摘 要:建設(shè)堪當(dāng)民族復(fù)興重任的高素質(zhì)干部隊(duì)伍是黨和國家事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。然而在實(shí)際工作中，領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是基層干部在達(dá)到一定級別后容易面臨難以或無法繼續(xù)晉升的困境。打破干部升遷“天花板”，切實(shí)強(qiáng)化基層干部激勵效能，有效調(diào)動基層干部活力與執(zhí)行力，顯著提升行政效能，既是關(guān)乎高素質(zhì)干部隊(duì)伍建設(shè)的重要議題，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在基層干部管理實(shí)踐領(lǐng)域的重要探索。
關(guān)鍵詞:基層干部 激勵機(jī)制 升遷“天花板” 行政效能
【中圖分類號】D262.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視干部激勵問題，先后印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下規(guī)定》等文件，為激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)指明了前進(jìn)方向、提供了根本遵循。完備的激勵機(jī)制以及高效的政策體系是新形勢下支持干部擔(dān)當(dāng)作為的關(guān)鍵因素。在眾多激勵干部干事創(chuàng)業(yè)的制度安排中，以職位升遷為代表的“升遷激勵”扮演著重要角色。實(shí)踐中升遷“天花板”現(xiàn)象比較突出，影響了領(lǐng)導(dǎo)干部特別是基層干部的工作積極性和擔(dān)當(dāng)作為。
干部升遷“天花板”是指領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是基層干部在達(dá)到一定級別后晉升空間愈發(fā)狹窄，難以或無法繼續(xù)晉升的一種現(xiàn)象。升遷“天花板”的存在極易誘發(fā)干部慵、懶、散、慢，也是“躺平式”“側(cè)臥式”干部出現(xiàn)的一種原因。干部升遷“天花板”現(xiàn)象雖然早就引起注意，但一直未能從根本上解決問題，這不僅不利于干部個人健康發(fā)展，也會影響制度執(zhí)行與效能。
導(dǎo)致基層干部升遷難現(xiàn)象的原因剖析
首先，受不正確思想影響，一些基層干部心理預(yù)期較高。部分干部的“官本位”思想較為明顯，把做官尤其是做高官視為人生追求與理想目標(biāo)，認(rèn)為衡量干部價值的標(biāo)準(zhǔn)就是職位高低以及擁有實(shí)際權(quán)力的大小——職位越高、權(quán)力越大，伴隨的資源配置能力越強(qiáng)，社會關(guān)注度與地位隨之越高。在一些人看來，職位與權(quán)力成為反映干部個人職業(yè)生涯成功與否的重要象征。因此，追求職務(wù)的不斷晉升成為一些干部的主要目標(biāo)之一，而部分秉持“做高官”理念、升遷欲望強(qiáng)烈的干部，往往是能升不能降、能高不能低，如若自身仕途遇到瓶頸，或是他人晉升更為順暢，他們就可能產(chǎn)生更大的心理落差，進(jìn)而陷入升遷“天花板”困境中難以自拔。
