城鄉(xiāng)關系本質(zhì)上是一種相互依存關系，但在不同時空條件和社會發(fā)展階段，城鄉(xiāng)關系呈現(xiàn)出的形態(tài)特征不同，從而決定了處理二者關系的內(nèi)容和方式也會有所不同。中央經(jīng)濟工作會議提出，要把推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機結合起來，促進各類要素雙向流動，推動以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，這是順應我國社會主要矛盾變化、新時代要求和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，在更寬領域、更深層次、更高水平推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，是在中國式現(xiàn)代化進程中加快破除城鄉(xiāng)二元結構作出的全局性安排。
認識二者內(nèi)在統(tǒng)一性
處理好城鄉(xiāng)關系在我國現(xiàn)代化進程中始終具有全局性影響。我國現(xiàn)代化建設的推進過程，也是城鄉(xiāng)關系調(diào)整和重塑的過程，帶來了整個社會生產(chǎn)力的發(fā)展和文明進步。
過去數(shù)十年來，我國城鎮(zhèn)化進程超過了世界發(fā)展史上任何時代任何國家，然而，我們過去長期走過的城鎮(zhèn)化道路，是一條速度型、規(guī)模擴張型的城鎮(zhèn)化道路，是一個農(nóng)村人口大量向城市轉(zhuǎn)移、農(nóng)村資源要素大規(guī)模向城市流動進而實現(xiàn)城市規(guī)模不斷擴張的過程。這種粗放建設、大規(guī)?？臻g擴張的城鎮(zhèn)化模式，建立在城鄉(xiāng)公共資源配置不均衡、要素交換不平等、利益分配不合理的基礎上，因而必然與鄉(xiāng)村發(fā)展存在內(nèi)在沖突，造成的結果是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力和動力不足。城鄉(xiāng)這種競爭的、互斥的關系顯然是難以持續(xù)的。
新型城鎮(zhèn)化不同于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，是以人為本的城鎮(zhèn)化，具有集約化、包容性特征；同樣，鄉(xiāng)村全面振興則是鄉(xiāng)村整體功能的塑造提升。新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村全面振興具有理念統(tǒng)一性、目標互促性和過程互動性。一方面，新型城鎮(zhèn)化為解決“三農(nóng)”問題提供了重要途徑。在超小規(guī)模經(jīng)營、資源緊約束條件下推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提升鄉(xiāng)村建設水平，促進農(nóng)民工資性收入增長，都需要發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化有效轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口、吸納就業(yè)、輻射鄉(xiāng)村的作用。另一方面，保持經(jīng)濟社會穩(wěn)定運行，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，需要深化農(nóng)村綜合配套改革，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村作為消費市場和要素市場的重要作用。
中央經(jīng)濟工作會議提出，要把推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機結合起來。“有機結合”是城鄉(xiāng)關系在更寬領域、更深層次的統(tǒng)籌。統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，既不同于過去的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，也不同于城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，三者盡管在目標取向上有共同之處，但在基本內(nèi)涵、核心要義上卻有所不同。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化都強調(diào)通過調(diào)整城鄉(xiāng)二元結構下的制度和政策，來強化城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系，解決“城市有、農(nóng)村沒有”或城鄉(xiāng)資源配置不均等問題。統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，更加強調(diào)尊重城鄉(xiāng)功能差異和彰顯各自特色，促進城鄉(xiāng)之間構建起共生關系或者發(fā)展共同體，進而推動城鄉(xiāng)關系在生產(chǎn)力更高水平上實現(xiàn)新提升。
從三個維度把握目標導向
統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，是基于城鄉(xiāng)人口結構、經(jīng)濟結構、社會結構整體性變遷，對城鄉(xiāng)空間布局、公共資源配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會治理等進行系統(tǒng)構建的過程，可以從三個維度來把握其目標導向。
實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口的雙向流動與社會融合。人的自由全面發(fā)展是現(xiàn)代化的最終目標，也是城鄉(xiāng)關系發(fā)展的指向和歸宿。統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，實質(zhì)上是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)之間人口的有序流動、均衡分布和融合發(fā)展。過去，大量農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移，但很難平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務，也難以有效融入城市社會；同時，城市人才下鄉(xiāng)也面臨諸多困難，很難留在農(nóng)村。因此，統(tǒng)籌好“人”的問題，對推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興都至為關鍵，也需要城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村雙向發(fā)力，讓能進城愿進城的，更快更好融入城市；讓愿意下鄉(xiāng)的，扎根農(nóng)村、施展所能。
暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)。城鄉(xiāng)關系很大程度上是一種經(jīng)濟關系。統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，本質(zhì)上要求打破體制機制壁壘造成的孤立發(fā)展格局，重構城鄉(xiāng)間的要素流動和物質(zhì)交換，使資源要素能夠在城鄉(xiāng)之間平等交換和優(yōu)化配置，各類生產(chǎn)部門能以更合理的方式、更加高級的形態(tài)組織起來，生產(chǎn)、分配、流通、消費各環(huán)節(jié)銜接暢通，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素對流、產(chǎn)業(yè)耦合和供需適配，進而使城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構由二元歸于一體化發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展更好融入國民經(jīng)濟循環(huán)體系。
形成共建共治共享的城鄉(xiāng)治理格局。這里的城鄉(xiāng)治理是一個包括城鄉(xiāng)基礎設施建設、公共服務供給、社會治理、生態(tài)環(huán)境保護等在內(nèi)，旨在提高城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量和福利的廣義概念。統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，要加快消除制度性、歷史性因素造成的城鄉(xiāng)公共資源配置、公共服務享有、基本權益保障等方面的差距，推動實現(xiàn)城鄉(xiāng)在工作條件、收入水平、居住環(huán)境、社會待遇等方面等值化，使城鄉(xiāng)各類人群無論居住在城鎮(zhèn)還是鄉(xiāng)村，都能公平地享受公共資源和社會福利，全面參與政治、經(jīng)濟、社會和文化生活。
找準高效統(tǒng)籌著力點
統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，要立足城鄉(xiāng)各自優(yōu)勢功能，發(fā)揮好制度創(chuàng)新、市場建設和技術賦能的協(xié)同效應，切實增強城鄉(xiāng)發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性和包容性。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)重點領域改革。推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機結合，必須系統(tǒng)謀劃城鄉(xiāng)融合發(fā)展領域的體制機制改革，強化城鄉(xiāng)改革的整體性、協(xié)調(diào)性，加快破除城鄉(xiāng)二元結構。在諸多改革事項中，關鍵在于通過深化要素市場化配置改革，理順人地關系邏輯，探索建立城鄉(xiāng)人口流動與土地權益流轉(zhuǎn)匹配機制。結合第二輪土地承包到期后再延長30年試點等工作，加快探索進城落戶農(nóng)民農(nóng)村“三權”有償退出方式，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量，為農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營騰出空間。同時，完善下鄉(xiāng)群體合理用地保障機制，切實解決好農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合“用地難”問題。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)市場體系建設。推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機結合，實質(zhì)上是一個優(yōu)化城鄉(xiāng)資源要素配置的過程。目前我國城鄉(xiāng)市場分割、鄉(xiāng)村市場化建設相對滯后，難以適應城鄉(xiāng)資源優(yōu)化配置的要求。為此，要加快鄉(xiāng)村市場化建設進程，把鄉(xiāng)村融入統(tǒng)一大市場建設，健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地和勞動力市場。完善農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易市場體系、交易規(guī)則和監(jiān)管機制，提升農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易發(fā)展質(zhì)量。健全縣域商業(yè)體系，統(tǒng)籌推進縣鄉(xiāng)村商業(yè)網(wǎng)點空間布局，暢通工業(yè)品下鄉(xiāng)和農(nóng)產(chǎn)品進城雙向流通渠道。加強標準化規(guī)范化建設、數(shù)字化轉(zhuǎn)型、業(yè)態(tài)模式創(chuàng)新等，提升農(nóng)產(chǎn)品市場功能。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共資源配置。公共資源是社會基礎性資源，是城鄉(xiāng)社會發(fā)展的重要保障。推動城鄉(xiāng)公共資源優(yōu)化配置，既要強調(diào)公平，推動更多的優(yōu)質(zhì)資源向鄉(xiāng)村配置，強化基礎設施和公共事業(yè)縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌，縮小城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務差距；同時也要注重效率，適應城鄉(xiāng)人口結構、發(fā)展形態(tài)變化，增強公共資源與人口分布的空間適應性，避免造成公共資源浪費。特別是要推動公共資源由按城市行政等級配置向按實際服務管理人口規(guī)模配置轉(zhuǎn)變，賦予縣級更多資源整合使用的自主權，強化縣域發(fā)展能力，引導農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化。
統(tǒng)籌縣域產(chǎn)城人發(fā)展?？h城是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵紐帶，是推動新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村全面振興有機結合的重要載體。要充分考慮縣域人口流動變化趨勢、資源環(huán)境承載能力等，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，推動縣城產(chǎn)業(yè)配套設施提質(zhì)增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面、環(huán)境基礎設施提級擴能，培育縣域特色支柱產(chǎn)業(yè)，提升縣城綜合承載能力和輻射帶動能力，促進縣域經(jīng)濟規(guī)模與資源環(huán)境容量、人口規(guī)模與經(jīng)濟規(guī)模、公共服務能力與人口規(guī)模相匹配。
（作者系中國宏觀經(jīng)濟研究院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與技術經(jīng)濟研究所研究員）
