【摘要】在行政權力體系中，小微權力是指行政層級低、行使區(qū)域小、權力行使直接針對特定行政相對人、權力事項與民眾生活息息相關的權力。小微權力是否規(guī)范行使直接關乎政府公信力和民眾福祉。小微權力并非微不足道或無足輕重，小微權力因其特點鮮明反而需引起全社會的高度重視和深入研究。要加強對小微權力的監(jiān)督制約，使小微權力在法治軌道上運行，成為推進基層治理和民眾福祉的良善力量。
【關鍵詞】小微權力 監(jiān)督制約 基層治理 【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
“小微”相較于“重大”而言，是指事物的微小或低微。將小微與行政權力連用，就有了小微權力的提法。在行政權力體系中，小微權力是指行政層級低、行使區(qū)域小、權力行使直接針對特定行政相對人、權力事項與民眾生活息息相關的權力。但是小微權力并非微不足道或無足輕重，小微權力因其特點鮮明反而需引起全社會的高度重視和深入研究，尤其是要做好對小微權力的監(jiān)督，推進小微權力依法行使。
小微權力的特點
一是小微權力主體數(shù)量巨大，分布廣泛。小微權力主體包括縣級政府部門的派出機構，基層經(jīng)濟社會發(fā)展和公共服務機構，法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織等?？h級政府部門的派出機構諸如國土資源所、市場監(jiān)管所、財政所、稅務所、民政所等；基層經(jīng)濟社會發(fā)展和公共服務機構諸如城建站、農(nóng)技站、水務站、供電所等；法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織包括行政機關內(nèi)設機構、依法直接設立的專門行政機構、行政性公司、事業(yè)單位、社會團體、村民委員會、居民委員會等。數(shù)量巨大的小微權力主體廣泛分布于社會各處。
二是小微權力的完整性。小微權力的完整性是指行使小微權力可以作出不同類型的行政行為。行政法理論一般認為，行政行為對相對人權利義務的影響有間接、直接之分，以此為標準，可以將行政行為分為抽象的和具體的。抽象行政行為是指行政主體作出的能間接影響相對人權利義務的行為，一般以行政主體制定的規(guī)范性文件的形式表現(xiàn)出來；具體行政行為是指行政主體作出的能直接影響相對人權利義務的行為，例如行政許可、行政處罰、行政征收等。盡管小微權力的執(zhí)行性權力占比大，行使小微權力作出的行政行為大多是具體的，但不可否認，小微權力主體也有制定和發(fā)布文件的權力，其制定和發(fā)布的文件是行政行為依據(jù)的構成部分。
三是小微權力深度介入民眾生活。小微權力事項都是與民眾生活直接相關、關涉民眾切身利益的事項，這可以從“村級小微權力清單”得到驗證。例如，浙江寧?？h2014年開始推行《寧?？h村級權力清單三十六條》，將村級公共管理和便民服務的十一類事項納入權力清單，包括重大決策、集體資源和資產(chǎn)管理、財務管理、采購、工作人員任用、陽光村務、宅基地申請、救災救助申請、用章管理、生育服務、其他服務事項等。每類事項下還有若干小項。
四是小微權力是基層行政權力體系的重要構成部分。基層治理是國家治理的基石。為加強基層治理，近些年來，行政權力持續(xù)向基層下移，2021年修訂的《中華人民共和國行政處罰法》第二十四條為權力下移提供了法律依據(jù)和保障。按照該條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市可以決定將基層管理迫切需要的縣級政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處行使。行政處罰權向基層延伸，有利于滿足基層執(zhí)法需求，提高基層治理能力。與行政權力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道下移相配套，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的小微權力結構也在不斷調(diào)整優(yōu)化。
