【摘要】清初承明制，地方官和京官皆由月選抽簽產(chǎn)生。任用京官多稱“授”，地方官任職則稱“補(bǔ)”。但京官有不少職務(wù)需要具備專門才能的官員，于是仿效地方官選用，形成較為完備的京官題補(bǔ)選用體系，部院堂官選用下屬司官最主要的制度就是京官題補(bǔ)制度。與題補(bǔ)地方官不同，京官題補(bǔ)必須為二人，即擬正和擬陪，最后由皇帝挑選一人。薦舉官員承擔(dān)連帶責(zé)任，如果被保用的官員違法犯罪，保舉者也會(huì)面臨罰俸、降級(jí)等處罰。“咸同軍興”以后，朝野事務(wù)更趨繁重，內(nèi)外臣僚的選官人事權(quán)皆不斷提升，吏部月選范圍日益縮小。
【關(guān)鍵詞】清代 部院堂官 官員選拔 【中圖分類號(hào)】K249 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
清代京官是相對(duì)地方官而言的，京官衙門并非全部居于京城。如陪都盛京五部（戶部、禮部、兵部、刑部、工部，統(tǒng)歸京城吏部管束）和奉天府屬各官，內(nèi)務(wù)府設(shè)立的江寧織造、蘇州織造與杭州織造等“江南三織造”，皆為京官體系。京官受皇帝臨時(shí)派遣處理地方事務(wù)，如“學(xué)差”（各省學(xué)政）、“鹽差”(鹽運(yùn)使)、“關(guān)差”（榷官）、“考差”（科舉考官）等，官衙也設(shè)在地方。道員實(shí)際上屬于都察院統(tǒng)屬，但介入府縣事務(wù)多，一般算作地方官。
任用京官多稱“授”，地方官任職則稱“補(bǔ)”。清初承明制，地方官和京官皆由月選抽簽產(chǎn)生。但地方官事務(wù)殷繁，民情復(fù)雜，簽派的官員難以應(yīng)對(duì)，督撫保題、調(diào)補(bǔ)能力強(qiáng)的官員任職現(xiàn)象比較普遍。順治帝認(rèn)為“京官習(xí)知法度，外官諳練民情”，即見京官重制度和規(guī)則。實(shí)際上，清代皇帝更重視對(duì)地方官的選用，往往將不能勝任的地方官“調(diào)簡(jiǎn)”任京職。雍正朝實(shí)行養(yǎng)廉銀制度后，因養(yǎng)廉銀較豐厚，人們也多愿意任地方官。京官有不少職務(wù)需要具備專門才能的官員，于是仿效地方官選用，各部門首長(zhǎng)選拔下屬的人事權(quán)也隨之增長(zhǎng)，形成較為完備的京官題補(bǔ)選用體系。
各部門首長(zhǎng)主要為各部院堂官，如六部、理藩院及盛京五部的尚書、侍郎，都察院左都御史、左副都御史等，基本為二、三品以上大員。三品以下到五品的高級(jí)京官（即“京卿”“京堂”），如大理寺卿及少卿、通政使司通政使、順天府和奉天府府尹等，選用權(quán)主要在皇帝。部院堂官的人事權(quán)主要體現(xiàn)在選用五品以下的司官（主要包括各部院郎中、員外郎、主事）和小京官。小京官主體為內(nèi)閣典籍、中書，各部門主簿，國(guó)子監(jiān)助教、學(xué)正、學(xué)錄、博士等類，多為六、七品官，相當(dāng)于地方正職州縣品級(jí)。此外，與小京官品級(jí)相近的筆帖式也時(shí)常為堂官選用。據(jù)清代各類《會(huì)典》記載，從康熙時(shí)期到清末，這類五品以下的中下層京官總數(shù)約在2500人到3500人左右。
京官題補(bǔ)制度：部院堂官選用下屬司官最主要的制度
