【摘要】在新形勢、新任務(wù)下，地方招商引資工作面臨新的挑戰(zhàn)：多元發(fā)展目標(biāo)下地方招商引資的工作難度提高、新型央地關(guān)系下地方招商引資的動力不足、發(fā)達國家吸引高端制造業(yè)回流影響了國際資金的流向、傳統(tǒng)招商引資模式出現(xiàn)瓶頸。為此，地方政府要在把握高質(zhì)量發(fā)展大方向和本地區(qū)階段性目標(biāo)下，明確招商引資的具體任務(wù)；繼續(xù)完善央地治理關(guān)系改革，推動地方政府形成強大動力和精準(zhǔn)推力；營造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境；打造地區(qū)新優(yōu)勢。
【關(guān)鍵詞】招商引資 營商環(huán)境 高質(zhì)量發(fā)展 新發(fā)展格局 【中圖分類號】F127 【文獻標(biāo)識碼】A
2024年4月23日，習(xí)近平總書記在新時代推動西部大開發(fā)座談會上指出：“堅持以大開放促進大開發(fā)，提高西部地區(qū)對內(nèi)對外開放水平。”地方招商引資是改革開放以來興起的新事物。在對外開放之初，國內(nèi)市場機制尚未確立，沒有資本積累，國家劃定一些特定區(qū)域，設(shè)立開發(fā)區(qū)，進行市場機制先行先試，吸引外商投資。這既是國家的、也是先行開放地區(qū)的招商引資。40多年來，中國經(jīng)濟由計劃體制轉(zhuǎn)向市場體制、由封閉走向開放，自東南沿海向內(nèi)地發(fā)展、由粗放增長向集約增長轉(zhuǎn)變，是在國際環(huán)境幾經(jīng)變遷和國家戰(zhàn)略數(shù)次調(diào)整的過程中不斷增長和發(fā)展的。地方招商引資的目標(biāo)、模式和成效也因之發(fā)生變化。在新任務(wù)、新形勢下，地方經(jīng)濟發(fā)展和招商引資工作亦面臨一些新挑戰(zhàn)。
地方多元發(fā)展目標(biāo)下招商引資工作難度提高
地方招商引資為的是服務(wù)于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。改革開放的前40年，國家和地方的首要目標(biāo)是促增長。因此，地方招商引資的目標(biāo)單一清晰，任務(wù)明確。在黨的十九大報告中明確提出“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”。此后，在增長、創(chuàng)新、環(huán)保、民生等地方發(fā)展的多元化目標(biāo)下，地方招商引資的任務(wù)趨于模糊化。
改革開放以來，中國通過對內(nèi)推進改革、對外加大開放推動經(jīng)濟增長與發(fā)展。迄今為止，大致經(jīng)歷了5個階段的發(fā)展。第一階段（1978年—1992年）的戰(zhàn)略目標(biāo)是通過增量改革解放生產(chǎn)力，通過對外開放開展加工貿(mào)易，實現(xiàn)出口創(chuàng)匯。第二階段（1992年-2002年）通過整體推進改革和全面對外開放，初步建立社會主義市場經(jīng)濟，推進工業(yè)化。第三階段（2003年-2012年）的目標(biāo)是對重工業(yè)化為龍頭的經(jīng)濟高速增長導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、地區(qū)發(fā)展不平衡、資源環(huán)境破壞嚴(yán)重等結(jié)構(gòu)性問題進行調(diào)整。為此，國家相繼推出西部大開發(fā)（2000年）、振興東北老工業(yè)基地（2003年）、促進中部地區(qū)崛起（2004年）等重大戰(zhàn)略決策。2005年“十一五”規(guī)劃強調(diào)經(jīng)濟增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。但之后為應(yīng)對全球金融危機，一直維持高投資拉動的經(jīng)濟增長。第四階段（2013年-2017年）經(jīng)濟增長方式向需求拉動和創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型。第五階段（2017年至今）中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)入新常態(tài)，增速放緩。改革開放的前四個階段，地方經(jīng)濟的主要任務(wù)比較單一，就是促增長。地方招商引資的目標(biāo)清晰，任務(wù)明確。
