日益重要的發(fā)展模式下，人口因素能否支撐起高質量發(fā)展，顯得尤其重要。實現高質量發(fā)展過程中所面臨的人口挑戰(zhàn)，反映了新的發(fā)展階段人口再生產形勢多維而復雜的特點，因應高質量發(fā)展的需要，必須對現有的人口發(fā)展和相關經濟社會政策進行有針對性的改革調整。以整體思維和“大人口觀”引領，從“宜生、優(yōu)育、盡用、適老”四個方面著手構建適應和支撐高質量發(fā)展的人口政策體系。
關鍵詞:人口高質量發(fā)展 人口政策體系 人口發(fā)展新形勢
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
高質量發(fā)展面臨的人口發(fā)展挑戰(zhàn)
高質量發(fā)展的內涵，可以從不同的角度加以理解。提升高質量發(fā)展驅動力，需要從涉及的各個方面加以挖掘。人口是經濟社會活動的主體，人口發(fā)展能否適應高質量發(fā)展的要求，特別是在技術創(chuàng)新驅動作用日益凸顯的發(fā)展模式下，重要性遠遠超過其他要素投入。因此，把握人口發(fā)展的現狀和中長期變化趨勢，趨利避害、順勢而為或者未雨綢繆地構建新的人口政策體系，顯得十分緊迫。概括而言，當前和未來一個時期我國實現高質量發(fā)展面臨的人口挑戰(zhàn)有三：
“少子化”帶來的生育低迷、人口收縮壓力
與過往的發(fā)展模式不同，高質量發(fā)展需要建立在持續(xù)而穩(wěn)定的消費力驅動基礎之上。多生多育的年輕型人口結構下，人口快速增長可以較易激發(fā)消費市場活力，而“少子化”的生育模式和人口收縮的變化趨勢則對激發(fā)和保持持續(xù)穩(wěn)定的消費市場不利。早在上個世紀90年代，中國人口總和生育率已經低于更替水平，內在自然增長率出現負增長，由此決定了未來較長時期中國人口總規(guī)模將進入一個收縮通道。第六次和第七次人口普查均顯示中國人口總和生育率處于1.3以下的超低水平。2022年人口自然增長率降至6.77‰，低于人口死亡率（7.37‰），首次出現人口總量負增長。2024年1月，國家統(tǒng)計局公布2023年全國出生人口902萬，死亡人口1110萬，人口總數凈減208萬。由于人口再生產所具有的持續(xù)慣性，可以肯定，我們實現第二個百年奮斗目標的歷程，其基本人口背景就是“少子化”和人口總量收縮。
適度乃至最佳的人口規(guī)?？梢栽诶碚撋线M一步研究，但極低的生育率帶來的生育低迷和人口快速收縮現實，與高質量發(fā)展所要求的持續(xù)、穩(wěn)定的經濟消費愿景顯然是違和的，需要我們從經濟和社會政策層面尋找因應之道，從而為高質量發(fā)展提供一個相對寬松和有利的基本面。
不斷加深的“老齡化”帶來的贍養(yǎng)負擔、經濟活動人口減少以及創(chuàng)新活力壓力
我國2000年左右邁入進入老齡化社會門檻，當年60歲及以上人口比重達到10%，老年人口為1.3億人。2020年，老年人口數量達到2.6億，2025年將超過3億，2033年將超過4億，2054年將達到最高峰值5.2億。從老齡化程度上看，2020年60歲以上人口比例為18.7%，2023年占比已達21.1%，也就是進入中度老齡社會，大約在2035年超過30%，進入重度老齡社會。2054年老年人口達到峰值時，老齡化水平將超過40%，進入超級老齡社會。