題補(bǔ)即某官缺出，堂官將合格的人選用題本上達(dá)皇帝以求補(bǔ)授。題補(bǔ)京官，主要為五、六品的司官，六品以下則很少題補(bǔ)。在康熙初年，即見部院衙門題補(bǔ)的事例。例如，康熙于八年（1669）十月諭吏部：“朕思部院事務(wù)殷繁，諸司官職掌必得賢能，方克勝任。今爾部但就部院現(xiàn)任官員調(diào)補(bǔ)。其隨旗上朝者，豈無(wú)賢能可備擢用之員？”（《圣祖仁皇帝圣訓(xùn)》）由此可知，康熙八年以前，部院堂官就調(diào)補(bǔ)德才兼?zhèn)涞墓賳T任要職?？滴醯囊庖娛且獢U(kuò)大題調(diào)范圍，將有能力的旗員也酌情選任司員。調(diào)補(bǔ)是題補(bǔ)的一種形式，題補(bǔ)是直接將具體部門的人員補(bǔ)授，調(diào)補(bǔ)是將非同一部門的人員調(diào)來補(bǔ)授，又稱題調(diào)。如康熙十年（1671）規(guī)定：“工部節(jié)慎庫(kù)滿洲郎中、員外郎員缺，由工部堂官于本部郎中、員外郎內(nèi)選擇調(diào)補(bǔ)。”（光緒朝《大清會(huì)典事例》）將工部非節(jié)慎司的人員題用節(jié)慎庫(kù)，有調(diào)動(dòng)的含義，故稱“調(diào)補(bǔ)”。京城與盛京五部官員的調(diào)補(bǔ)，有防止徇私、打擊幫派的特殊用意。雍正帝認(rèn)為，盛京五部司官多是當(dāng)?shù)厝耍?ldquo;互相交結(jié)，瞻徇情面，欺蔽上司”，屢教不改，命吏部將盛京五部郎中、主事全部調(diào)補(bǔ)到京城，又命在京各部堂官揀選“辦事中等司官”調(diào)補(bǔ)盛京。（《世宗憲皇帝上諭八旗》）
清代京官題補(bǔ)制度的發(fā)展過程，大致如《清史稿》《選舉志》所述：“初，京司官缺，題、選無(wú)定例，長(zhǎng)官以意為進(jìn)退。久之，員缺率由題補(bǔ)，而應(yīng)升、應(yīng)補(bǔ)、應(yīng)選者多致沈滯。乾隆九年，詔以各司題缺咨部注冊(cè)，余缺則選，不得混淆。于是定各部各司漢郎中、員外部、主事各幾缺題授，余若干缺則選。道光間，更定題補(bǔ)缺額，嗣各部時(shí)有增益。”“題、選無(wú)定例”，即清初由部堂題補(bǔ)，還是由吏部月選抽簽，沒有一定規(guī)則。在乾隆五年（1740），工部題補(bǔ)員外郎、主事4人，都沒有送吏部審查是否合例，也沒有擬正陪，這類違規(guī)行為其他各部偶爾也會(huì)出現(xiàn)。乾隆特告誡要嚴(yán)格規(guī)范行事。（《清實(shí)錄》）隨著京官題補(bǔ)規(guī)模不斷擴(kuò)大，形成了一缺月選、一缺題補(bǔ)的“輪流”慣例，使得“各部保題者幾至過半”。京官題補(bǔ)以時(shí)間順序輪流，而題補(bǔ)地方官僅考慮官缺的特點(diǎn)，可見京官的特殊性沒有地方官明顯。因吏部月選的員額不斷減少，積壓了大量候補(bǔ)京官，“于銓法未為平允”。為規(guī)范題補(bǔ)，乾隆九年（1744）命吏、戶、禮、兵、工五部根據(jù)實(shí)際情況，壓縮題補(bǔ)比例，將確實(shí)需要題補(bǔ)的缺固定下來，以便劃一操作。刑部各司事務(wù)殷繁，題缺比例削減較少，保留了約三分之一的題補(bǔ)比例，即兩缺月選、一缺題補(bǔ)，輪流辦理。此后經(jīng)歷朝不斷調(diào)整，京官題補(bǔ)的比例略有上升，到光緒朝，六部司員題缺整體上還是維持在三分之一以上的比例（光緒朝《大清會(huì)典事例》），與地方官的題補(bǔ)比例相近。
京官題補(bǔ)有嚴(yán)格的程序。在部門司員題補(bǔ)缺出一個(gè)月之前，京堂衙門必須“先期將員缺扣留”，不由吏部抽簽月選。為防止作弊，題補(bǔ)人員必須在期限內(nèi)走程序，過期不候。如果被題補(bǔ)人有出差等因，則另題人員。若無(wú)合例人員可題，仍歸入月選。題補(bǔ)人員的人事檔案須提交吏部嚴(yán)格審查，并受科道官監(jiān)督，不得違規(guī)。
與題補(bǔ)地方官不同，京官題補(bǔ)須為二人，即擬正和擬陪
