在有限的土地上，如何實現(xiàn)更高水平的利用、更高質(zhì)量的發(fā)展？近年來，我國持續(xù)優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局，加大存量土地盤活利用力度，提高土地利用效率。然而，有些地方仍有大量低效用地亟待提質(zhì)增效，土地節(jié)約集約利用水平還有較大提升空間。作為全國試點城市，福建省泉州市以改革解難題，向存量要空間，積極探索有效盤活低效用地新模式，推動低效用地再開發(fā)，促進城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展。
城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，但“耕地和永久基本農(nóng)田”“生態(tài)保護紅線”“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”是城鎮(zhèn)化進程中不可逾越的3條紅線。紅線約束之下，工商業(yè)用地從哪里來？未來發(fā)展空間在哪里？如何平衡保護和開發(fā)？這些問題考驗著各地的智慧。
曾經(jīng)，福建省泉州市有不少低效用地，地形破碎、性質(zhì)復雜、功能不清。2022年9月，泉州市被確定為全國唯一的盤活利用低效用地試點，率先開始探索和實踐。泉州市市長蔡戰(zhàn)勝表示，泉州將工業(yè)園區(qū)標準化建設作為轉(zhuǎn)型升級的主戰(zhàn)場，突出國土空間高質(zhì)量重構(gòu)、產(chǎn)業(yè)鏈高質(zhì)量重塑，以產(chǎn)興城、以城聚產(chǎn)、產(chǎn)城聯(lián)動，取得了初步成果。
近日，記者深入泉州市下轄的石獅、晉江、德化等地展開調(diào)查，發(fā)現(xiàn)各地探索出許多卓有成效的好做法，加速盤活“沉睡”的土地資源，釋放出大量發(fā)展空間，存量用地閑置低效與增量空間緊缺的供需矛盾得到有效緩解。
向低效用地要資源
福建素有“八山一水一分田”之稱，是典型的山多地少地區(qū)。泉州市地處福建省東南部，依山面海，轄內(nèi)山巒起伏，丘陵、河谷、盆地錯落其間，其中山地、丘陵占泉州土地總面積的五分之四。泉州市自然資源和規(guī)劃局黨組書記、局長劉文發(fā)介紹，泉州山多地少，耕地碎片化，60%都是5畝以下的圖斑。
從某種程度上來說，土地指標就是“發(fā)展權(quán)”。然而泉州市耕地僅有102173.01公頃，城鎮(zhèn)村及工礦用地157253.65公頃。在用地指標日趨緊張的情況下，一邊是新項目找不到地方上馬，另一邊是碎片化的土地、廠房被閑置。面對有限的發(fā)展空間，如何提高土地利用效率？
劉文發(fā)介紹，盤活利用低效用地試點開展以來，泉州市堅持改革創(chuàng)新，統(tǒng)籌好保護自然資源、保障經(jīng)濟發(fā)展、維護群眾權(quán)益的關系；堅持最嚴格的耕地保護制度，進一步加大耕地保護力度，統(tǒng)籌保護林地等生態(tài)用地，確保生態(tài)系統(tǒng)的完整性和穩(wěn)定性；盤活利用低效用地，提升土地節(jié)約集約利用水平，為推動泉州“強產(chǎn)業(yè)、興城市”提供土地要素保障。
要盤活利用低效用地，首先要搞清楚什么情況算低效用地，究竟有多少地是低效用地。泉州市盤活利用低效用地試點辦城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)組副組長黃建東介紹，低效用地的空間不同，其判別標準也不一樣。由于全國沒有統(tǒng)一標準，需要自己探索。各地通過摸排，將低效用地分成不同類型，并針對盤活利用提出不同的思路。
“1年多來，我們建立了完整的低效用地評判標準，摸清了泉州低效用地底數(shù)。”劉文發(fā)說，他們從空間、經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益四大維度，制定工礦、居住、商服、設施、村莊五大類型36項復合化低效用地調(diào)查評價指標，解決了過去無標準、標準單一或不精細的問題。