從世界范圍內看，中國的人口老齡化有著自己特殊之處：一是來勢猛，加速度快。過往發(fā)達國家通常要經歷80—100年乃至更長時間的老齡化過程，在中國被壓縮在約半個世紀的時間內完成。歐洲很多發(fā)達國家在人口開始低生育率轉變的半個多世紀后才面臨人口負增長風險，中國自90年代開始進入低生育水平時期到2022年出現人口負增長，時間跨度僅僅30余年。1980—2010年間，中國65歲以上老年人口比重由4.7％上升至8.9％，提高4.2個百分點，年平均提高0.14個百分點。2010—2030年，65歲以上老年人口比重將上升到18.3％，年平均提高0.36個百分點。2030—2040年，65歲以上老年人口比重將上升到23.3％，年平均提高0.5個百分點，老齡化程度呈加速發(fā)展態(tài)勢。二是老年人口絕對數量龐大，老年人口規(guī)模超過世界多數國家的全部人口數量。三是區(qū)域之間人口老化程度差異大。一部分地區(qū)，如部分城市和計劃生育展開較早、較嚴格地區(qū)，人口老齡化程度嚴重。其中，尤其值得關注的是在鄉(xiāng)城人口流動背景下，城市和鄉(xiāng)村之間出現了發(fā)展程度與老化程度的“倒掛現象”。四是人口急劇老化是在體制轉軌和養(yǎng)老保障體系尚不健全、亟待完善的背景下發(fā)生的。存在“未富先老”現象，養(yǎng)老保障制度覆蓋面及其對老年人的支撐水平在應對日益加深的人口全面老齡化方面存在極大挑戰(zhàn)。從高質量發(fā)展的要求看，人口老齡化壓力不僅僅只表現在老年人贍養(yǎng)負擔方面，在勞動年齡人口資源、勞動者創(chuàng)新活力等方面，也形成一定壓力。
復雜而多變的“人口區(qū)域分化”帶來區(qū)域間發(fā)展不平衡壓力
作為經濟社會主體及最具活力的人口，在未來較長一個時期里，在不同區(qū)域的一系列重要特征上將呈現出重大差異，而這些差異將對不同區(qū)域間的可持續(xù)和平衡發(fā)展產生極為重要的影響：比如，上文提及的全國城鄉(xiāng)之間、中東西部人口老化程度的差異，再如，人口總規(guī)模持續(xù)收縮格局下，城鄉(xiāng)之間和城市之間人口流動帶來的此消彼長差異，將形成市場化背景下生產要素在區(qū)域之間的流入與流出進一步分化。
改革開放以來，東部沿海城市群的空間連綿化已經形成了強吸引力、高承載力的人口增長帶，近十年來，以東北地區(qū)為代表的若干地區(qū)出現了全面的人口收縮，中部各省依托省會展開的人口競爭依然激烈，腹地鄉(xiāng)村普遍面臨人口收縮風險，全國人口有向高人口密度地區(qū)持續(xù)且加速集中的趨勢。近年來已經發(fā)生了部分區(qū)域人口流失、市場低迷、發(fā)展乏力的現象，也出現了個別極化地區(qū)對周邊乃至更大范圍的要素虹吸帶來的發(fā)展不平衡。未來，人口空間的再分布可能將同時呈現“聚集”和“收縮”效應。這種發(fā)展過程中出現的動態(tài)不平衡現象是難以避免的，也在某種程度上是符合市場規(guī)律的，但如果沒有相應的經濟社會政策形成有效的護欄且無度發(fā)展下去，必將突破效率和公平的平衡點，反過來吞噬發(fā)展成果，危及高質量發(fā)展的可持續(xù)性。
以“大人口觀”引領人口政策體系構建
實現高質量發(fā)展所面臨的人口挑戰(zhàn)，反映了新的發(fā)展階段人口再生產形勢多維而復雜的特點，因應高質量發(fā)展的需要，必須對現有的人口發(fā)展和相關經濟社會政策進行有針對性的改革調整。改革發(fā)展時至今日，已經不存在某個改革措施和政策單項突進的空間。而且，不同人口經濟現象的因果關聯與相應政策措施，往往是相互影響的，包括相互促進，也可能互有牽扯和沖突。比如說，人口的“生、死、遷”現象，人口的總量、結構和質量，都是在相互影響中變化、在變化中相互影響的，因此，從高質量發(fā)展要求的不同角度出發(fā)對人口發(fā)展制定各種政策措施，還應該在更高的一個層級進行綜合、平衡、優(yōu)化和體系化，最終形成一個具有協同效應的人口政策體系。