題補(bǔ)地方官只限一人，而題補(bǔ)京官則有二人，最后由皇帝挑選一人。這一方面突出了皇權(quán)皇恩，另一方面縮小了京堂官的人事權(quán)，同時(shí)也說明地方事務(wù)更復(fù)雜，地方官更難挑選。京官正陪二人引見，都在京城，引見也較為方便。擬陪授官較早見于康熙朝，主要是擬選八旗各王的屬官。如康熙三十三年（1694）二月，順承郡王屬下散騎郎員缺出，兵部以佐領(lǐng)佛倫等人分?jǐn)M正陪，康熙引見后很不滿意，并切責(zé)舉薦人。擬陪人員有些純屬陪襯，如乾隆十六年（1751），翰林院侍講題補(bǔ)缺出，應(yīng)在翰林院編修、檢討人員內(nèi)題補(bǔ)升用。但當(dāng)時(shí)符合條件的只有一名檢討，難以選定擬陪者。皇帝同意在六部司員中選一名進(jìn)士、舉人出身者擬陪，資歷顯然不夠升補(bǔ)?；实垡姾笸ǔＲ彩侨斡脭M正人員。道光十三年（1833），皇帝引見太廟五品官擬正陪人員，認(rèn)為擬正的海興阿“步履維艱，幾至不能起跪”，改用擬陪者。（光緒朝《大清會(huì)典事例》）這類改用擬陪的事例較為罕見。
因意見不一，題補(bǔ)京官有時(shí)會(huì)引發(fā)本部?jī)?nèi)堂官的人事紛爭(zhēng)。如咸豐三年（1853），刑部尚書和侍郎的意見不一，題補(bǔ)人員堂官意見不合。刑部題補(bǔ)主事，刑部侍郎書元“固執(zhí)己見，越次攙補(bǔ)”，遭到刑部尚書周祖培反對(duì)，書元等人被議處。部堂題補(bǔ)時(shí)與備選人也會(huì)有沖突，汪榯即其例。雍正元年（1723）規(guī)定，六科掌印給事中缺出責(zé)任緊要，由都察院堂官遴選不掌印之給事中二員，分別正陪具題補(bǔ)授。乾隆四年（1739），戶科給事中汪榯奏說，六科掌印給事中由堂官揀選，“開黨同瞻徇之隙”，請(qǐng)將不掌印給事中通行引見，由皇帝確定人選，得到乾隆認(rèn)可。但都察院舉報(bào)說汪榯懷挾私心，因?yàn)榇舜螔x掌印給事中時(shí)沒有將他列首位。乾隆認(rèn)為汪榯沒有說明這個(gè)情況，且沒有稟報(bào)雍正元年的定例，是假公濟(jì)私、希求進(jìn)用，將其革職，恢復(fù)雍正元年舊例。（《清實(shí)錄》）
部院堂官保舉權(quán)廣泛，但清代薦舉官員強(qiáng)調(diào)連帶責(zé)任，如果被保用的官員違法犯罪，保舉者也會(huì)面臨罰俸、降級(jí)等處罰
題補(bǔ)是清代部院堂官選用京官經(jīng)制性強(qiáng)的制度，此外，京堂選用京官的人事權(quán)還有很多，主要見于以下幾類保舉：
一是揀選類保舉。揀選是挑選的意思，如“揀選題補(bǔ)”，即挑選題補(bǔ)的官員。清代還有專門的“揀選缺”，包括滿、蒙國(guó)子監(jiān)司業(yè)，內(nèi)閣侍讀，太常寺讀祝官、贊禮郎，以及五城兵馬司指揮、副指揮、吏目等下層京官。揀選缺出時(shí)，多由吏部、兵部等相關(guān)部門的堂官、大臣在相關(guān)官員內(nèi)揀選二人，擬定正陪，最后讓皇帝定取舍。與題補(bǔ)不同，揀選者與被揀選者不局限于同一衙門，被揀選者的品銜低下，但專業(yè)化要求更嚴(yán)格。
二是考核類保舉。清代京官考核稱“京察”，雍正朝以后三年舉行一次。京察由吏部、都察院、吏科、河南道主持，各衙門堂官按照才、守、政、年“四格”標(biāo)準(zhǔn)，將官員分為三等，才長(zhǎng)、守清、政勤、年壯健者保列一等。（光緒朝《大清會(huì)典事例》）京察一等是題補(bǔ)、遷升的重要條件。
三是應(yīng)詔類保舉。清代皇帝行政急需相關(guān)人才時(shí)，往往會(huì)詔令臣僚保舉。如康熙三十四年（1695）令大學(xué)士及部院各衙門堂官薦舉屬員，郎中、員外等官47人受到保舉引見。（清《皇朝文獻(xiàn)通考》）雍正即位時(shí)，特命各部院司官內(nèi)“不論滿洲、漢軍、漢人、郎中、員外郎、主事，論部中司官之多少，十人內(nèi)保舉一等一人，二等一人”，后來各部院共保舉一等62人，二等43人，皆得重賞賜。①這種保舉相當(dāng)于京察，此后的京察分等可能源于此。
四是保舉差使。鹽大使、倉(cāng)監(jiān)督、關(guān)稅監(jiān)督、鑄造錢幣監(jiān)督、考試監(jiān)督、軍務(wù)監(jiān)督、賑災(zāi)和工程監(jiān)督等事關(guān)國(guó)計(jì)民生、軍政要?jiǎng)?wù)的京官外派人員，也多由各部院衙門保舉揀選產(chǎn)生，差滿后升遷機(jī)會(huì)多。
