我國是一個城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡的發(fā)展中大國。促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是關(guān)乎全局的重要戰(zhàn)略舉措，是貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分。中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確提出，“推動城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”“充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，按照主體功能定位，積極融入和服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局”。新征程上，要立足推進(jìn)全體人民共同富裕，加強(qiáng)戰(zhàn)略統(tǒng)籌，實現(xiàn)更高水平、更高質(zhì)量的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
科學(xué)把握區(qū)域發(fā)展兩大主題
協(xié)調(diào)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展，是當(dāng)前我國區(qū)域發(fā)展面臨的兩大重要主題，二者相互促進(jìn)并緊密聯(lián)系，需要有機(jī)結(jié)合起來。一方面，高質(zhì)量發(fā)展是體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展。新發(fā)展理念中的協(xié)調(diào)發(fā)展，其核心內(nèi)容之一就是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展本身就是區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容和內(nèi)在特征。另一方面，高質(zhì)量發(fā)展是對所有地區(qū)的普遍要求，無論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，都必須貫徹落實好新發(fā)展理念，走高質(zhì)量發(fā)展的路子，高質(zhì)量發(fā)展的要求為各個層面的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)定了方向。區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展也有利于各個區(qū)域的高質(zhì)量發(fā)展。為此，有必要將高質(zhì)量發(fā)展要求融入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展之間建立聯(lián)動和銜接機(jī)制，推動形成區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展同步推進(jìn)的新格局。
統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，是新發(fā)展階段的一項重要任務(wù)，核心是構(gòu)建更高水平、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。更高水平，是指我們需要的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展并非是一種低水平均衡，而是一種高水平的全面協(xié)調(diào)；更有效率，是指充分發(fā)揮有效市場和有為政府的合力作用，在實現(xiàn)高效率的過程中全方位推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小區(qū)域差距；更加公平，是指賦予各地區(qū)平等的發(fā)展機(jī)會和權(quán)益，更加強(qiáng)調(diào)公共資源均衡配置和發(fā)展成果共享，加快實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化和居民收入均衡化；更可持續(xù)，是指堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，促進(jìn)各地區(qū)人與自然和諧共生，推動人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，實現(xiàn)可持續(xù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
統(tǒng)籌區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展，既要依托珠三角、長三角、京津冀等區(qū)域，培育一批具有競爭力和影響力的中心城市、都市圈和城市群，推動形成能夠支撐高質(zhì)量發(fā)展的動力源體系，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展注入新動能；又要按照高質(zhì)量發(fā)展的要求全面推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建多層次、多領(lǐng)域、多途徑促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略體系、規(guī)劃體系、制度體系和政策體系。此外，縮小區(qū)域發(fā)展差距是一個長期的漸進(jìn)過程，需要在推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的過程中逐步縮小區(qū)域發(fā)展差距，從而在更高水平上實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
加大區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展統(tǒng)籌力度
城市與鄉(xiāng)村是兩類不同的地域空間，從廣義上看，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展也可以看成是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一個組成部分。近年來，我國在國家層面實施了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等，這些戰(zhàn)略在一定程度上都承擔(dān)了促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的功能，是推動城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措。但由于這些戰(zhàn)略在國家戰(zhàn)略體系中承擔(dān)的功能定位和發(fā)展目標(biāo)不同，需要做好頂層設(shè)計，切實加大戰(zhàn)略銜接和統(tǒng)籌的力度，增強(qiáng)區(qū)域政策的精準(zhǔn)性和取向一致性，使之能夠形成強(qiáng)大合力。
區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略是促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的主體戰(zhàn)略。從狹義上看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是指區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，要求深入推進(jìn)西部大開發(fā)、東北全面振興、中部地區(qū)崛起、東部率先發(fā)展，支持特殊類型地區(qū)加快發(fā)展以及實施好陸海統(tǒng)籌的戰(zhàn)略安排等，它在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的國家戰(zhàn)略體系中起著核心和基礎(chǔ)作用。從廣義上看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是指國家層面帶有協(xié)調(diào)功能的各種區(qū)域戰(zhàn)略的總稱。區(qū)域重大戰(zhàn)略是針對具有全局性意義的重要區(qū)域制定的發(fā)展戰(zhàn)略。目前，國家實施的區(qū)域重大戰(zhàn)略包括京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等。