其次，職業(yè)晉升渠道不夠順暢，“該上不上”浪費(fèi)干部人才資源。當(dāng)前干部人事制度設(shè)計(jì)和組織實(shí)踐不夠完善，特別是職業(yè)晉升渠道的狹窄與阻塞是誘發(fā)基層干部升遷“天花板”現(xiàn)象的結(jié)構(gòu)性因素。一方面，在一些地方和單位，“論資排輩”儼然已成為干部晉升必須遵守的“潛規(guī)則”，年頭熬不到就難以更進(jìn)一步。即便已出臺了破格提拔的相關(guān)規(guī)定，但實(shí)踐中困難重重，嚴(yán)重打擊了青年干部的工作積極性。同時，部分工作能力不強(qiáng)、實(shí)績不佳的干部長期留任，無形中助長了部分年長者的惰性，也阻礙了年輕干部的晉升之路。另一方面，對于年紀(jì)較長的干部來說，決定干部升遷與否的硬性標(biāo)準(zhǔn)缺乏彈性，時至今日仍有不少地方和單位在干部提拔過程中“死守”年齡線和學(xué)歷關(guān)，淡化甚至不關(guān)心領(lǐng)導(dǎo)能力和實(shí)際業(yè)績，如要求科級干部在40歲以下、處級干部在50歲以下、沒有本科學(xué)歷就不得提拔等。這種不顧實(shí)際情況、無視工作需要、以干部學(xué)歷和年齡為唯一導(dǎo)向的“一票否決”做法，使得一批進(jìn)入干部隊(duì)伍時間早，能力突出、群眾公認(rèn)、經(jīng)驗(yàn)豐富但教育背景一般的優(yōu)秀干部難以得到進(jìn)一步提拔任用，既浪費(fèi)了干部隊(duì)伍資源，更是加劇干部升遷“天花板”現(xiàn)象的重要原因。
第三，干部升遷違規(guī)亂象時有發(fā)生，選人用人與評價機(jī)制待完善?？茖又频?ldquo;金字塔形”結(jié)構(gòu)決定了干部晉升的“僧多粥少”。一般而言，只有那些在同一時期、同一領(lǐng)域的儲備人才隊(duì)伍中擁有超出平均水平能力與政績的干部，才能脫穎而出，并獲得晉升機(jī)會。這一點(diǎn)，應(yīng)該說絕大部分干部是認(rèn)可的。但在干部選拔任用實(shí)踐中，任人唯親、拉票賄選、干預(yù)投票等嚴(yán)重違反黨紀(jì)國法的現(xiàn)象時有發(fā)生。由于干部選人用人機(jī)制的公開性、透明度還不夠高，部分善于阿諛奉承搞關(guān)系、溜須拍馬走后門的人借機(jī)上位，而那些埋頭干事的實(shí)在人卻難以得到重視，致使其晉升空間被大大擠占。長此以往，部分有實(shí)績、肯干事的干部可能會心理失衡，覺得即使再積極工作也難以獲得升遷機(jī)會，便提前放棄、不再上進(jìn)，這也進(jìn)一步挫傷了基層干部的工作主動性與干事積極性。此外，在一些地方和單位，基層干部的年度考核與晉升評價標(biāo)準(zhǔn)較為模糊，目標(biāo)、內(nèi)容、要求不夠清晰，缺乏具體的量化指標(biāo)與明確的業(yè)績評估，加之干部評價制度顆粒度過大、操作性不足，致使干部晉升備選數(shù)量異常龐大，在崗位晉升評價考核時的可參考性大打折扣，也嚴(yán)重影響了干部升遷的公平公正性，加劇了基層干部升遷“天花板”現(xiàn)象。
第四，干部交流和培訓(xùn)機(jī)制不健全，加劇了部分綜合素質(zhì)能力不夠強(qiáng)的干部所面臨的升遷難問題。干部的個人綜合素質(zhì)與能力水平是影響干部提拔與否的重要主觀因素。當(dāng)前，在一些地方和單位，雖有不同層級、不同范圍、不同時段的干部培訓(xùn)活動，但總體而言培訓(xùn)內(nèi)容實(shí)用性有限、培訓(xùn)形式較為單一，且相較之下不同公共部門間的學(xué)習(xí)交流仍顯不足。部分地方對外出交流、考察觀摩的干部級別有所限制，學(xué)習(xí)交流制度缺乏經(jīng)常性、持續(xù)性、深入性。很多基層干部長期在同一地區(qū)、同一單位開展工作，在自己的圈子內(nèi)打轉(zhuǎn)無法接觸到新鮮事物，難以學(xué)到先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致多年來工作能力毫無提升、工作激情日漸消磨。此外，干部交流溝通機(jī)制不夠順暢，組織結(jié)構(gòu)相對封閉僵化，很多基層干部往往只能在本單位、本系統(tǒng)內(nèi)部的一元化晉升渠道中競爭，不僅約束了他們的發(fā)展?jié)摿Α⑾拗屏怂麄兊臅x升空間，而且也容易在干部隊(duì)伍內(nèi)部積壓矛盾。干部交流和培訓(xùn)機(jī)制的不健全，不利于基層干部的成長和提升，加劇了部分干部在晉升中的劣勢，致使其因能力不足而一再碰觸升遷“天花板”。