如何構建適應并且支撐高質量發(fā)展的人口政策體系？有兩個重要原則必須得到重視：一是以“大人口觀”指引人口政策體系的構建；二是堅持市場導向設計和執(zhí)行人口政策。
堅持以“大人口觀”指引人口政策體系的構建，主要意涵在兩個方面：其一是在認識和分析人口問題時必須秉持整體思維觀，將人口的數量、結構和質量視為相互聯系不可分割的整體，這樣就可以避免因為應對某一個方面的需求或者解決某一個側面的問題而制定和執(zhí)行帶有偏頗的政策，從而把政策的正面效應充分發(fā)揮出來并避免其副作用。比如，在過去一個時期的計劃生育政策中，將人口數量控制列為核心指標，將焦點集中在少生的目標上，固然是正確的，但對政策實施的范圍、力度、節(jié)奏有不同程度的忽視，由此帶來的人口年齡結構的超出預期的變化、出生人口性別比的嚴重失衡。這些政策往往會通過長期的積累效應產生不可逆的負面影響。
其二是人口與經濟社會發(fā)展整體思維，即人口政策的制定和實施，其可被看作整個經濟社會發(fā)展政策體系的一個子集，必須放在適應和促進高質量發(fā)展的整體格局中加以考量；必須與所在時期經濟和社會發(fā)展的水平、結構相適應，與發(fā)展的最高目標相吻合，而不是倒果為因，因為某些人口現象的存在而試圖制定和實施相應政策而損害發(fā)展的根本大局。用“大人口觀”指導人口制定政策的制定和實施，必然要求人口政策形成一個覆蓋生命周期全過程、融合生產和生活各方面的體系化格局，將人口再生產過程的婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育、就業(yè)、養(yǎng)老等環(huán)節(jié)一體考慮，將財政、稅收、保險、教育、住房、就業(yè)、醫(yī)療、社會保障、公共服務等相關領域政策措施協調整合，形成各有分工又相互銜接的體系。
堅持市場導向設計和執(zhí)行人口政策，即人口政策必須建立在市場機制配置資源這樣一個根本性立足點之上。人口政策的制定和實施，固然是國家和政府發(fā)揮經濟社會管理職能的體現，但行使這種職能，必須充分尊重市場規(guī)律、利用和發(fā)揮好市場機制作用，這樣才能發(fā)揮政策的最佳效果并避免可能出現的偏差。比如，當下面對低水平生育，某些社會人士憂慮“低水平生育陷阱”，主張采取一些措施獎勵和刺激生育，限制甚至懲罰不婚、不育。這些政策主張的出發(fā)點固然有其可以理解之處，但其可行性和合理性卻值得懷疑。一方面，一些強制性的政策措施與依法治國的價值觀本身格格不入；另一方面，這些政策措施實施的成本之高、效果之差也與預期有很大距離，與讓市場成為配置資源的決定性力量的改革方向也背道而馳。正確的政策和措施設計，應該是從源頭上理解新的生產和生活方式下人們生育意愿和生育選擇的決定因素，從實現合意的生育水平出發(fā)，研究與人們生育意愿相符的政策措施，為營造“宜生”的社會氛圍創(chuàng)造條件，把最終的生育決定權交由居民依據自身情況自主選擇。又比如在強調提高人口素質的方面，通過人口政策措施提高勞動者科技文化水平的整個大方向無疑是必然選擇，但通過什么樣的途徑和手段達成目標，則應該充分發(fā)揮市場機制的作用。如果只是簡單提高全民受教育年限、人為抬高勞動者入職學歷要求等，雖然也會產生一定的效果，但這種政策的效率比較低，甚至造成資源的極大浪費。相反，把人力資本投資的主動權交由個人和家庭決策，政府集中資源關注于基礎教育與研究，對普通教育的體制與內容、對就業(yè)導向的職業(yè)教育和企業(yè)員工終身繼續(xù)學習，通過市場機制加以刺激和引導促進其改革和完善，則可以充分調動個人和家庭提升人力資本投入的積極性，達到事半功倍之效。