經(jīng)濟增速下降后，改革和增長過程中積累的產(chǎn)能過剩、生產(chǎn)安全、環(huán)境污染、土地財政、腐敗、貧困、地區(qū)差距和收入差距等經(jīng)濟社會問題時有爆發(fā)，表明中國經(jīng)濟必須轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，推動可持續(xù)發(fā)展。2017年，黨的十九大報告指出中國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。2022年，黨的二十大報告明確指出高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)。高質(zhì)量發(fā)展主題下的新時期任務(wù)是，“把實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略同深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機結(jié)合起來，增強國內(nèi)大循環(huán)內(nèi)生動力和可靠性，提升國際循環(huán)質(zhì)量和水平，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，著力提高全要素生產(chǎn)率，著力提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平，著力推進城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長”。2024年國務(wù)院政府工作報告提出了大力推進現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力；著力擴大國內(nèi)需求，推動經(jīng)濟實現(xiàn)良性循環(huán)等政府重點工作內(nèi)容。顯然，擴大內(nèi)需、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、提升新質(zhì)生產(chǎn)力等任務(wù)，不像數(shù)量增長那樣可以落實到具體的可量化指標(biāo)。比如供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提出了改革大方向和五大任務(wù)框架——去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，并沒有給地方設(shè)定具體任務(wù)和明確指標(biāo)。地方政府需要根據(jù)本地區(qū)實際情況擬定目標(biāo)，制訂行動方案。由于沒有量化考核指標(biāo)，不易制訂詳細(xì)且可逐層分解的方案和任務(wù)。在沒有確定性任務(wù)和具體指標(biāo)的情況下，地方招商引資工作的難度大大提高。在過去，引進資本和項目就可以了，現(xiàn)在既要考察項目的經(jīng)濟效益，又要照顧到供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大方向，還要注重環(huán)保、創(chuàng)新、民生等綜合效應(yīng)。
新型央地關(guān)系下地方招商引資的動力不足
政治激勵的機制取決于中央和地方的治理關(guān)系。過去在“行政發(fā)包制”央地治理模式下，完成上級下達的具體經(jīng)濟指標(biāo)形成了有效的政治激勵。在黨的十八大以來逐漸形成的新型央地治理關(guān)系下，某些情況下行為合規(guī)性與結(jié)果有效性之間存在沖突，導(dǎo)致一些地方在招商引資方面動力減弱。
改革開放后，中央對地方逐步放權(quán)，減少部委“條條”系統(tǒng)對地方的約束，與地方之間形成以地區(qū)為“塊”的分權(quán)體制。在政治之外的領(lǐng)域，中央對地方的管理從全面控制轉(zhuǎn)向引導(dǎo)性“分包”委托，形成“行政發(fā)包制”央地治理模式。這一模式下，中央或上級政府不對下級進行過程監(jiān)督，只設(shè)定達標(biāo)激勵。因此地方政府擁有更多自主權(quán)，對轄區(qū)事務(wù)擁有“無限責(zé)任”，對應(yīng)“無限權(quán)力”，在政治激勵驅(qū)動下努力完成上級下達的指標(biāo)。在數(shù)量增長時期，中央對地方實行以GDP為核心的績效考核體系。由于招商引資是創(chuàng)造地方就業(yè)和產(chǎn)值，快速促進地方經(jīng)濟增長的重要渠道，且其本身也是地方官員績效考核指標(biāo)，所以各級地方政府在招商引資方面有很強的政治激勵，將招商引資視為其經(jīng)濟工作的頭等大事。
發(fā)包式央地治理關(guān)系雖然有效地激勵了地方政府促進經(jīng)濟增長，由于缺少過程監(jiān)督和信息不對稱，也造成了污染、安全、貪腐等一系列問題，不利于經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。黨的十八大之后，中央對央地治理進行了改革。其一，弱化對地方GDP的評價考核，強化對結(jié)構(gòu)調(diào)整、民生、節(jié)能、環(huán)保、公共服務(wù)等內(nèi)容的考核，中央不再向地方下達具體的數(shù)字化任務(wù)指標(biāo)，而是給出結(jié)構(gòu)調(diào)整等高質(zhì)量發(fā)展的總體方向和一些關(guān)鍵任務(wù)。其二，中央對地方實行精細(xì)化監(jiān)督，通過各類上級檢查實施過程導(dǎo)向的督查驗收，對地方完成任務(wù)的全過程進行常態(tài)化定性考核，并根據(jù)綜合評價實施激勵或問責(zé)。其三，被通報表揚或問責(zé)的聲譽機制對地方官員形成激勵或約束。