盡管京官的選用權(quán)在皇帝、吏部和京堂三者，而且皇帝和吏部對(duì)京官的任用比對(duì)地方官的任用具有更多的限制權(quán)，但部院堂官仍是選官的核心，皇帝較多尊重部堂的選官意見。即使是吏部月選的京官，皇帝也會(huì)重視堂官的考察和建議。例如，吳庸勛雍正五年（1727）題用兵部員外郎，雍正懷疑其誠(chéng)信，叮囑“令該堂官試看，如不稱職即行參革”；王弘佐雍正七年（1729）題用刑部郎中，雍正認(rèn)為人平常，“交與該堂官試看，如不勝任，著以禮部等事簡(jiǎn)部門調(diào)補(bǔ)”。戶部一些“人去得”的司員，雍正還是不放心，“交與怡親王（戶部尚書）試用”。（《雍正朝內(nèi)閣六科史書·吏科》）
“咸同軍興”以后，朝野事務(wù)更趨繁重，內(nèi)外臣僚的選官人事權(quán)皆不斷提升，吏部月選范圍日益縮小
同治十二年（1873）規(guī)定主事、員外郎、郎中的選任規(guī)則為：“第一缺留補(bǔ)，第二缺留題，第三缺留補(bǔ)，第四缺留題，第五缺咨選。其留補(bǔ)之缺，勞績(jī)、資深相間輪補(bǔ)。”（光緒朝《大清會(huì)典事例》）這里所說的選官形式有留補(bǔ)、留題、咨選三種形式。咨選意為以咨文報(bào)送吏部選用，即月選抽簽；留題即題補(bǔ)；留補(bǔ)是由本衙門堂官遴選一人，經(jīng)吏部查核合例后引見補(bǔ)授。留補(bǔ)以“勞績(jī)”（重能力）、“資深”（重資歷）交互補(bǔ)用?？梢娎舨恐鲗?dǎo)的留補(bǔ)、留題占五分之四，吏部月選只有五分之一。至光緒三十二年（1906）學(xué)習(xí)西方官制的“丙午改制”前后，一律改為題缺。特別是新設(shè)的外務(wù)部、商部、巡警部、學(xué)部等衙門三、四品的丞參（各部尚書、侍郎以下所設(shè)左右丞和左右參議），皆由部堂保題。各衙門題補(bǔ)重能力，但也注意平衡資歷。其時(shí)保題為酌補(bǔ)、序補(bǔ)兩班，先盡“才具堪優(yōu)”的“酌補(bǔ)”班，如“酌補(bǔ)”無(wú)人，再按照資深揀選“序補(bǔ)”人員。宣統(tǒng)三年（1911）吏部裁撤，“停止京外各項(xiàng)選班”，小京官、筆帖式等下層京官的選用權(quán)也都由部堂操持。（《大清新法令》）
京官題補(bǔ)制度雖然一定程度上解決了人缺相稱問題，利于行政能力發(fā)揮，但也滋生了攀附請(qǐng)托京堂官的不良風(fēng)氣，這在嘉慶朝以后更為盛行。清代皇帝在圓明園辦公，大臣和各部堂官到圓明園請(qǐng)示、匯報(bào)，圓明園周邊也成了請(qǐng)托重地。時(shí)任禮部主事的龔自珍主張整飭這一不良風(fēng)氣，以禮部為表率，“復(fù)乾隆以前之氣象”。（清《皇朝經(jīng)世文續(xù)編》）咸豐同治以后，軍功保舉和捐納人員激增，京官候補(bǔ)者約有3000人，競(jìng)爭(zhēng)題補(bǔ)更激烈，助長(zhǎng)了請(qǐng)托徇私風(fēng)氣。親緣、鄉(xiāng)緣、學(xué)緣等錯(cuò)綜復(fù)雜關(guān)系網(wǎng)對(duì)題補(bǔ)皆有影響，即使“留心詔敕”“習(xí)知法度”的京官，人事腐敗也須嚴(yán)防。
（作者為上海財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授）
【注釋】
①[清]雍正《大清會(huì)典》，《中國(guó)近代史料叢刊三編》，卷13《吏部十一》，臺(tái)北：文海出版社，1992年，第596-597頁(yè)。
責(zé)編/王妍卓 美編/楊玲玲
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