遭遇升遷難對干部心理和行為的負(fù)面影響
第一，思想上“穩(wěn)”字當(dāng)頭，追求平穩(wěn)、拒絕變革，按部就班等退休。對于面臨升遷“天花板”的干部而言，傳統(tǒng)的晉升激勵已然無法發(fā)揮有效作用，這類干部認(rèn)為即使付出再多努力也無法完成個人職業(yè)生涯的提升與突破，“投入-產(chǎn)出”無法達(dá)到心中預(yù)期，難以再從職業(yè)目標(biāo)中尋找新的動力來源，致使個人發(fā)展欲望衰減、干事熱情消散。其中一些干部因覺得自己不會被重用，感到升遷無望、前途無“亮”，甚至?xí)a(chǎn)生負(fù)面情緒，導(dǎo)致心理失衡，將無法升遷歸結(jié)于制度和組織因素，在日常學(xué)習(xí)和工作中表現(xiàn)出毫無興致、三心二意的狀態(tài)。同時，為了避免降職、撤職、免職風(fēng)險，這類干部常常秉持“不求有功、但求無過”的所謂處世哲學(xué)，熱衷于維持現(xiàn)狀，能躲就躲，能避就避，寧可“少做”“不做”， 不愿走出舒適區(qū)，慢作為、不作為現(xiàn)象也隨之出現(xiàn)。
第二，工作中“混”字為要，自暴自棄、得過且過，失去前進(jìn)的動力。在“無欲無求”的理念作祟下，一些基層干部出現(xiàn)了不屑于提升自我能力與水平，“當(dāng)一天和尚撞一天鐘”，甚至“當(dāng)著和尚，也不撞鐘”的消極狀態(tài)，每天看起來忙忙碌碌，實(shí)則無所事事。面臨升遷“天花板”的干部通常擔(dān)任著一定職位，但他們不僅不以自己的豐富經(jīng)驗(yàn)來協(xié)助上級、引導(dǎo)下級，而是反其道而行之：向上他們精力不集中，大作表面文章，把上級布置的任務(wù)工作停留在以文件落實(shí)文件、以會議落實(shí)會議上，致使政令不暢、執(zhí)行不力，嚴(yán)重影響領(lǐng)導(dǎo)的管理效力；向下他們?nèi)狈Ω墒聞蓬^，不愿負(fù)責(zé)、遇鋒就避，甘當(dāng)“甩手掌柜”，致使組織內(nèi)部彌漫消極情緒、工作效率低下，面對群眾更是態(tài)度敷衍、沒有耐心，長此以往將嚴(yán)重危害黨和國家事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。
第三，作風(fēng)上“亂”字先行，自由散漫、心浮氣躁，易發(fā)生貪污腐敗。一些遭遇“天花板”的干部心理扭曲，認(rèn)為自己不再可能被提拔，便開始利用手中的權(quán)力追求享樂，迷信“有權(quán)不用、過期作廢”，甚至不惜鋌而走險肆意妄為，大搞權(quán)力尋租、權(quán)錢交易，腐化墮落的現(xiàn)象數(shù)見不鮮。個別干部更為極端，看到別人積極工作、逐漸進(jìn)步、順風(fēng)順?biāo)昧?ldquo;紅眼病”：作為下級，仰仗自己入職早、資歷老而不聽指揮；作為上級，甚至刻意為年輕有為的青年干部設(shè)置障礙以阻止他們進(jìn)步。還有個別干部為了突破升遷“天花板”，急功近利、投機(jī)取巧，不顧客觀情況大搞勞民傷財?shù)拿孀庸こ?，不講實(shí)際效果只求規(guī)模規(guī)格。更有甚者為“加官進(jìn)爵”不擇手段，罔顧黨紀(jì)國法，或是拉幫結(jié)派、團(tuán)團(tuán)伙伙，將可能阻礙自己進(jìn)步的異己排除在外，破壞組織原本的安定團(tuán)結(jié)，或是通過拉關(guān)系、走后門來巴結(jié)、討好上級領(lǐng)導(dǎo)，助長了干部晉升中“跑官要官、買官賣官”的歪風(fēng)邪氣。
