制度型開放是我國推動新一輪高水平對外開放的核心指向，也是打造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境的必然要求。2024年3月，習近平總書記在參加十四屆全國人大二次會議江蘇代表團審議時指出：“要加大制度型開放力度，持續(xù)建設市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境，塑造更高水平開放型經濟新優(yōu)勢。”5月，習近平總書記在山東考察時強調，“山東要在進一步全面深化改革、推進高水平對外開放上勇爭先”，“建設好制度型開放示范區(qū)”。以高水平制度型開放塑造一流營商環(huán)境，體現(xiàn)了改革和開放的內在統(tǒng)一，對加快構建新發(fā)展格局、推動經濟高質量發(fā)展、推進中國式現(xiàn)代化意義重大。
1.制度型開放是新一輪高水平對外開放的核心指向
2018年12月，中央經濟工作會議明確提出“制度型開放”概念，指出“要適應新形勢、把握新特點，推動由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉變”。之后，黨的十九屆四中全會、黨的十九屆五中全會和黨的二十大均對制度型開放進行部署，習近平總書記也多次在重要國際場合闡明我國推動制度型開放的目標和決心。所謂制度型開放，是指通過推動規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度的國內外銜接，實現(xiàn)更高水平、更深層次、更廣領域的開放，是我國新一輪高水平對外開放的核心指向。
國際規(guī)則體系重構要求我國推動制度型開放。當今世界正經歷百年未有之大變局，國際格局、全球治理正在發(fā)生深刻調整和變革，國際規(guī)則體系正在加速重構。世界貿易組織（WTO）作為全球多邊貿易體制的功能弱化，各類雙邊和區(qū)域經貿協(xié)定大量涌現(xiàn)。截至2024年4月，全球正在生效的雙邊和區(qū)域經貿協(xié)定數量達到371項。這些經貿協(xié)定包含許多標準明顯高于WTO水平的規(guī)則條款，且涵蓋領域更廣、更突出“邊境后”規(guī)則，成為重塑國際經貿規(guī)則體系的主要載體。相較于商品和要素流動型開放，制度型開放的主要區(qū)別就在于開放水平更高、涉及領域更廣、更強調“邊境后”開放，這與當前國際經貿規(guī)則體系重構的方向高度一致。因此，推動制度型開放，有助于我國在全球規(guī)則體系重構中提升國際地位和話語權，在全球治理變革中展現(xiàn)大國擔當。
大國競爭博弈升級要求我國推動制度型開放。在全球不確定性和風險性因素顯著增加的背景下，各國均努力在國際格局中爭取有利位置，由此導致國家間特別是大國之間的合作關系顯著弱化，競爭關系日趨提升，大國戰(zhàn)略博弈全面加劇。美國作為傳統(tǒng)全球體系的主導國，其提供全球治理公共產品的意愿和能力顯著下降。隨著我國綜合國力和國際地位的持續(xù)提升，美國為維持其霸主地位，對我國開展全方位戰(zhàn)略打壓，試圖通過“規(guī)鎖”戰(zhàn)略鎖定我國發(fā)展路徑和發(fā)展空間。這種“規(guī)鎖”表現(xiàn)在國際經貿合作領域，就是通過構建排他性經貿體系提高我國參與國際分工合作的制度性成本，推動全球生產要素與我國“脫鉤”。在此背景下，推動以對接國際高標準規(guī)則為重點的制度型開放，有助于進一步釋放開放紅利，有效對沖美國遏制戰(zhàn)略，為我國國際競爭新優(yōu)勢的形成贏得時間。
國內改革爬坡過坎要求我國推動制度型開放。以開放促改革、促發(fā)展是我國改革發(fā)展的成功實踐。對外開放推動我國經濟社會發(fā)展取得巨大成就，同時也推動了國內體制機制改革的深化。當前，我國發(fā)展進入新階段，改革已進入深水區(qū)和攻堅期，進一步全面深化改革所涉及的廣度、深度和力度是前所未有的，難度風險更高。而制度型開放兼具改革屬性和開放屬性，要求修訂完善國內法律法規(guī)、探索創(chuàng)新國內體制機制以實現(xiàn)與國際規(guī)則的協(xié)調對接，體現(xiàn)了改革與開放的高度統(tǒng)一。在我國全面深化改革的目標下，制度型開放有助于推動市場經濟體制改革、開放型經濟體制改革等深層次改革，助力改革爬坡過坎。
2.制度型開放是打造國際一流營商環(huán)境的必然要求
