提問(wèn)：賈敬遠(yuǎn) 江蘇省鎮(zhèn)江市京口區(qū)委書記
習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會(huì)第二十三次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“要加快清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法”。請(qǐng)問(wèn)，全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)要拆除哪些“籬笆墻”，又該如何拆？
解讀：劉志彪 南京大學(xué)長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院常務(wù)院長(zhǎng)、教授
習(xí)近平總書記指出，“構(gòu)建新發(fā)展格局，迫切需要加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)、充分開放的全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)”。全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)是加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的核心內(nèi)容，不僅對(duì)推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)國(guó)家等目標(biāo)實(shí)現(xiàn)有重要的戰(zhàn)略意義，而且對(duì)構(gòu)建新發(fā)展格局也具有基礎(chǔ)性的支撐作用。建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在現(xiàn)有條件下，推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)宜在加強(qiáng)市場(chǎng)取向的經(jīng)濟(jì)性分權(quán)改革的基礎(chǔ)上，采用“區(qū)域一體化+地方政府間合作+市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”的策略與機(jī)制，拆除制約全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的“籬笆墻”，培育有利于建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的“土壤”。
阻礙全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)形成的“籬笆墻”
總的來(lái)看，阻礙全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)形成的因素主要有縱向政府治理、橫向政府治理和壟斷企業(yè)三大類，它們的表現(xiàn)形式、形成原因、造成后果各不相同。
第一類是阻礙全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)形成的縱向政府治理因素。直接控制土地要素的配置。一是在產(chǎn)業(yè)用地方式方面的制度僵硬，在租賃方式、使用年限、作價(jià)入股等方面無(wú)法變通。二是土地計(jì)劃管理方面的制度僵硬，不僅沒(méi)有建立起全國(guó)性建設(shè)用地、耕地指標(biāo)的跨區(qū)域交易機(jī)制，而且城鄉(xiāng)之間用地供應(yīng)指標(biāo)的使用，也缺少一定的制度彈性。
直接控制勞動(dòng)力要素的流動(dòng)和配置。一是還沒(méi)有正式建立按常住地登記戶籍的制度。除了少數(shù)特大、超大城市落戶有嚴(yán)格限制外，一般的城市也存在各種政策限制。二是戶籍與本地公共福利掛鉤的制度設(shè)計(jì)，天然地排斥勞動(dòng)力要素進(jìn)入和退出。三是在戶籍、地域、身份、檔案、人事關(guān)系、職稱評(píng)審、人才選拔等方面，非公經(jīng)濟(jì)單位與公有制企業(yè)、政府機(jī)構(gòu)之間存在著難以逾越的制度障礙和歧視。
直接或間接控制資本要素的配置。一是通過(guò)幾大國(guó)有商業(yè)銀行系統(tǒng)控制貨幣資本的運(yùn)動(dòng)，商業(yè)銀行依據(jù)行政壟斷力量實(shí)施市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為。二是縱向的行政力量限制資本市場(chǎng)的發(fā)展。目前每個(gè)省份都限定可辦一個(gè)股權(quán)交易市場(chǎng)，這些市場(chǎng)的跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)都受到縱向嚴(yán)格限制，只能接受本地企業(yè)而不能接受外地企業(yè)來(lái)本地交易市場(chǎng)掛牌。三是金融業(yè)對(duì)內(nèi)外開放進(jìn)展緩慢，尤其是對(duì)民營(yíng)企業(yè)開放力度甚小。
技術(shù)要素的制度性分割。如高等院校、科研機(jī)構(gòu)與高技術(shù)使用企業(yè)之間的制度分割，缺乏一大批有利于技術(shù)轉(zhuǎn)移的技術(shù)經(jīng)紀(jì)人員，難以通過(guò)資產(chǎn)聯(lián)合進(jìn)行縱向的緊密聯(lián)合。商業(yè)銀行形態(tài)的間接融資占據(jù)主導(dǎo)地位，通過(guò)資本市場(chǎng)支持高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的直接融資市場(chǎng)發(fā)育不足。