由此，泉州首次摸清25.6萬畝低效用地和歷史遺留建設用地底數(shù)。針對閑置低效用地現(xiàn)狀，泉州陸續(xù)出臺一系列舉措——制定試點工作實施方案、出臺政策文件31份、初步構(gòu)建“1+1+N”低效用地再開發(fā)制度體系、將低效用地盤活利用工作納入《泉州市國土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》統(tǒng)籌編制……
泉州還選取了13個全域土地綜合整治試點單元，其中，農(nóng)用地整理9.15萬畝，建設用地整理0.71萬畝，生態(tài)保護修復4.87萬畝，已新增耕地2547.1畝，產(chǎn)生指標效益約13億元；推進70個低效用地再開發(fā)試點項目，項目面積約為5.05萬畝，預計盤活城鎮(zhèn)低效用地約1.83萬畝。
泉州市自然資源和規(guī)劃局黨組成員、副局長王玨說：“試點有效提升了泉州的規(guī)劃思維，引導了混合用地的改造，讓我們能更深入探索新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的有效融合。”
向產(chǎn)城融合要效益
低效用地盤活，關鍵在于“活”。泉州是全國十大制造業(yè)基地之一，民營經(jīng)濟發(fā)達，小微企業(yè)眾多。王玨告訴記者，泉州低效用地再開發(fā)的堵點難點在于傳統(tǒng)的統(tǒng)一收儲改造模式難以平衡多方利益，缺乏盤活閑置或低效工業(yè)廠房的有效路徑。為有效盤活“小、散、亂”的低效工業(yè)用地，激活企業(yè)自身改造動力，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，泉州出臺“激勵+約束”集成政策，在激勵放活的同時樹立“防火墻”，探索一系列低效用地盤活新模式。
“產(chǎn)業(yè)社區(qū)”便是其中之一。在石獅服裝智能制造園，記者看到一個集生產(chǎn)、倉儲、生活配套于一體的小微企業(yè)型產(chǎn)業(yè)社區(qū)。在功能布局上，產(chǎn)業(yè)社區(qū)規(guī)劃建設了82畝容積率為3.0的標準廠房、105畝倉儲研發(fā)銷售中心、170畝圓通配套物流、57畝網(wǎng)商人才公寓。
福建石獅產(chǎn)業(yè)投資發(fā)展集團有限責任公司工作人員林仰嵩介紹，石獅服裝智能制造園是由國企、民企合力改造的標準化項目。最初改造這個項目時，園區(qū)業(yè)態(tài)相對混亂，既有從事服裝生產(chǎn)的，也有從事倉庫、電商、酒水售賣的，不像現(xiàn)在以服裝成品生產(chǎn)為主。項目啟動改造后，公司清退了原來入駐的低效傳統(tǒng)企業(yè)，并同步進行外立面、消防系統(tǒng)的改造完善，于2023年2月完成驗收。
截至目前，該園區(qū)共清退與主導產(chǎn)業(yè)不符、低效益產(chǎn)出企業(yè)21家，引入的都是智能化設備占一定比例的規(guī)范企業(yè)；推動107畝既有廠房的標準化改造提升，滿足不同類型企業(yè)的層高與樓板承重使用需求；通過對原宿舍樓的功能混合和環(huán)境整治，共提供846套人才公寓，以及影音活動廳、運動場地、咖啡館等共享空間。
福建一筆成服飾科技有限公司是新近入駐該園區(qū)的企業(yè)之一，該公司董事長莊小清租下了園區(qū)的1棟樓和旁邊的宿舍樓。他告訴記者：“一筆成公司是專業(yè)生產(chǎn)保溫、降溫等功能性服裝的高科技企業(yè)，這里的環(huán)境很適合我們這種服裝智能制造企業(yè)，企業(yè)生產(chǎn)和員工生活需求都能得到滿足。園區(qū)租金1平方米只要十幾元，而且石獅的政策很靈活，租金和稅收掛鉤，如果稅收高，就可以降低租金。”