基于上述兩點，我們可以把適應和支撐高質量發(fā)展的人口政策概括為：以發(fā)展為導向，以民生為本位，以均衡為主線，以體系化為特色。
以發(fā)展為導向指的是各項人口政策和措施，制定和執(zhí)行的主要出發(fā)點是為了發(fā)展，特別是要有助于推動高質量發(fā)展。目前理論研究和社會輿論在有關人口政策的改革方向和具體措施上還存在較多的意見分歧甚至激烈的爭論，這是正常的現象，不能也無法強求統(tǒng)一。最佳的做法是在充分的討論和協商過程中，以“發(fā)展”這一核心目標和“三個有利于”標準來引領研究和討論，以國家經濟社會發(fā)展核心目標凝聚共識，尋找最大公約數，制定和出臺相應人口政策。
以民生為本位指的是，把發(fā)展為導向的人口政策落實到事關平民百姓日常生活相關的具體環(huán)節(jié)，讓人口政策措施有助于提高人民的獲得感、幸福感和安全感，從而提升人們理解、支持、踐行人口政策的熱情和積極性。即人口政策和措施要“發(fā)展著眼，民生著手”。以民生為本，一方面要求人口政策必須從涉及人民群眾日常生活的需求和供給方面來挖掘人口政策的發(fā)力空間。比如，我們提出實施積極的生育支持政策措施，就要深入民生環(huán)節(jié)，把握普通城鄉(xiāng)居民生育意愿和生育行為的脈搏，從降低生育、養(yǎng)育、教育成本，優(yōu)化優(yōu)生、優(yōu)育、優(yōu)教服務，方便托育、健康服務，營造生育福利保障和就業(yè)無差異歧視環(huán)境等方面做起，形成全方位的生育友好氛圍。另一方面，人口政策以民生為本位，制定政策前展開多層次、多形式的公眾參與，確保政策具有充分的民意基礎。在政策實施過程中，則應該多渠道聽取人民群眾意見，及時跟進和完善政策措施，對政策措施展開動態(tài)的效果監(jiān)測評估。
以均衡為主線指的是，人口政策和措施作為國家經濟社會政策體系的有機構成部分，直接目標是在經濟社會發(fā)展和結構演進過程中實現人口長期均衡發(fā)展，兼顧多重政策目標，統(tǒng)籌考慮人口數量、質量、結構等問題，促進人口與經濟、社會、資源、環(huán)境協調可持續(xù)發(fā)展，促進人的全面發(fā)展。人口政策均衡的要點，就是確保人口發(fā)展變化為經濟社會發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境條件，至少是避免發(fā)生嚴重影響經濟社會發(fā)展和民生福利的重大突變。以人口總量變化為例，過多的人口總量，對經濟社會發(fā)展造成的資源和環(huán)境產生嚴重壓迫，需要節(jié)制，但快速的人口減縮，也會產生一系列嚴重的副作用，因此人口政策應該做到人口總量的緩節(jié)奏變化，為經濟社會發(fā)展提供寬松空間。又如人口老齡化，它的出現是經濟社會發(fā)展到一定階段在人口特征方面的體現，無可回避，但如果其發(fā)展和節(jié)奏過快過猛，就會對民生福利的提高和改善帶來負擔，影響發(fā)展進程。因此要通過多種措施調節(jié)老化進程，做好全方位準備。