數(shù)據(jù)市場(chǎng)缺乏有效治理。一是缺少為數(shù)據(jù)要素高效配置的基礎(chǔ)性法律法規(guī)，由此在涉及數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定、數(shù)據(jù)開放共享、市場(chǎng)體系建設(shè)、個(gè)人信息保護(hù)、數(shù)據(jù)安全和跨境流動(dòng)等方面，沒(méi)有具有可操作性的實(shí)施細(xì)則和辦法。二是數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)體系功能殘缺，急需要培育更多合格的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)主體、大數(shù)據(jù)交易所、數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)商等市場(chǎng)中介。三是多元共治的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)治理體系不夠完善。
以縱向權(quán)力制造橫向政策特區(qū)，形成優(yōu)惠政策洼地，人為造成地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)條件的不平等?，F(xiàn)實(shí)中上級(jí)政府部門行使對(duì)區(qū)域的調(diào)控權(quán)力，總是習(xí)慣用給予局部地區(qū)優(yōu)惠政策的方法，如各種高新產(chǎn)業(yè)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、自貿(mào)區(qū)、政策特區(qū)、試驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)等，試圖通過(guò)給部分地區(qū)創(chuàng)造政策洼地效應(yīng)，吸收周邊區(qū)域更多資源來(lái)加快當(dāng)?shù)匕l(fā)展。
按所有制、規(guī)模、地區(qū)分類管理思路，對(duì)企業(yè)進(jìn)行分類管理，形成了針對(duì)具體企業(yè)的嚴(yán)重歧視和不平等競(jìng)爭(zhēng)條件，是市場(chǎng)不統(tǒng)一、競(jìng)爭(zhēng)不公平的根源。
第二類是阻礙全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)形成的橫向政府治理因素。在“分灶吃飯”的財(cái)政體制激勵(lì)下，地方政府通過(guò)優(yōu)惠政策奮力拼搶價(jià)高稅大的重大投資項(xiàng)目，形成了地方性的市場(chǎng)壁壘。
在政績(jī)考核和晉升的指揮棒下，以行政區(qū)域內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)最大化為目標(biāo)，直接間接地干預(yù)區(qū)域內(nèi)投資決策。以“十四五”規(guī)劃為例，食品制造加工業(yè)、化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)、生物產(chǎn)業(yè)、汽車制造業(yè)、航空航天產(chǎn)業(yè)、人工智能、（高端）裝備制造、新材料、新能源、（節(jié)能）環(huán)保產(chǎn)業(yè)等被超過(guò)20個(gè)省份列為優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)或優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)。幾乎每個(gè)省份均提到要優(yōu)先發(fā)展或者大力發(fā)展“現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”。
在保護(hù)本地企業(yè)生存發(fā)展的名義下，濫用行政權(quán)力排除、限制外地企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。有的地方打著維護(hù)本地企業(yè)利益的旗號(hào)，以行政權(quán)力干預(yù)地方司法為本地企業(yè)謀取利益。處理糾紛時(shí)，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)利益有利就予以立案和受理，不利就推諉拒絕、設(shè)置障礙并阻止執(zhí)法。
第三類是阻礙全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)形成的壟斷企業(yè)因素。市場(chǎng)壟斷和行政性壟斷都會(huì)扭曲競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，破壞競(jìng)爭(zhēng)秩序，損害創(chuàng)新。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中，一些具有市場(chǎng)勢(shì)力的壟斷企業(yè)，雖然可能增強(qiáng)市場(chǎng)統(tǒng)一的內(nèi)生動(dòng)力，但也可以使統(tǒng)一市場(chǎng)分割化，比如一些具有網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)控制能力的平臺(tái)型雙邊壟斷企業(yè)。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域部分頭部企業(yè)為了維持、鞏固自身市場(chǎng)地位，獲取不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，濫用數(shù)據(jù)、技術(shù)、資本等優(yōu)勢(shì)實(shí)施“二選一”壟斷行為，排除、限制了相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，也妨礙了商品服務(wù)和資源要素自由流通，擾亂了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。
培育有利于建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的“土壤”