央地治理關(guān)系變革，一方面，有利于激勵地方政府將國家重大任務(wù)與地域性目標(biāo)融合，督促地方政府重視過程的合法性、程序的正義性，遏制地方政府與企業(yè)合謀、犧牲地方可持續(xù)發(fā)展條件的招商引資行為，因而有利于推動地方實施高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略和措施。另一方面，在全過程、精細(xì)化督查制度下，個別地方官員為了規(guī)避被問責(zé)的風(fēng)險，可能會選擇不作為，尤其是在對項目性質(zhì)或?qū)嵤┬Ч涣私狻⒒蝽椖啃Ч麑?dǎo)致多元目標(biāo)發(fā)生沖突等情況下。近年來，在市場機制不夠完善、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不強，以往較多依靠降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)、政企合謀等惡性競爭手段推進招商引資的地區(qū)，出現(xiàn)了地方政府懶政、怠政、形式主義和官僚主義等現(xiàn)象，招商引資制度創(chuàng)新的勇氣和動力不足。
發(fā)達國家吸引高端制造業(yè)回流加大了地方利用外資的難度
對外開放、引進外資、參與國際分工，是促進中國經(jīng)濟數(shù)十年增長的重要機制。中國對外開放時適逢世界經(jīng)濟繁榮和國際分工全球化。中國通過發(fā)展加工貿(mào)易，通過吸引外資“市場換技術(shù)”、通過參與全球價值鏈等方式，利用全球資源推動工業(yè)化進程和技術(shù)進步。近年來，世界經(jīng)濟形勢、國際分工格局以及中國與外部世界的關(guān)系都在經(jīng)歷變化，影響了中國對全球資源的吸引力。
首先，世界經(jīng)濟轉(zhuǎn)向長期低速增長，資本跨境流動增速緩慢。20世紀(jì)80年代，發(fā)達國家成功消除滯漲，在新自由主義思潮推動下，借ICT技術(shù)進步及其應(yīng)用的東風(fēng)，世界經(jīng)濟進入空前繁榮期。2008年國際金融危機爆發(fā)，全球經(jīng)濟復(fù)蘇遲緩，長期持續(xù)低速增長，至今資本跨境流動增速依然緩慢。
其次，國際分工由快速全球化轉(zhuǎn)向加速逆全球化，部分在中國的跨境生產(chǎn)外流加快。20世紀(jì)70-80年代，全球分工處于產(chǎn)業(yè)分工階段，發(fā)達國家具有專業(yè)化市場資本、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，發(fā)展中國家具有資源密集型和勞動密集型產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。受日元升值、石油危機影響，日本先后將勞動密集型產(chǎn)業(yè)、資本密集型產(chǎn)業(yè)向“東亞四小龍”轉(zhuǎn)移。10年后“東亞四小龍”將勞動密集型產(chǎn)業(yè)向不斷開放的中國轉(zhuǎn)移。20世紀(jì)90年代后期，由于東西冷戰(zhàn)結(jié)束和ICT技術(shù)應(yīng)用，國際分工日趨全球化，進入21世紀(jì)后一路高歌猛進，推動全球分工向產(chǎn)品內(nèi)分工轉(zhuǎn)換，紡織、汽車、電子等多個行業(yè)形成全球產(chǎn)業(yè)鏈。發(fā)達國家分工技術(shù)密集型生產(chǎn)環(huán)節(jié)，將勞動密集型和資本密集型生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到中國和其他低成本國家，中國因此全面加入全球價值鏈，逐漸成為世界加工廠。2008年全球金融危機后，發(fā)達國家經(jīng)濟長期疲軟，失業(yè)、貧富差距等經(jīng)濟社會問題凸顯，信貸消費拉動的增長模式難以繼續(xù)，轉(zhuǎn)而推進再工業(yè)化戰(zhàn)略，吸引高端制造業(yè)回流。于是，跨境資本和生產(chǎn)重新配置，跨境生產(chǎn)擴張速度下降，全球價值鏈趨于縮短。國際分工格局開始重構(gòu)。新冠疫情發(fā)生以來，歐美國家以維護國家安全為名，實施供應(yīng)鏈安全戰(zhàn)略，再次出臺優(yōu)惠措施吸引制造業(yè)、尤其是技術(shù)密集型生產(chǎn)環(huán)節(jié)回流，降低對跨國生產(chǎn)、尤其是對中國的依賴。由此導(dǎo)致全球價值鏈的“去中國化”趨勢。
最后，美國對中國的打壓與遏制加劇了跨國生產(chǎn)“去中國化”趨勢。近5年來，美國出于對中國經(jīng)濟實力增長過快、技術(shù)進步可能危及其技術(shù)領(lǐng)先地位和國家安全的擔(dān)憂，先后發(fā)動針對中國的貿(mào)易戰(zhàn)、科技戰(zhàn)，持續(xù)推動先進技術(shù)和先進制造與中國脫鉤。中美貿(mào)易和技術(shù)摩擦一方面限制了中國對美國的商品出口和美國對中國的技術(shù)出口，對中國先進技術(shù)進步和先進半導(dǎo)體供應(yīng)鏈及制造造成沖擊；另一方面導(dǎo)致在中國投資、生產(chǎn)的地緣政治風(fēng)險不斷加大。從而加快跨境投資、生產(chǎn)和全球價值鏈去中國化的速度。
地方傳統(tǒng)的招商引資模式亟待轉(zhuǎn)型升級