以體系化為特色指的是新時代的人口政策，涉及人口再生產領域，具有多層次、多領域、多方面的特點，這些政策措施要做到內在的邏輯自洽，從而形成體系、產生合力，致力于實現人口長期均衡發(fā)展。過去我們曾經有過的教訓是，對人口再生產和發(fā)展的某些規(guī)律性認識不足、研究不透，對一些現象背后的規(guī)律缺乏深刻認識，對人口政策之間協調性和互動性的敏感度不夠，導致人口政策的某些方面相互掣肘，影響了政策的實施效果，甚至積累了一些問題。不僅如此，人口政策能否制定和實施，需要相關部門和政策的配套，人口政策措施實施效果，也常常通過經濟社會發(fā)展的一些指標表現出來。因此，人口政策，必須與其它相關經濟社會發(fā)展政策相配套，形成人口政策子系統(tǒng)與國家經濟社會發(fā)展政策大系統(tǒng)的銜接和相互促進。以人口流動為例，在城鎮(zhèn)，人口政策需要推動流動人口的城鎮(zhèn)融合，這些需要城市管理、教育、衛(wèi)生、人力資源管理、住房與建設、社會保障等眾多部門及相關政策協同才能發(fā)揮政策效能。在鄉(xiāng)村，推動農業(yè)人口轉移，則需要在農地制度、建設用地制度、城鎮(zhèn)規(guī)劃等方面有相應的改革措施，才能讓人口流動、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展落到實處。
圍繞“宜生、優(yōu)育、盡用、適老”構建支撐高質量發(fā)展的人口政策體系
基于上述考慮，筆者針對構建適應和支撐高質量發(fā)展的人口政策體系，提出“宜生、優(yōu)育、盡用、適老”的八字建議。
“宜生”：構建生育友好型社會，實現合意生育水平
“宜生”的人口政策涵義是：國家的人口及相應的社會經濟政策要營造出一種適宜生育的經濟社會環(huán)境，使育齡人口自覺按照可持續(xù)發(fā)展的生育需求，自由表達生育意愿、自主選擇生育行為，實現一個宏觀上符合國家經濟社會發(fā)展需要，微觀上滿足家庭和個人生育需求的合意生育水平。合意的生育水平，重點是“合意”。宏觀層面上講，國家整體的生育水平符合經濟社會發(fā)展和結構研究的需要，保持人口與資源、環(huán)境之間的合理均衡；微觀上講，符合家庭和個人代際傳承和家庭生活質量提高需要。具體而言，在目前生育水平相對低迷、人口處于減縮通道的背景下，“宜生”的人口政策目標就是要讓育齡人口想生、能生、敢生。
筆者這里用“合意生育”而沒有使用鼓勵多生多育的說法，這是因為，我們認為“合意”的表達更為中性，而且從理論研究和社會實踐上，可以通過生育意愿和真實生育水平之間關系進行刻畫和測評。具體而言，當下的“合意生育水平”的指向與“積極生育”提法的意涵是一致的，但從發(fā)展和動態(tài)的角度而言，“合意生育（水平）”更加具有解釋力和包容性。
在當下的經濟社會發(fā)展背景和人口再生產格局下，“宜生”的人口政策包含一些有利于育齡人口按照其生育意愿實現合意生育水平的具體措施。這主要體現在三個方面：
一是對生育進行正面經濟支持，降低生育直接成本。具體措施有提供生育津貼，托育、學前以及義務教育階段的普惠制，孩子養(yǎng)育的稅收、住房、交通、衛(wèi)生醫(yī)療等方面的補貼等。但是必須指出的是，經濟支持主要是為了降低生育成本，而非有些人所主張的獎勵和刺激。因為無論從生育的微觀決定機制還是現實中不同發(fā)展水平和文化背景的國家和地區(qū)實踐來看，期望通過經濟刺激提升生育水平幾乎都是緣木求魚，至少是效果平平。更不用說大規(guī)模、強力度的經濟刺激會引發(fā)其他一系列經濟社會問題。
二是提供生育條件支持，減輕生育機會成本。具體措施包括從法律和指導性政策層面對育齡人口的產假、育兒假、生育期間家屬護理、孕產婦靈活就業(yè)方式和靈活就業(yè)時間等方面提出明確要求或者指導性意見，或者通過政策引導企業(yè)和用人單位向其員工提供寬松的生育支持。
三是提供全方位的生育、養(yǎng)育社會服務支持，包括生育技術支持。拓寬生育和養(yǎng)育社會資源的供給渠道，增強其普及性和可得性。