主體功能區(qū)戰(zhàn)略明確了各類區(qū)域的主體功能定位和發(fā)展導(dǎo)向，通過實施差別化的空間管控、發(fā)展路徑和區(qū)域政策，規(guī)范和優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局，有利于各主體功能區(qū)域?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、合理分工、協(xié)調(diào)發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是推動城鄉(xiāng)融合和協(xié)調(diào)發(fā)展的兩個輪子，二者同樣具有促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的功能。例如，在以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下，城鎮(zhèn)化規(guī)模格局和空間格局的優(yōu)化無疑是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑；而實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措，各級政府對脫貧地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村振興支持力度的加大，將有助于推動農(nóng)村地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。新形勢下，有必要以區(qū)域重大戰(zhàn)略為引領(lǐng)，以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，以主體功能區(qū)戰(zhàn)略為導(dǎo)向，以新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為骨架，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為著力點(diǎn)，加強(qiáng)各個戰(zhàn)略之間的統(tǒng)籌銜接，增強(qiáng)戰(zhàn)略的協(xié)同性、耦合性和一致性，充分發(fā)揮其疊加效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)和融合效應(yīng)。
促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是中央和地方政府共同的責(zé)任，需要在建立健全有效市場機(jī)制的基礎(chǔ)上，更好發(fā)揮有為政府的積極作用，強(qiáng)化中央與地方政府之間的職責(zé)分工，構(gòu)建多層次的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展調(diào)控體系。要進(jìn)一步加大中央財政的轉(zhuǎn)移支付力度，充分發(fā)揮中央政府的主導(dǎo)性作用，采取組合式的政策手段，促進(jìn)國家層面的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。各省級政府肩負(fù)著促進(jìn)省域內(nèi)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重任。地級市和縣級政府同樣需要高度關(guān)注縮小區(qū)域內(nèi)部發(fā)展差距，統(tǒng)籌推進(jìn)中心城區(qū)與縣域協(xié)調(diào)發(fā)展，支持欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和經(jīng)濟(jì)薄弱村加快發(fā)展。
探索邁向共同富裕的戰(zhàn)略新舉措
中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，也是既包括城市和鄉(xiāng)村，又包括發(fā)達(dá)地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)和老少邊地區(qū)等在內(nèi)的全域現(xiàn)代化。這里所講的全體人民是由城鄉(xiāng)居民和各區(qū)域居民構(gòu)成的整體。從空間角度看，全體人民共同富裕就是城鄉(xiāng)居民和各區(qū)域居民都要富裕，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域共同富裕，也即全域共富。全域共富是全體人民共同富裕的題中之義，也是其空間體現(xiàn)。
人類生產(chǎn)生活都離不開空間。全域共富強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)區(qū)域都要富裕，而不僅僅是一少部分地區(qū)的富裕，更不是少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)和城市的富裕，要在空間上實現(xiàn)共同發(fā)展和普遍繁榮。在共同富裕的視域下，要突破傳統(tǒng)線性思維定勢，尊重人的意愿及其就業(yè)、居住選擇權(quán)，兼顧區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的多維目標(biāo)，尋求面向全域共富的戰(zhàn)略新舉措。第一，以區(qū)域資源環(huán)境承載力為依據(jù)，對于那些“一方水土不能養(yǎng)活一方人”的生態(tài)條件惡劣地區(qū)，實行生態(tài)移民搬遷是必要的；對于那些人口過度膨脹并超越其資源環(huán)境承載能力的大都市區(qū)，同樣需要引導(dǎo)其人口疏散。第二，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，按常住人口配置和優(yōu)化公共資源，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和公共資源均衡配置。第三，區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長依然十分重要，要依靠全面深化改革，激發(fā)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動力，尤其要將加快縣域經(jīng)濟(jì)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展提到更加重要的位置，不斷拓展其經(jīng)濟(jì)增長新空間。第四，發(fā)揮各地區(qū)優(yōu)勢，建立各具特色的產(chǎn)業(yè)體系，為各地區(qū)居民就近就地提供更加充分的就業(yè)機(jī)會和崗位，實現(xiàn)各地區(qū)居民收入均衡化和生活質(zhì)量等值化。
從更大的空間范圍看，實現(xiàn)全域共富，還需要考慮人口、經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的問題，推動形成國土空間開發(fā)保護(hù)新格局。一般認(rèn)為，市場機(jī)制是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)性機(jī)制，空間效率主要依靠市場機(jī)制來實現(xiàn)，應(yīng)該發(fā)揮市場在空間資源配置中的決定性作用。而政府出臺相關(guān)區(qū)域政策將更多考慮國家安全、可持續(xù)和公平目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃布局引導(dǎo)。在整個國家層面，要把轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)與轉(zhuǎn)移人口有機(jī)結(jié)合起來，在全國范圍內(nèi)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)分布、就業(yè)崗位與人口分布相匹配，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)。在具體區(qū)域?qū)用?，要遵循城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，以中心城市、都市圈和城市群為依托，以縣城為重要載體，推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建更高質(zhì)量的城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展向更高水平、更高質(zhì)量邁進(jìn)。
（作者系中國社會科學(xué)院習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、農(nóng)村發(fā)展研究所所長）