從行政性分權(quán)改革取向逐步過(guò)渡到經(jīng)濟(jì)性分權(quán)改革取向，真正劃清各級(jí)政府與市場(chǎng)、企業(yè)的職能和分工，是建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的必然趨勢(shì)和基本要求。中央政府與地方政府的分權(quán)改革，也只有在政府與市場(chǎng)職能界定清楚的前提下，才能有效地啟動(dòng)并獲得較好的效果。目前，對(duì)這方面的改革要發(fā)揮有為政府的作用，以及尊重地方政府發(fā)展的主動(dòng)性與積極性，堅(jiān)持“穩(wěn)中求進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)、先立后破”的基本原則，實(shí)施以漸進(jìn)性改革為主的策略。
明確地方政府的職能，調(diào)整地方政府的考核目標(biāo)。通過(guò)全面推進(jìn)負(fù)面清單管理并進(jìn)一步壓縮清單長(zhǎng)度，明晰政府權(quán)力邊界。清理和廢除各種明顯和隱形的地方政府保護(hù)條例、辦法，清理和廢除各種違法實(shí)行的優(yōu)惠政策，縮減政府的權(quán)力，建立政府負(fù)面清單管理的“六張清單”制度：政府行政審批目錄清單、政府行政權(quán)力清單、投資審批負(fù)面清單、政府部門專項(xiàng)資金管理清單、行政事業(yè)性收費(fèi)目錄清單和部門職責(zé)清單。在上級(jí)部門加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)行的基礎(chǔ)上，輔以民眾、企業(yè)和社會(huì)監(jiān)督執(zhí)行效果。
對(duì)具有統(tǒng)一性的公共事務(wù)，構(gòu)建地方政府間的合作機(jī)制。一是“戰(zhàn)略一盤棋”。從整體上規(guī)定一體化的性質(zhì)和方向，爭(zhēng)取取得區(qū)域內(nèi)社會(huì)福利最大化。二是“規(guī)劃一張圖”。合作協(xié)議頂層機(jī)構(gòu)要有強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)、協(xié)同、協(xié)商能力，相關(guān)區(qū)域單元不折不扣地落實(shí)和執(zhí)行。三是“交通一張網(wǎng)”。作為優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，可以從消滅“斷頭路”、多關(guān)卡收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一、交通接駁等做起。四是“環(huán)保一把尺”，可以借鑒“河長(zhǎng)制”“鏈長(zhǎng)制”等制度創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)合作協(xié)議頂層機(jī)構(gòu)在區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)具體領(lǐng)域的統(tǒng)一司法與執(zhí)法、統(tǒng)一規(guī)則與政策。五是“民生一張卡”。對(duì)于不涉及諸如特大城市戶籍、異地教育等利益敏感的民生問(wèn)題，可以盡早盡快推進(jìn)。而對(duì)那些使用本地大量財(cái)政投入的民生事業(yè)，尤其是供給嚴(yán)重不足、作為本地居民福利的少數(shù)民生事業(yè)，這種有發(fā)展階段約束的事業(yè)的一體化，需要有歷史耐心。
推進(jìn)市場(chǎng)調(diào)節(jié)領(lǐng)域的一體化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。一方面，要完善地方政府的激勵(lì)約束機(jī)制，為其競(jìng)爭(zhēng)行為制定全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)指南，對(duì)積極推動(dòng)落實(shí)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)、取得突出成效的地區(qū)可按國(guó)家有關(guān)規(guī)定予以獎(jiǎng)勵(lì)；動(dòng)態(tài)發(fā)布地方政府不當(dāng)干預(yù)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)問(wèn)題清單，建立典型案例通報(bào)約談和問(wèn)題整改制度，著力解決妨礙全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的不當(dāng)市場(chǎng)干預(yù)和不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為問(wèn)題。另一方面，要在營(yíng)利性領(lǐng)域大力推進(jìn)保障要素自由流動(dòng)和維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則。
強(qiáng)化半公共性事務(wù)的治理機(jī)制建設(shè)。一是對(duì)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)的集群化、融合化發(fā)展，要在市場(chǎng)形成的基礎(chǔ)上，政府超前介入進(jìn)行規(guī)劃，在運(yùn)行中制定規(guī)則進(jìn)行管理。二是對(duì)區(qū)域內(nèi)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟化的發(fā)展趨勢(shì)，政府要在企業(yè)自愿的基礎(chǔ)上，以成立各種扶持基金等方式進(jìn)行調(diào)控。逐步打破區(qū)域行政壁壘，集聚科技資源和創(chuàng)新力量，實(shí)現(xiàn)以企業(yè)為主體的，在創(chuàng)新項(xiàng)目上的自我聯(lián)合、自我協(xié)調(diào)和自我發(fā)展。