破解基層干部升遷難，切實(shí)激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)熱情
第一，加強(qiáng)干部思想建設(shè)，引導(dǎo)其樹立正確價值觀念。基層干部面臨升遷“天花板”困境既有體制機(jī)制因素，更源于干部自身的認(rèn)識不到位。“官本位”思想在我國由來已久，這一觀念的消極影響如今依然存在。全心全意為人民服務(wù)是黨的根本宗旨，個人職業(yè)升遷中難免會遭遇“天花板”，而為人民服務(wù)則是永無止境的，不會有“天花板”，更需要廣大干部長期堅(jiān)持。一方面，要發(fā)揮黨組織在思想建設(shè)方面對干部的引領(lǐng)作用，通過持續(xù)開展卓有成效的干部教育培訓(xùn)與理論學(xué)習(xí)工作，引導(dǎo)干部牢固樹立正確的權(quán)力觀、事業(yè)觀、人生觀，切實(shí)增強(qiáng)群眾觀念和公仆意識，時刻牢記并積極踐行“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”。另一方面，強(qiáng)化對基層干部的人文關(guān)懷和職業(yè)生涯指導(dǎo)，使基層干部對職業(yè)預(yù)期形成相對客觀的認(rèn)識，結(jié)合個人實(shí)際情況理性分析，對自己能不能升遷、升到什么職位做到“心中有數(shù)”，學(xué)會理解適應(yīng)并保持心理平衡，多從積極方面看問題，即使真正遇到升遷“天花板”時也不會茫然失措、郁郁寡歡，而能繼續(xù)保持開拓創(chuàng)新、積極樂觀的朝氣活力。進(jìn)一步地，激勵基層干部加強(qiáng)學(xué)習(xí)、交流和提升，明白自我價值的實(shí)現(xiàn)在于所擔(dān)責(zé)任的充分履行以及個人能力的發(fā)揮，不在于職位的高低。總之，圍繞新時期干部隊(duì)伍建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，進(jìn)一步強(qiáng)化思想建設(shè)，補(bǔ)足精神之鈣，既是破解升遷“天花板”的潛在突破口，更是調(diào)動基層干部擔(dān)當(dāng)作為的思想源動力。
第二，深化組織干部人事制度改革，優(yōu)化干部績效考核。堅(jiān)持“干什么考什么”，根據(jù)不同地區(qū)、不同領(lǐng)域、不同層級單位與干部的職責(zé)要求，針對性地設(shè)置各有側(cè)重、各有特色的考核評價指標(biāo)，除了對一般經(jīng)濟(jì)效益、社會發(fā)展目標(biāo)考核外，也可結(jié)合各自實(shí)際情況，納入生態(tài)文明、民生保障、群眾滿意度等可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)，并對各考核指標(biāo)間的權(quán)重進(jìn)行協(xié)調(diào)，對現(xiàn)有指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化、量化、深化，形成具有一定梯度區(qū)間的評價等級。同時，要善于運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)，結(jié)合定量與定性方法進(jìn)行科學(xué)考核評價，考核結(jié)果要按期如實(shí)記錄歸檔，將之作為干部升遷的參考標(biāo)準(zhǔn)，滿足干部績效考核的制度化、規(guī)范化、系統(tǒng)化要求。從績效考核的實(shí)施主體上看，應(yīng)探索建立多元化評價體系。