《群眾的時代：社會轉(zhuǎn)型期的城市基層治理》 王德福 著 東方出版社
有效的辦法便是把“群眾”組織起來
原子化的社會為現(xiàn)代城市人帶來了高度的自由，但人人又似乎都在擦肩而過的都市社區(qū)中漫游。對于要構(gòu)筑的理想化的社區(qū)治理共同體，群眾有點(diǎn)盼望，又有點(diǎn)疏離。用學(xué)者項(xiàng)飚的話說，處在現(xiàn)代城市生活中的我們，“附近”消失了。每個人都成了孤立的個體，甚至冷漠的個體，而我們的基層組織想伸出手，卻有點(diǎn)抓不住。“干部干，群眾看”便集中體現(xiàn)了基層治理中干群關(guān)系疏離的狀態(tài)，而這也意味著基層社會喪失了自我組織能力。
城市社區(qū)作為一個高度原子化的社區(qū)，基層干部經(jīng)常既找不到可以動員的群眾，也缺乏組織群眾的方法。群眾在哪里，如何組織群眾，這本書基于全國多個地區(qū)城市社區(qū)治理的調(diào)研，為我們提供了找回群眾和組織群眾的重要思路。
城市社區(qū)類型多樣，但整體而言，大多屬于陌生人的社會，社區(qū)開放性高，人員流動性較強(qiáng)，鄰里之間都不熟悉。相比于基于血緣、地緣高度聯(lián)結(jié)的熟人社會，陌生人社會由于居民之間缺乏有效聯(lián)結(jié)的紐帶，社會資本薄弱，不僅自發(fā)合作的成本高，而且難度非常大，這是城市社區(qū)治理的社會基礎(chǔ)。缺乏社會資本的社區(qū)治理，意味著禮俗社會的規(guī)則無法發(fā)揮效用，既不能形成對社區(qū)治理中積極分子的社會性激勵，也難以對社區(qū)中不遵守規(guī)范人員進(jìn)行社會性懲罰。如此一來，社區(qū)治理遭遇各種亂象，必然陷入“看的人多，說的人少，干的人更是寥寥”的怪圈，即出現(xiàn)所謂的“社會失靈”。
長期以來，行政包攬是社會失靈的習(xí)慣性回應(yīng)，即通過行政內(nèi)部的壓力傳導(dǎo)和強(qiáng)動員來回應(yīng)和解決社會問題，但面對范圍廣且瑣碎的社區(qū)治理事務(wù)，行政包攬必然效率低下，成本高昂，容易導(dǎo)致行政有效而治理無效。本書作者認(rèn)為，有效的辦法便是把“群眾”組織起來，將社會組織起來。
關(guān)鍵群體可以形成社區(qū)治理的重要力量
把“群眾”組織起來，首要是識別出關(guān)鍵群體，讓陌生人社區(qū)中的一部分人先熟悉起來。這一關(guān)鍵群體包括公職人員群體、在職黨員、居民領(lǐng)袖等。公職人員群體、在職黨員可以稱為體制性社會資本，這一群體通過體制內(nèi)自我動員，可以形成社區(qū)治理的重要力量。
目前，許多城市都推出了在職黨員雙報到的政策，這為激活體制內(nèi)社會資本提供了制度保障。除了在職黨員這一關(guān)鍵群體之外，活躍于社區(qū)中的一些居民社會組織領(lǐng)袖也是社區(qū)治理的關(guān)鍵力量?？傮w來看，城市社區(qū)居民社會組織的數(shù)量在不斷增長，雖然以自娛自樂消遣為主的趣緣類居民社會組織占據(jù)主導(dǎo)，但志愿服務(wù)類、環(huán)境衛(wèi)生類、糾紛調(diào)解類、居民自治類等具有治理性意義的社會組織也在不斷增多，成為社區(qū)治理的重要紐帶。
群眾參與討論和決定社區(qū)公共性的事務(wù)
把“群眾”組織起來，需要通過資源輸入激活居民自治，讓居民成為社區(qū)治理的參與者。當(dāng)前，伴隨著城市社會治理的重心不斷下沉，基層治理的資金、資源也在不斷增多，比如許多城市都為社區(qū)提供了相對穩(wěn)定的群眾服務(wù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、社區(qū)公益金等，為基層社區(qū)治理提供了重要保障。
一些地方依然持行政包攬的思維，資金資源的使用從分配、決策、監(jiān)督到評價完全是政府行為，政府雖然高效，卻與群眾無關(guān)。群眾不僅成為看客，而且可能成為公共治理中的“釘子戶”。另一些地方則是行政甩包，通過政府購買社會服務(wù)的方式讓社會組織動員群眾，為群眾提供服務(wù)，但并未實(shí)現(xiàn)社會組織嵌入社區(qū)治理的預(yù)期效果。相反，基層組織卻因此喪失了群眾工作能力，基層組織與群眾的關(guān)系越來越遠(yuǎn)。
讓群眾協(xié)力解決社區(qū)小事
把“群眾”組織起來，不能用訴求表達(dá)替代群眾參與，而是要讓群眾協(xié)力解決社區(qū)小事。許多地方近年來都大大增強(qiáng)了居民的訴求表達(dá)渠道，比如通過12345市民服務(wù)熱線快速反映，動員群眾成為問題發(fā)現(xiàn)者、訴求提出者和效果評價者。但是，訴求有公私之分，有輕重緩急，有大事、小事和私事，基層組織需要將注意力和資源分配到提升群眾的自我組織能力上，回應(yīng)群眾自我組織過程中可能遇到的困難和問題，而非過多介入群眾自己可以辦好的具體小事。
群眾訴求表達(dá)不能替代群眾參與，意味著訴求表達(dá)僅僅是一種表層性的形式參與，基層組織更多地作為協(xié)助群眾協(xié)力解決小事的倡導(dǎo)者和資源鏈接者?；鶎咏M織需要做到到位而不越位，更多增強(qiáng)群眾的公共責(zé)任，形成大事、小事、私事的合理邊界。把群眾組織起來主要是解決大事和私事之間的一家一戶辦不了、辦不好、辦不起來、不經(jīng)濟(jì)的小事，如此一來，基層治理才能發(fā)揮四兩撥千斤的作用。
總而言之，把“群眾”組織起來，本質(zhì)是在新時期找回黨的群眾路線，扎根基層組織社會，提高基層組織社會的能力。讓群眾做群眾的工作，讓群眾解決群眾的問題，人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體的建設(shè)才得以成為可能。
推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)是當(dāng)前和今后一段時期的重要任務(wù)，基層治理能力提升的關(guān)鍵并非一定要不斷地推陳出新。相反，很多時候需要下的依然是慢功夫，從群眾中來，到群眾中去，挖掘一個個積極分子，建立一個個組織，開一次次討論會，如此方能久久為功實(shí)現(xiàn)基層常規(guī)治理能力的提升。
（作者為北京工業(yè)大學(xué)教授）