地方招商引資就是通過完善市場機制、改善基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化營商環(huán)境、實施優(yōu)惠政策等手段吸引資本流入，本質(zhì)上是利用國家和地方差別化制度和政策安排突破各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)和條件，改變資源配置的流向和結(jié)構(gòu)，推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。在改革開放早期階段，各地方主要依賴國家差別化制度和政策安排形成的政策優(yōu)勢，隨著改革開放推進和經(jīng)濟發(fā)展，不同地方也通過形成地方政策優(yōu)勢、整合區(qū)位優(yōu)勢或打造產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢吸引資金和項目。在新任務(wù)、新形勢下，國家差別化制度和政策安排正在轉(zhuǎn)型，地方傳統(tǒng)的引資模式陷入瓶頸期，亟待轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新。
國家開發(fā)區(qū)一直是地方招商引資的主要載體。改革開放初期，國內(nèi)市場機制尚未確立，國家劃定一些特定區(qū)域，設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，進行市場機制先行先試，吸引外商投資。這既是國家的、也是先行開放地區(qū)招商引資的平臺與機制。之后隨著對外開放向沿海港口城市、沿江沿邊以及內(nèi)陸省會城市推進，所有開放城市都設(shè)立了經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。1988年成立第一個國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)——北京市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)試驗區(qū)，1991年、1992年先后又有26個和25個城市獲批設(shè)立國家級高新區(qū)。1997年北京、蘇州、合肥和西安4個國家高新區(qū)成為向亞太經(jīng)合組織成員特別開放的第一批科技工業(yè)園區(qū)。1990年成立第一個保稅區(qū)——上海外高橋保稅區(qū)，隨后深圳沙頭角、天津、青島、汕頭、深圳鹽田港保稅區(qū)相繼成立。各類開發(fā)區(qū)為吸引投資和技術(shù)創(chuàng)新搭建平臺，提供基礎(chǔ)設(shè)施，在外貿(mào)自主權(quán)和外資許可權(quán)、房地產(chǎn)、以及行政管理、財稅金融、技術(shù)創(chuàng)新、人才流動等方面提供優(yōu)惠政策，為地方招商引資和經(jīng)濟發(fā)展打造軟硬環(huán)境。國家通過分地區(qū)、分批、分類型的開發(fā)區(qū)建設(shè)，在基礎(chǔ)設(shè)施、營商環(huán)境和優(yōu)惠政策等方面加大地區(qū)差異，增強一些地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，相對弱化另一地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，由此引導(dǎo)資金流向和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。早期設(shè)立開發(fā)區(qū)的地區(qū)起步早、發(fā)展快，已經(jīng)形成招商引資的良性循環(huán)。所以長期以來，爭取設(shè)立國家級開發(fā)區(qū)是地方政府推進招商引資工作的重要手段。
黨的十九大以來，國家全面推進開發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展，在優(yōu)化開發(fā)區(qū)形態(tài)和布局、加快開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級、完善開發(fā)區(qū)土地利用機制和完善開發(fā)區(qū)管理制度等方面對開發(fā)區(qū)建設(shè)進行改革與創(chuàng)新。圍繞創(chuàng)新驅(qū)動、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、開放經(jīng)濟、綠色發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施等方面推動轉(zhuǎn)型升級。國家開發(fā)區(qū)建設(shè)從“量建”轉(zhuǎn)入到“質(zhì)建”階段，財政、稅收、金融、土地等傳統(tǒng)政策紅利逐漸淡出。地方開發(fā)區(qū)也經(jīng)歷了同樣歷程。2003年-2009年間，國家針對地方激進無序的開發(fā)區(qū)建設(shè)進行了清理整頓，在縮減規(guī)模的基礎(chǔ)上進行統(tǒng)一規(guī)劃。2009年，國家基于創(chuàng)新、集約、環(huán)保和社會責(zé)任等標(biāo)準(zhǔn)，陸續(xù)將一批省級、地級市開發(fā)區(qū)升格為國家級開發(fā)區(qū)，納入國家管理。