將考核主體從以組織人事部門為主，逐步擴(kuò)展到人大、政協(xié)、新聞媒體、專業(yè)機(jī)構(gòu)、普通民眾等多元考核評價主體，將來自不同評價方的意見納入干部晉升考核中，比如可考慮搭建一個面向所有政府服務(wù)對象的意見表達(dá)平臺，便于組織人事部門接收來自不同主體的意見和建議。“自上而下的考核評價”與“自下而上的監(jiān)督制約”相結(jié)合的評價模式既能降低考核部門在考察干部情況時所需的信息成本，也能使基層干部晉升流程更加公正科學(xué)，特別對那些工作兢兢業(yè)業(yè)、成就有目共睹、群眾滿意度高但“朝中無人”且不善于“向上溝通”的干部來說，可以打破晉升“天花板”，呵護(hù)他們的工作激情，激勵其更好堅(jiān)守職責(zé)和擔(dān)當(dāng)作為。
第三，健全選人用人機(jī)制，完善綜合激勵安排。首先，要樹立選人用人的正確導(dǎo)向，確保干部選拔的公平、公正、公開，著力提高選人用人公信度。一方面，“用對一個人、帶動一批人”，黨的二十大報告提出“選拔忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)專業(yè)化干部”，要堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、以德為先、五湖四海、任人唯賢，確保德才兼?zhèn)?、閱歷豐富、群眾公認(rèn)的干部能夠得到重用，堅(jiān)決破除“唯年齡論”“唯學(xué)歷論”傾向，不能總讓年齡學(xué)歷占優(yōu)勢但素質(zhì)能力平庸者獲得升遷，也不能使“德、能、勤、績、廉”等方面表現(xiàn)優(yōu)異的干部卻因?yàn)閭€別非原則性硬性標(biāo)準(zhǔn)的約束而失去晉升機(jī)會，切實(shí)推動人崗適配、因事?lián)袢?，著力?shí)現(xiàn)人盡其才、人盡其用。另一方面，探索實(shí)施干部差額晉升制度，完善干部公推公選、競爭上崗制度，深化干部任免領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策與負(fù)責(zé)制度，強(qiáng)化干部選拔任用的全過程監(jiān)督，做到“優(yōu)中選優(yōu)”、實(shí)現(xiàn)“升得其人”，這樣既能使廣大干部心服口服，又能從根本上壓縮基層干部升遷中違法亂紀(jì)現(xiàn)象的生存空間。其次，應(yīng)綜合考慮基層干部配置的梯次結(jié)構(gòu)，儲備培養(yǎng)一批來源廣泛、數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的后備干部人才隊(duì)伍，營造良好的干事創(chuàng)業(yè)氛圍。拓寬選人用人的視野和渠道，尤其注重從基層招賢納才，有針對性、計(jì)劃性、目的性地建立儲備干部庫，使優(yōu)秀的基層干部有更多的發(fā)展機(jī)會和更大的晉升空間，最大程度調(diào)動他們的工作積極性。此外，還要及時傾聽干部的呼聲并向未獲晉升的干部做出必要解釋，讓他們感到被尊重，增加他們的信任感，減少他們的相對剝奪感，以緩和因職務(wù)晉升而可能造成的人際矛盾與利益沖突，積極營造和諧團(tuán)結(jié)、努力向上的組織氛圍。第三，正向激勵與負(fù)向激勵齊頭并進(jìn)，疏通干部晉升渠道，完善基于制度的干部激勵實(shí)踐。切實(shí)用好職務(wù)職級并行制度，靈活通過“升級不升官”“升官不挪位”等方式解決基層干部職務(wù)晉升的瓶頸問題，深化基層干部工資結(jié)構(gòu)和薪酬制度改革，合理設(shè)定職務(wù)職級工資比重，縮小職務(wù)工資梯度、擴(kuò)大職級工資梯度，穩(wěn)定基層干部隊(duì)伍，激發(fā)廣大基層干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情。