莊小清所說的租金與稅收掛鉤指的是石獅建立的廠房租金與納稅強度掛鉤機制。林仰嵩介紹，石獅服裝智能制造園建成區(qū)在車間改造提升過程中，制定標準廠房招商政策，明確承租企業(yè)須為服裝生產(chǎn)企業(yè)，入駐前須為規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)，單家企業(yè)承租面積不少于一整層，年度納稅強度畝均30萬元。同時，實行財政貢獻與廠房租金掛鉤制度，承租企業(yè)年度納稅達到畝均32萬元租金給予六折優(yōu)惠；畝均40萬元以上租金給予五折優(yōu)惠；畝均48萬元以上租金給予四折優(yōu)惠，有效保證園區(qū)改造后的高效利用。
除了石獅服裝智能制造園外，晉江市集成電路科學園、城東南濱江片區(qū)也是泉州打造的不同產(chǎn)業(yè)社區(qū)模式。針對產(chǎn)業(yè)空間分散、品質(zhì)不高的問題，泉州樹立“從生產(chǎn)園區(qū)驅(qū)動到品質(zhì)社區(qū)驅(qū)動”理念，圍繞實體經(jīng)濟發(fā)展特征與“人—城—產(chǎn)”服務需求，探索制定泉州產(chǎn)業(yè)社區(qū)規(guī)劃建設標準，深化產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)城市融合、科技創(chuàng)新投入等方面的改革，立足泉州已形成的產(chǎn)業(yè)集群空間特色與產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展目標，建設先進制造型、小微企業(yè)型、研發(fā)設計型3類產(chǎn)業(yè)社區(qū)。
“由原有單一的工業(yè)園區(qū)升級成產(chǎn)業(yè)社區(qū)的變化，為泉州盤活利用低效用地工作明確了方向。”王玨說，泉州發(fā)揮增量用地在片區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展中的引領作用，以高質(zhì)量的增量建設用地吸引龍頭企業(yè)入駐，通過上下游產(chǎn)業(yè)鏈配套，帶動周邊低效存量用地盤活，吸引相關產(chǎn)業(yè)企業(yè)入駐，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚效應，提升片區(qū)土地利用效益。同時，引導有條件的園區(qū)向產(chǎn)城融合發(fā)展，將產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)社區(qū)，完善園區(qū)配套服務設施，既促進了土地功能復合利用，又提升了土地利用綜合效益。
向全域整治要空間
來到位于晉江城市核心區(qū)的九十九溪流域田園風光全域土地綜合整治項目現(xiàn)場，規(guī)?；娜f畝良田、集合住宅、別致的商店……自然的田園生態(tài)系統(tǒng)與典型的閩南風格村落和諧共生。
項目所在地田洋自然村村民謝志榮說：“以前村里基本沒有路，只有機耕路，村民們大都外出打工，村里的田地宅子荒廢了很多?，F(xiàn)在項目進來了，路也通了，村民們的生產(chǎn)生活條件發(fā)生了很大的變化。”
在項目開展之前，這里的土地浪費問題嚴重且普遍。如何在做好耕地保護、生態(tài)保護的前提下，統(tǒng)籌優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益綜合發(fā)展，是泉州開展盤活利用低效用地的重點之一。
得益于試點工作的開展，九十九溪流域田園風光全域土地綜合整治項目以優(yōu)化空間格局、保護耕地、提高建設用地使用效率為導向，以農(nóng)用地綜合整理、低效建設用地整理、生態(tài)保護修復、人居環(huán)境整治為主要抓手，深化全域土地綜合整治工作。通過低效用地復墾和閑置農(nóng)用地整理，開展高標準農(nóng)田建設，農(nóng)田耕作面積由4535畝增加到6200畝。
“在開展試點的過程中，我們要守好群眾利益和耕地質(zhì)量保護的底線。”劉文發(fā)說，泉州結(jié)合縣（市、區(qū)）資源稟賦，因地制宜探索形成多種“全域+”綜合整治模式，如德化的“全域+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展”、晉江的“全域+城鄉(xiāng)一體化融合”等。