2017年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》對開發(fā)區(qū)發(fā)展提出明確要求，指出省級開發(fā)區(qū)要“依托區(qū)域資源優(yōu)勢，推動產(chǎn)業(yè)要素集聚，提升營商環(huán)境國際化水平，向主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)明確、延伸產(chǎn)業(yè)鏈條、綜合配套完備的方向發(fā)展，成為區(qū)域經(jīng)濟增長極，帶動區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級”。在新目標(biāo)新任務(wù)下，地方傳統(tǒng)招商引資模式遭遇瓶頸。稅收、土地等政策引進項目易、留住項目難，不利于推動產(chǎn)業(yè)要素集聚。由于自然資源有限，傳統(tǒng)區(qū)域優(yōu)勢正在減退。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)需要建立起可延長、升級的產(chǎn)業(yè)鏈才能形成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。
明確任務(wù)目標(biāo)，營造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境，創(chuàng)造區(qū)位新優(yōu)勢
在新階段、新任務(wù)和新環(huán)境下，地方招商引資在明確具體任務(wù)、強化動力、吸引外資以及模式創(chuàng)新等方面面臨不同程度的困難，需要地方政府勇于開拓，積極應(yīng)對。
第一，在把握高質(zhì)量發(fā)展大方向和本地區(qū)階段性目標(biāo)下，明確招商引資的具體任務(wù)。地方政府首先要充分理解高質(zhì)量發(fā)展任務(wù)的內(nèi)涵，認(rèn)清現(xiàn)階段推進高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略、任務(wù)和目標(biāo)；其次要理清本地區(qū)比較優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)聯(lián)、資源環(huán)境承載能力等具體情況，找準(zhǔn)本地區(qū)推進高質(zhì)量發(fā)展的定位；根據(jù)新任務(wù)、新目標(biāo)，確定本地區(qū)的階段性目標(biāo)和細(xì)分任務(wù)，并依此確定招商引資的方向和任務(wù)。總體來說，高質(zhì)量發(fā)展是方向，把握好高質(zhì)量發(fā)展的階段性特征和本地發(fā)展實際，尋求量變到質(zhì)變。
第二，繼續(xù)完善中央和地方治理關(guān)系改革，推動地方形成強大動力和精準(zhǔn)推力。比如繼續(xù)推進放權(quán)，增進地方的積極性；定性考核的內(nèi)容避免一刀切地面向所有地區(qū)，根據(jù)地區(qū)發(fā)展的階段性特征，有針對性地進行重點考核；探索法治化、與市場接軌的激勵機制等。
第三，在新形勢下，吸引外資的根本之策是營造市場化、法治化、國際化的一流營商環(huán)境。此外，保證政策的穩(wěn)定性、持續(xù)性；同時密切關(guān)注國際形勢變化和國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢，研判本地產(chǎn)業(yè)與國際、國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)聯(lián)度，抓住推動產(chǎn)業(yè)鏈攀升和價值鏈提升的可能機遇。
第四，打造地區(qū)新優(yōu)勢。在政策紅利減弱的情況下，需要創(chuàng)造一些新優(yōu)勢，形成綜合區(qū)位優(yōu)勢。比如地方官員提高市場化意識和公共服務(wù)意識；在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上不斷完善信息基礎(chǔ)設(shè)施，以適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的生產(chǎn)和消費需求；建立穩(wěn)定、專業(yè)化的招商隊伍，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。
（作者為北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授、博導(dǎo)）
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③何艷玲、肖蕓：《問責(zé)總領(lǐng)：模糊性任務(wù)的完成與央地關(guān)系新內(nèi)涵》，《政治學(xué)研究》，2021年第3期。
責(zé)編/孫垚 美編/王夢雅
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