“優(yōu)育”：實現健康成長，創(chuàng)新人力資源培育模式
如果說，“宜生”的人口政策是試圖以合意的生育水平達到人口與資源、環(huán)境之間合理的均衡，那么“優(yōu)育”的人口政策，則是在經濟社會發(fā)展水平到了一定階段后，維系人口再生產持續(xù)良性發(fā)展的另一個重要方面。
優(yōu)育，一方面體現在較低的生育水平下，以“生得少，活得好”的模式實現人口的代際傳承。要通過一系列相關政策優(yōu)化國民的優(yōu)生優(yōu)育服務水平，包括提供優(yōu)生優(yōu)育全程服務、提高兒童健康服務質量、加強生殖健康服務、提高家庭嬰幼兒照護能力，提升嬰幼兒的醫(yī)療服務水平，保證新生人口健康成長，并且成為高質量發(fā)展有力支撐的人才。
優(yōu)育的另外一個主要涵義，則是指在人力資本成為發(fā)展的主要動力源泉的背景下，對人口進行有效的素質教育，使之能夠切實承擔起以創(chuàng)新驅動為主的發(fā)展責任。要適應經濟社會發(fā)展的需要，與時俱進地進行教育制度、培養(yǎng)模式、教學方式、教學內容的改革，以人的素質提高為核心重構新時代國民學習和教育模式。必須指出的是，這個意義上的優(yōu)育，從適用范圍來看，是廣義的、適用于生命周期不同階段的著眼于人力資源成長和積累的各種活動和實踐。這里筆者尤其想強調的是，支撐高質量發(fā)展的人力資源培育，一定要適應新時代發(fā)展的要求，對現有義務教育、勞動者職業(yè)技能教育、社會公民基本素質教育等不同階段、不同內容、不同針對性的教育，對教育內容、培養(yǎng)方式、投資機制進行全方位的創(chuàng)新改革，突破現有的近似于固化的人力資源培育模式。
“盡用”：盤活人力資源，實現人盡其用
新時代人口政策的重要內容之一，就是要最大限度挖掘和利用人力資源，為高質量發(fā)展提供動力。盤活人力資源，激發(fā)創(chuàng)新動力，主要從兩個方面著手。
一方面，在經濟活動人口規(guī)模不再擴張甚至日趨減少的大背景下，健全和完善勞動力配置市場決定機制，進一步根除就業(yè)領域非市場制度安排，進行基于自愿選擇的勞動就業(yè)制度創(chuàng)新，包括高齡人口的退休制度、適齡人口的靈活就業(yè)制度、女性人口階段性就業(yè)制度，提供多元的、適應不同群體勞動者的選擇方案，最大限度挖掘和利用人力資源。另一方面，人口政策要有效推動人力資源的順暢流動，讓人口在流動中充分發(fā)揮其要素功能。尤其是在人口流動從以鄉(xiāng)城流動為主要特征發(fā)展到鄉(xiāng)城之間、城城之間、城鄉(xiāng)之間多維流動的新階段，人口政策的著力點應該聚焦于減少流動障礙，方便人口流動，提供便捷服務，降低流動成本。
“適老”：挖掘銀發(fā)市場，保障老年人口健康生活
老齡化的影響滲入新時代人口政策的幾乎所有方面。因應人口老齡化而制定的政策，應該包括兩個大的方面：一是建立覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的、滿足老年人基本生活需求的養(yǎng)老保障制度。該制度一方面要體現社會主義基本制度特色，公平地保障城鄉(xiāng)老年人口的基本生活需求，也體現勞動者自身貢獻和積累在保障其老年生活中的作用。二是在社會生產和生活的各個方面進行“適老化”改造，全面滿足老年人日常生活需求，挖掘人口老齡化帶來的巨大市場機會。
【本文作者為武漢大學經濟與管理學院教授；本文得到國家社會科學基金項目（20ARK006）支持】
責編：李 懿／美編：王嘉騏