營商環(huán)境是市場主體發(fā)展之基、活力之源，其優(yōu)劣水平決定了生產要素資源的集聚與流向，成為國家競爭優(yōu)勢的重要構成。廣義的營商環(huán)境涵蓋伴隨企業(yè)全生命周期的所有外部因素和軟硬條件，狹義的營商環(huán)境更多指向制度環(huán)境，即我國《優(yōu)化營商環(huán)境條例》中所界定的，營商環(huán)境是指“企業(yè)等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件”。推動制度型開放，是打造國際一流營商環(huán)境的必然要求和應有之義。
制度型開放有利于降低生產要素配置的制度性成本。企業(yè)開展生產經營活動主要涉及兩大類成本：生產成本和交易成本，其中生產成本主要由土地、勞動力等生產要素的價格水平決定，而交易成本更多取決于法律法規(guī)、體制機制等制度環(huán)境的優(yōu)劣，例如知識產權保護制度、公平競爭市場環(huán)境等。在全球價值鏈分工中，相較于依靠大量生產要素投入的要素密集型企業(yè)，技術密集型等處于價值鏈高端環(huán)節(jié)的企業(yè)對制度環(huán)境決定的交易成本會更加敏感，因此對營商環(huán)境的要求更高。推動制度型開放，穩(wěn)步對接知識產權、競爭中立等領域的國際高標準經貿規(guī)則，形成與國際接軌的法律規(guī)則、市場規(guī)則體系，能夠顯著降低生產要素特別是高端生產要素配置的制度性交易成本，營造更具制度優(yōu)勢的營商環(huán)境。
制度型開放有利于構建良好可持續(xù)的產業(yè)生態(tài)。安全有韌性、健康可持續(xù)的產業(yè)鏈供應鏈體系能夠為企業(yè)開展生產經營提供完整的產業(yè)配套和穩(wěn)定的外部環(huán)境，這是一流營商環(huán)境的必備條件。2023年世界銀行發(fā)布了新的營商環(huán)境評價體系（B-Ready），與原評價體系（DB）相比，新體系更加注重整體性的產業(yè)生態(tài)評價，不僅包含市場準入、公用設施、金融服務、國際貿易、納稅服務、市場競爭等一級分項指標，同時還包含環(huán)境保護目標下的可持續(xù)發(fā)展這一跨領域指標。推動制度型開放，有利于持續(xù)降低造成國際國內市場分割的各類障礙壁壘，為良好產業(yè)生態(tài)的構建奠定基礎；有利于對接國際高標準環(huán)境保護規(guī)則，構建更加具有環(huán)境可持續(xù)性的產業(yè)體系。另外，服務業(yè)擴大開放也是制度型開放的重要內容，特別是金融、法律、設計、咨詢等領域的服務業(yè)開放能夠為產業(yè)升級提供重要支撐。
制度型開放有利于提升國際貿易投資的便利化水平。自由便利的監(jiān)督管理體制能極大提升跨境貿易和投資的效率，為國際貿易和跨境雙向投資營造良好制度環(huán)境，而創(chuàng)新國際貿易投資管理體制是制度型開放的重要內容。制度型開放要求創(chuàng)新國際貿易監(jiān)管體制，優(yōu)化升級國際貿易“單一窗口”，實施跨境服務貿易負面清單管理制度，這將大幅提升貨物貿易和服務貿易的自由化便利化水平。制度型開放要求創(chuàng)新利用外資體制機制，持續(xù)優(yōu)化準入前國民待遇加負面清單管理制度，落實準入后國民待遇，促進內外資企業(yè)公平競爭，營造更加優(yōu)質的外商投資環(huán)境。制度型開放要求創(chuàng)新對外投資管理體制，與其他國家開展雙邊投資保護和監(jiān)管互認，為我國企業(yè)“走出去”營造良好外部環(huán)境。
3.以高水平制度型開放塑造我國營商環(huán)境新優(yōu)勢
推動制度型開放是一項復雜系統(tǒng)工程，需要明確重點領域、找準路徑方案，分階段分層次有序推進，助力打造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境。
積極參與和推動全球經貿體系變革重塑。在新一輪全球規(guī)則體系變革進程中，我國以更加積極主動的姿態(tài)參與其中，成為這一進程的重要推動者。在塑造國際一流營商環(huán)境的目標下，我國應通過穩(wěn)健的制度型開放在全球經貿體系中爭取更加有利的位置。維護WTO在多邊機制中的作用，發(fā)揮大國功能推動開展相關議題的多邊談判，爭取在爭端解決機制、競爭政策、服務業(yè)開放等領域擴大共識。利用二十國集團、亞太經合組織、金磚國家、上海合作組織等合作機制深度參與全球治理，不斷提升國際話語權和主動權。進一步發(fā)揮“一帶一路”倡議作為全球治理新型公共產品的功能，不斷提升規(guī)則輸出能力和制度供給水平，在全球經貿體系變革重塑中貢獻更多中國方案。