小微權力的每一特點都與基層治理、民眾權益和國家行政權力體系密切相關：小微權力主體的巨大數(shù)量和廣泛分布使其成為社會治理一線、民眾接觸最多的權力主體；小微權力的完整性使其有了更多的治理工具，同時也對其規(guī)范行使提出了更高更嚴的要求；小微權力深度介入民眾生活，使其成為無處不在的、民眾身邊的權力，民眾通過觀察和體驗身邊的小微權力形成他們對國家行政權力體系的認識、理解和判斷；小微權力在成為基層行政權力體系重要構成部分的同時，也成為國家行政權力體系的構成部分?？梢姡∥嗔谋砻婵词?ldquo;小而微”的權力，但從實質(zhì)看卻是“大而重”的權力。
基層小微權力行使存在的主要問題
小微權力和其他權力一樣，都必須嚴格規(guī)范公正文明行使，而且，由于小微權力處于行政底層、與民眾生活直接相關等獨有特性，小微權力的行使更要謹慎謙抑，耐心周全，避免侵害當事人權益，引發(fā)民眾不滿，損害政府公信力和基層治理秩序。從權力行使的角度看，小微權力行使的常見問題主要有三：
其一，部分人員權力觀失當濫用職權。濫用職權是指小微權力主體及其工作人員故意超越職權，違法決定、處理其無權決定、處理的事項，或違反規(guī)定處理公務，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受損害的行為。濫用職權的主觀方面是故意，即行為人明知自己違法行使職權、超越職權的行為會引發(fā)危害性后果但放任這種后果的發(fā)生；濫用職權的客觀方面是行為人濫用職權，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受損害。濫用職權行為造成重大損害的將導致濫用職權罪，包括一般濫用職權罪和特別濫用職權罪。在小微權力行使中，濫用職權以至濫用職權犯罪占相當比例，表現(xiàn)形式也多種多樣。
其二，部分人員法治素養(yǎng)缺乏，違背“比例原則”。行政法基本原則的“行政合理原則”可以化為“比例原則”，表述為：行政主體實施行政行為，應當兼顧實現(xiàn)行政目標和保護相對人合法權益的平衡，如果實現(xiàn)行政目標對相對人合法權益造成損失，則這種損失應當降至最小比例并予以補償。比例原則有三項子原則，即妥當性、必要性、均衡性。妥當性的基本要求是行政行為要在合乎法律目的的前提下選擇合適的手段；必要性的基本要求是行政行為應當確有必要，并“禁止過度”和“最小侵害”；均衡性的基本要求是行政行為要兼顧成本與效益的均衡，并使行政行為利大于弊。部分人員在小微權力行使中存在違背比例原則的情形。
其三，個別人員漠視群眾權益存在暴力執(zhí)法。暴力執(zhí)法是對執(zhí)法人員以毆打或其他武力行為侵害當事人人身、財產(chǎn)等權益的一種說法。暴力執(zhí)法不是法律概念，但我國多部法律都對暴力執(zhí)法的情形和罰則作了規(guī)定。例如，《中華人民共和國人民警察法》第二十二條第五項、第七項規(guī)定，人民警察不得非法搜查他人的身體、物品、住所或場所，不得毆打他人或唆使他人打人；《中華人民共和國治安管理處罰法》第一百一十三條規(guī)定，公安機關及其人民警察辦理治安案件，禁止對違反治安管理行為人打罵、虐待、侮辱。在執(zhí)法實踐中，一些處于執(zhí)法一線的小微權力主體存在粗暴、野蠻、暴力執(zhí)法情形，引發(fā)民眾不滿，損害執(zhí)法公信力。
小微權力的監(jiān)督制約
近年來，不少地方積極探索監(jiān)督制約小微權力的做法，并積累了一定經(jīng)驗，例如推行小微權力清單制度、建立小微權力大數(shù)據(jù)監(jiān)督平臺、通報典型案例、發(fā)布案例分析和風險提示報告、工作人員教育培訓、村級提級巡察、違法違紀行為查處、專項整治、12345投訴熱線等。但監(jiān)督制約小微權力是一項持續(xù)的、不可懈怠的事情，上述做法都可以繼續(xù)實施并不斷優(yōu)化、標準化，除此之外，還可以作更多的探索和嘗試：
首先，增強小微權力清單制度的剛性約束力。在推行小微權力清單制度的過程中，要注重增強清單的剛性約束力，尤其是拘束力、執(zhí)行力。例如，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳、國家鄉(xiāng)村振興局綜合司2021年聯(lián)合發(fā)布的《鄉(xiāng)村治理典型方式工作指南》，對村級小微權力清單的執(zhí)行提出多項要求，包括加強領導，保障清單規(guī)范運行；采用多種形式廣泛宣傳，讓農(nóng)民知曉清單內(nèi)容，讓干部照單行使職權；建立配套措施，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政綜合服務中心、農(nóng)村綜合服務站點、服務信息平臺等硬件軟件建設；加強與紀委監(jiān)委、民政、司法、財政、人力資源與社會保障等部門的協(xié)調(diào)合作，形成部門工作合力等。對于村級小微權力清單和其他各種小微權力清單，只有增強其剛性約束力，才能充分發(fā)揮小微權力清單制度的功能，使其不流于形式。