同時，建立健全干部動態(tài)管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行問責(zé)制度，對那些履職盡責(zé)情況較差、績效考核結(jié)果不佳的干部要及時進(jìn)行相應(yīng)的教育和處理，維護(hù)干部管理?xiàng)l例和規(guī)范的嚴(yán)肅性，真正實(shí)現(xiàn)“能者上、庸者下”，推動形成升降有序的干部變遷氛圍。此外，除了要將干部的工資待遇同工作績效關(guān)聯(lián)起來外，也可積極探索其他可能的替代性激勵方案。比如可優(yōu)化彈性工作制、彈性調(diào)薪制、帶薪休假等制度安排，切實(shí)提高基層干部的福利待遇，或?qū)Σ糠止ぷ髂芰ν怀鰠s暫時未能獲得升遷的干部予以榮譽(yù)表彰，讓想干事、能干事的干部有奔頭、有甜頭，多管齊下有效激勵基層干部擔(dān)當(dāng)作為。
第四，完善干部教育培訓(xùn)和交流機(jī)制，夯實(shí)基層干部履職素質(zhì)和能力。面對世界百年未有之大變局和“三新一高”重大戰(zhàn)略部署，加強(qiáng)新時代干部隊(duì)伍能力建設(shè)至關(guān)重要。一方面，要進(jìn)一步優(yōu)化干部教育培訓(xùn)機(jī)制，全面提升干部履職素質(zhì)和能力。有別于傳統(tǒng)的大水漫灌式教育培訓(xùn)，基層干部的學(xué)習(xí)可錨定具體領(lǐng)域，查漏補(bǔ)缺、有的放矢。比如，不善于口頭表達(dá)、公文寫作、數(shù)理運(yùn)算等基本技能的干部，可以參加基礎(chǔ)技能培訓(xùn)；不熟悉數(shù)字化設(shè)備系統(tǒng)的干部應(yīng)積極參與技術(shù)技能培訓(xùn)；也可根據(jù)干部不同需要組織開展相應(yīng)的培訓(xùn)，如團(tuán)隊(duì)管理、招商引資等。另一方面，要進(jìn)一步完善現(xiàn)有干部交流機(jī)制，有效拓寬交流渠道，增加交流任職機(jī)會，推動基層干部輪崗交流與培養(yǎng)兩相結(jié)合，讓他們在不同崗位上鍛煉、在多種環(huán)境下磨礪。既要重視傳統(tǒng)的自上而下的縱向交流方式，也要注重跨地區(qū)、跨部門、跨編制的干部間橫向交流，這不僅可以豐富干部的工作經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)，提高他們的履職素養(yǎng)和能力，也有助于克服干部同地同崗任職時間過長可能出現(xiàn)的任人唯親、裙帶關(guān)系、拉幫結(jié)派等嚴(yán)重違反組織規(guī)定的現(xiàn)象。通過強(qiáng)化干部教育培訓(xùn)和輪崗交流，不但有助于夯實(shí)個人綜合素質(zhì)和提升業(yè)務(wù)能力，也有助于減少因自身素質(zhì)能力不足而遭遇升遷“天花板”的可能，進(jìn)而有效調(diào)動基層干部整體活力與執(zhí)行力，顯著提升行政效能，更好助力實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化目標(biāo)。
【本文作者為上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院教授、副院長，上海市創(chuàng)新政策評估研究中心主任；本文系國家社科基金項(xiàng)目“完善干部擔(dān)當(dāng)作為的激勵機(jī)制研究”(項(xiàng)目編號：20AZD020)的階段性研究成果；上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院博士研究生孟令航對本文亦有貢獻(xiàn)】
參考文獻(xiàn)
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責(zé)編：羅 婷／美編：石 玉