美湖鎮(zhèn)小湖村的公路旁，是一眼望不到邊的高標準農(nóng)田。德化縣自然資源局副局長潘麗臻介紹，眼前的這片農(nóng)田流轉(zhuǎn)給了德化縣中和農(nóng)場，用于種植水稻和蔬菜。
美湖鎮(zhèn)處于小尤溪流域上游，耕地集中分布于鎮(zhèn)區(qū)所在的小盆地。潘麗臻說：“現(xiàn)在農(nóng)村人口少，大多數(shù)是留守老人，很多耕地都撂荒了。”
在盤活利用低效用地試點工作中，美湖鎮(zhèn)圍繞“全域+”模式，將土地綜合整治與城鄉(xiāng)建設用地空間騰挪、林耕布局調(diào)整、耕地補充、高標準農(nóng)田建設、流域生態(tài)治理、全域旅游發(fā)展等結(jié)合在一起。潘麗臻說：“目前我們已建成近800畝高標準農(nóng)田，未來將進一步擴種到1000畝。畝產(chǎn)也從1000斤提高到1500斤，通過提高耕地產(chǎn)能，增加農(nóng)民耕種收入，直接受益農(nóng)戶達1000多戶。”
小湖村黨支部書記劉文世告訴記者，試點后，村里的土地流轉(zhuǎn)了近500畝，村集體收入增加了2萬多元。村里環(huán)境變好了，吸引越來越多的鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)，也帶動了文旅發(fā)展。
試點開展以來，泉州還積極推進林地與耕地及其他地類之間的空間置換，梳理出坡度在15度以下的園地和林地10.71萬畝，可新增耕地8.7萬畝；坡度在25度以上的坡耕地可調(diào)整為林地2.01萬畝，在安溪、永春、德化等地開展涉林調(diào)整試點。
向經(jīng)營主體要活力
記者在泉州采訪時發(fā)現(xiàn)，低效用地盤活工作涉及面廣、盤活利用周期長。劉文發(fā)感慨地說：“這項工作開展難度大，一方面要協(xié)調(diào)多個部門，有些項目審批很麻煩；另一方面要兼顧各方面利益，調(diào)動各方面的積極性。”
1年多來，泉州盤活利用低效用地試點取得了一定成效，但也存在一些問題。劉文發(fā)告訴記者，少數(shù)地方缺乏規(guī)劃統(tǒng)籌思維，存在就項目論項目的想法，導致低效用地再開發(fā)無法真正起到優(yōu)化城市土地總體結(jié)構(gòu)和布局的作用。低效用地再開發(fā)的關鍵是解決原權(quán)利人、政府與社會投資主體之間的利益分配關系，但目前再開發(fā)收益分配制度還需進一步探索完善。低效土地退出機制不完善，導致原使用權(quán)人參與開發(fā)的積極性不高。如何引入社會資本，在鼓勵改造模式多元化的背景下，建立既有彈性又堅持底線原則的低效用地退出機制，成為推動低效用地再開發(fā)的主要難點之一。
在試點開展過程中，泉州各地出現(xiàn)了多種盤活形式，如政府收儲盤活、政府與企業(yè)聯(lián)合盤活等。在惠安縣，當?shù)貏?chuàng)新“政企銀”模式，通過政府搭臺、企業(yè)實施、銀行支撐、鎮(zhèn)村參與，建立綜合整治市場化運營機制，完善整治收益分配機制，鼓勵社會資本投入，調(diào)動全民共整共治的積極性。
惠安縣黃塘鎮(zhèn)盛豐農(nóng)業(yè)有限公司蔬菜基地里，整齊平坦的田地種滿了綠油油的蔬菜。該公司總經(jīng)理莊旭東說，公司在惠安共有2000多畝蔬菜基地，生產(chǎn)供應給西餐廳的球生菜、西蘭花等。
惠安文旅集團總經(jīng)理何曲晴介紹，該項目以惠安文旅集團為實施主體，農(nóng)發(fā)行提供授信資金3.8億元，引進盛豐農(nóng)業(yè)公司運營，集中流轉(zhuǎn)土地3300畝，開展規(guī)模化經(jīng)營，率先試行“兩稻兩菜”新型糧菜輪作模式。“這些田地流轉(zhuǎn)到惠安文旅集團后，由我們進行全域土地的綜合整治、高標準農(nóng)田提升、土壤改良，然后再引進龍頭企業(yè)進行規(guī)模化種植。”何曲晴說。