努力商簽更高水平更優(yōu)布局的經貿協(xié)定。各類雙邊和區(qū)域經貿協(xié)定能為締約方企業(yè)創(chuàng)造更加優(yōu)質穩(wěn)定的外部環(huán)境，推動締約方開展更高層次的經貿合作。在維護WTO多邊體制的同時，我國也應同步推進各類雙邊和區(qū)域經貿協(xié)定的談判、簽署和升級，加快構建面向全球的高標準自由貿易區(qū)網絡。目前，我國已與29個國家和地區(qū)簽署了22份自貿協(xié)定。我國已申請加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP）和《數字經濟伙伴關系協(xié)定》（DEPA），應積極與各締約方開展溝通和磋商，主動對標CPTPP和DEPA規(guī)則，推進相關領域政策調整和修立法工作，深入推進跨境服務貿易和投資高水平開放。
全面穩(wěn)步對接國際高標準經貿規(guī)則條款。結合當前國際經貿規(guī)則的發(fā)展方向和CPTPP、DEPA等重點經貿協(xié)定的相關規(guī)則條款，我國應著力推動服務業(yè)開放、數字貿易、競爭政策、知識產權、政府采購、環(huán)境保護等領域的規(guī)則對接。在服務業(yè)開放領域，以服務貿易負面清單制度為重點，持續(xù)縮減跨境服務貿易負面清單；在數字貿易領域，穩(wěn)步對接數據跨境流動制度，推動實施數據分級分類，探索制定重要數據目錄；在競爭政策領域，重點對接國有企業(yè)和指定壟斷企業(yè)規(guī)則，推動國有企業(yè)商業(yè)類和公益類改革；在知識產權領域，重點對接地理標志產品和農用化學品未披露實驗數據保護規(guī)則；在政府采購領域，重點對接《政府采購協(xié)定》（GPA）相關條款，爭取在國有企業(yè)、次中央實體和工程項目門檻價方面達成一致；在環(huán)境保護領域，逐步對接環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境評價、環(huán)境技術標準制定等規(guī)則。
深化國內相關領域的體制機制改革探索。制度型開放涉及國內相關法律法規(guī)、政策體制的改革和優(yōu)化，這同樣也是打造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境的內在要求。應進一步修訂完善與數字貿易、競爭中立、知識產權、政府采購等規(guī)則相關的網絡安全法、數據安全法、反壟斷法、反不正當競爭法、專利法、商標法等法律法規(guī)，逐步建立起與制度型開放和一流營商環(huán)境要求相適應的法律體系。深化對外貿易、利用外資、對外投資、金融等領域體制機制改革，繼續(xù)推動海關制度創(chuàng)新、縮減負面清單、放寬市場準入，實施全生命周期式監(jiān)管模式，構建更高水平的制度型開放新體制。
在自貿試驗區(qū)等開放平臺開展先行先試。自由貿易試驗區(qū)（港）、服務業(yè)擴大開放綜合試點（示范區(qū)）等高能級對外開放試點平臺是推動制度型開放、對接國際高標準規(guī)則的最佳試驗載體。在這些試點平臺內進行先行先試和壓力測試，條件成熟后再復制推廣到全國，能有效控制和降低開放過程中可能產生的風險，更好統(tǒng)籌開放與安全。上海自貿試驗區(qū)已率先制定出臺《全面對接國際高標準經貿規(guī)則推進中國（上海）自由貿易試驗區(qū)高水平制度型開放總體方案》，其他自貿試驗區(qū)和各類開放平臺也應結合各自功能和特色優(yōu)勢，積極開展高標準規(guī)則的先行先試，重點對接CPTPP、DEPA、GPA等協(xié)定的相關規(guī)則條款，分類放寬服務業(yè)準入限制，推動科技、電信、文旅、金融、教育、醫(yī)療等重點行業(yè)領域開放，打造高水平制度型開放和國際一流營商環(huán)境的示范樣板。
（作者：劉曉寧，系山東省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員，山東社會科學院國際經濟與政治研究所副所長、研究員）