其次，加強行政機關對隸屬授權組織的監(jiān)督。小微權力主體中有大量的授權組織。授權組織是指享有經(jīng)法律、法規(guī)、規(guī)章授予的行政職權，能以自己的名義實施行政行為，并能獨立承擔法律責任的組織。授權組織通常隸屬于與其行政業(yè)務有關的政府或政府部門，這些行政機關對隸屬的授權組織有管理和監(jiān)督的權力。行政機關對隸屬的授權組織實施監(jiān)督有多種方式，包括行政復議、審計監(jiān)督、文件備案、案卷評查、向社會和行政相對人作調(diào)查、就有關重點問題組織調(diào)查等。如果行政機關發(fā)現(xiàn)授權組織的行政行為不合法、不適當，有權依法予以糾正，例如撤銷或變更行政行為、責令立即糾正或限期改正、責令在一定期限內(nèi)履行法定職責、暫扣或收繳行政執(zhí)法證件、給予通報批評、建議給予行政處分等。
再次，加強紀檢監(jiān)察機關對小微權力的監(jiān)督。鑒于小微權力的特點和行使問題，加強對小微權力主體及其工作人員的紀檢監(jiān)察勢在必行。當前，小微權力紀檢監(jiān)察工作可以從三方面推進：一是推進紀檢監(jiān)察機構和專員派駐或派出。近年來，一些地方已實現(xiàn)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出監(jiān)察辦公室“全覆蓋”，一些地方開始向國有企業(yè)和重點事業(yè)單位派駐監(jiān)察專員，但從總體看，派駐或派出工作距全覆蓋還需要繼續(xù)提升。二是明確派駐或派出紀檢監(jiān)察機構、專員的職責權限，以利于紀檢監(jiān)察機構或?qū)T按照管理權限提出紀檢監(jiān)察建議，對公職人員進行調(diào)查、處置。三是確定小微權力紀檢監(jiān)察工作的重點，著重對小微權力主體及其工作人員依法履職、秉公用權、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進行監(jiān)督檢查，使公職人員牢固樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀、權力觀、地位觀、利益觀，使遵守法律成為公職人員的自覺行動，確保權力不被濫用、用權不違背比例原則、杜絕暴力執(zhí)法行為，把權力關進制度的籠子。
最后，強化對小微權力的司法監(jiān)督。對小微權力司法監(jiān)督的最主要路徑是行政訴訟監(jiān)督，《中華人民共和國行政訴訟法》確定并不斷完善了小微權力司法監(jiān)督制度。例如，施行立案登記制，擴大行政訴訟受案范圍，使納入司法審查的行政行為的范圍得到擴展，小微權力的檢查、備案等行為都可能成為行政訴訟的標的；村民委員會、居民委員會等授權組織具有行政訴訟被告資格，使更多小微權力主體直接成為司法監(jiān)督的對象；加強對行政復議的監(jiān)督，倒逼行政復議機關依法履行對小微權力的監(jiān)督職責；人民法院在對小微權力主體違法行政行為作出裁判的同時，可以提出司法建議，并抄送上級行政機關或監(jiān)察機關，從源頭上對小微權力在法治軌道上行使施加控制和影響?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》還規(guī)定了包括小微權力主體在內(nèi)的行政機關應當履行的訴訟義務，這些規(guī)定促使行政機關進一步完善相關工作機制。依法履行訴訟義務的過程是小微權力主體實實在在接受司法監(jiān)督的過程，通過這一過程，小微權力主體將進一步加深對依法行政的理解，增強依法行政的自覺性。
（作者為中國政法大學法學院教授）
責編/于洪清 美編/王夢雅
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