通過“政企銀”模式，惠安縣改變了傳統(tǒng)以農(nóng)戶為主體的“小農(nóng)”模式，結(jié)合農(nóng)村“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的改革實踐經(jīng)驗，提高了村集體和村民收入。
劉文發(fā)表示，泉州將充分發(fā)揮經(jīng)營主體在盤活利用低效用地試點中的作用，結(jié)合各方需求，優(yōu)化低效用地再開發(fā)機制，探索資源資產(chǎn)組合供應、地價支持、低效用地再開發(fā)收益共享等政策，激發(fā)經(jīng)營主體參與開發(fā)改造的積極性。
全面提升系統(tǒng)集成能力
林昌華
低效用地盤活利用是系統(tǒng)工程，關系城鄉(xiāng)發(fā)展空間形態(tài)和功能布局的全方位優(yōu)化提升。在城鄉(xiāng)土地指標控制線的硬性約束下，曾經(jīng)單純依賴土地增量推動城鄉(xiāng)發(fā)展的模式無法持續(xù)。高效統(tǒng)籌生產(chǎn)生活生態(tài)空間，一體推進土地資源整合、城鄉(xiāng)功能完善、用地效益提升、空間環(huán)境優(yōu)化，是正確處理用地“低效”與發(fā)展“高效”矛盾的有效路徑。
做好系統(tǒng)集成盤活低效用地勢在必行。下一步，盤活低效用地要以整合優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展空間布局為目標，搶抓國家推動試點工作的機遇和政策“窗口”，整合騰挪用地空間、整理土地資源、盤活低效資產(chǎn)，全面提高土地利用質(zhì)效，破解制約發(fā)展最突出的空間問題，為項目落地、產(chǎn)業(yè)升級、城市提質(zhì)、民生保障提供強有力支撐。
一是做好頂層設計，推動空間格局系統(tǒng)集成。依據(jù)區(qū)域資源稟賦、整治環(huán)境、政府和居民需求以及經(jīng)濟發(fā)展布局，聚焦規(guī)劃引領作用，從實際出發(fā)摸索建立低效用地評價標準，統(tǒng)籌考慮地方發(fā)展水平、行業(yè)差異，賦予彈性空間，對全要素進行通盤考慮后精準識別劃分區(qū)域內(nèi)低效用地，合理優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活空間、生態(tài)保護和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等用地布局，真正做到全區(qū)域全要素資源整合利用，提高土地利用模式的質(zhì)效水平，實現(xiàn)土地整治向規(guī)劃管控和空間治理轉(zhuǎn)變。
二是加強統(tǒng)籌協(xié)同，深化部門合作系統(tǒng)集成。堅持改革創(chuàng)新，進一步探索土地收儲、規(guī)劃建設、運行實施等全過程行政服務流程梳理再造，完善節(jié)約集約用地支持集成體系，協(xié)同部署實施工業(yè)上樓、城市更新、企業(yè)存量用地盤活、安全治理等專項計劃，提高要素資源配置的精準度和效率。建立各部門協(xié)調(diào)聯(lián)動的統(tǒng)籌機制，不斷完善“政府主導、部門協(xié)同、上下聯(lián)動、社會參與”的工作機制，加強各部門業(yè)務融合、資源融合，形成部門聯(lián)動、齊抓共管、相互促進的良好局面，全面提升部門系統(tǒng)集成合力。
三是探索多元投入，實現(xiàn)經(jīng)營主體系統(tǒng)集成。建立競爭性準入機制，探索以市場化手段為主、行政司法手段為輔的多種盤活模式，充分發(fā)揮社會資本撬動作用，圍繞低效用地盤活利用的全生命周期管理過程，探索引入公私高效合營等方式實施綜合開發(fā)，一體化集成推進項目投資、建設、招商、運營，完善低效用地再開發(fā)利益分配機制，引導激勵社會資本集中攻堅低效用地盤活整治，有效調(diào)動多元社會資本參與閑置低效資源盤活處置的積極性，匯聚盤活低效用地的發(fā)展合力。
（作者系福建省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、福建社科院研究員）