【摘要】置身世界新的動蕩變革期，中國發(fā)展的外部環(huán)境更為嚴峻復(fù)雜。在世界新的動蕩變革期，國際社會對全球治理合法性與有效性的需求增加，希冀聯(lián)合國及其他多邊治理機構(gòu)發(fā)揮更為重要的作用，然而，在當(dāng)下大國競爭常態(tài)化的時代背景之下，既成的全球治理體系面臨諸多問題與挑戰(zhàn)。中國只有深刻把握國際大勢，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，既自立自強、做好自己的事情，又積極為全球治理體系改革注入中國智慧，才能聯(lián)合國際社會一切積極力量在動蕩變革中育先機、開新局。
【關(guān)鍵詞】動蕩變革期 全球治理 治理赤字 【中圖分類號】D81 【文獻標識碼】A
習(xí)近平總書記指出：“國際經(jīng)濟、科技、文化、安全、政治等格局都在發(fā)生深刻調(diào)整，世界進入動蕩變革期。”當(dāng)今世界面臨百年未有之大變局，進入新的動蕩變革期，推進中國式現(xiàn)代化、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的外部環(huán)境更為嚴峻復(fù)雜。回顧過去百年間諸多重大國際事件歷歷在目，包括第一次世界大戰(zhàn)、1918年大流感、第二次世界大戰(zhàn)、經(jīng)濟大蕭條、冷戰(zhàn)格局下大國對峙、恐怖主義襲來、金融危機席卷全球、新冠疫情蔓延、科技革命走到十字路口、大國競爭回歸視野……每一個大事都牽動著世界秩序的走向，亦都是全球治理需要關(guān)注的重大議題。在某種程度上，大國關(guān)系與全球治理彼此互動：治理有效，則秩序穩(wěn)定；治理失靈，則世界動蕩；世界動蕩，更加需要全球治理。
世界新的動蕩變革期的不確定性風(fēng)險
審視每一次動蕩變革的歷史節(jié)點，撬動世界秩序走向、影響全球治理形態(tài)的因素時而是長周期的，時而是短周期的；時而是緩慢平緩的，時而是烈度很大的。在不同的歷史節(jié)點上，各種因素的表現(xiàn)截然不同，彼此交錯，乃至互為因果。
一是新自由主義走向末路，世界經(jīng)濟緩慢復(fù)蘇、分化嚴重且風(fēng)險增大。在后疫情時代，盡管世界經(jīng)濟已經(jīng)邁開了緩慢復(fù)蘇的腳步，但復(fù)蘇極為不平衡，開放性下降、包容性增長不足。雖然相對歷史標準而言，世界經(jīng)濟仍將保持相對開放，貿(mào)易增長也仍是拉動世界產(chǎn)出的最主要驅(qū)動力，然而霸權(quán)國單邊主義、保護主義、民族主義傾向或?qū)⒔?jīng)濟全球化拖入“低效漩渦”，無益于世界經(jīng)濟回歸高速增長的正軌。加之，人口、氣候變化、減碳壓力等中長期客觀因素疊加影響，世界經(jīng)濟復(fù)蘇注定前路漫漫。此外，個別大國所謂“去風(fēng)險”的訴求嚴重破壞了世界經(jīng)濟長期秉持的效率優(yōu)先原則，人為造成了世界市場的分化重組，推動全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈布局發(fā)生重大改變。近年來，地緣政治緊張牽動世界局勢走向，進一步加劇了世界經(jīng)濟的分化風(fēng)險。
二是科技革命和產(chǎn)業(yè)革命孕育深刻變革，主要大國紛紛涌入前沿科技“競技場”，新生安全風(fēng)險的治理相對缺位。歷史上，每一次科技進步都直接或間接影響國家間力量對比，推動世界秩序步入一個新篇章。例如，18世紀以蒸汽機的發(fā)明和應(yīng)用為標志的第一次科技革命，推動英國這個歐洲大陸政治主導(dǎo)下的“邊陲”小島國家成為所謂的“日不落帝國”，也在一定程度上塑造了國際關(guān)系的現(xiàn)代形態(tài)。時至今日，上一輪科技革命的紅利逐漸消退，新一代信息技術(shù)的發(fā)展正在悄然帶動新的產(chǎn)業(yè)變革，使之向更加智能化、服務(wù)化、綠色化轉(zhuǎn)型。新一輪的大國科技競爭蓄勢待發(fā)。此外，新技術(shù)手段的應(yīng)用也帶來了諸如網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)隱私、拉大南北差距等新的安全與發(fā)展問題，催生了愈發(fā)緊迫的全球治理需求。然而，霸權(quán)國科技打壓行為正在阻礙國際科研合作、挫傷企業(yè)家創(chuàng)新動力、扼殺科技進步機遇，而這種“重競爭輕合作”的行為，亦在遲滯國際規(guī)則制定，破壞大國的治理合作，各類新技術(shù)安全風(fēng)險的治理赤字愈發(fā)凸顯。
三是極端天氣和自然災(zāi)害頻發(fā)，氣候變化相關(guān)風(fēng)險系數(shù)升高，治理成本高、治理難度大。近年來，普通民眾對氣候變化的感知愈發(fā)真切。2024年1月，歐盟氣候監(jiān)測機構(gòu)哥白尼氣候變化服務(wù)局發(fā)布新聞公報，將過去的2023年認定為自1850年有記錄以來最熱的年份，全年全球平均地表氣溫達到14.98攝氏度，比之前的最熱年份2016年高出0.17攝氏度，比工業(yè)化前的1850年至1900年間氣溫水平高出1.48攝氏度。與氣候變暖同步出現(xiàn)的還有極端天氣和自然災(zāi)害。厄爾尼諾現(xiàn)象不僅會改變氣溫，還會帶來高溫、極寒、高強度降水或干旱等極端天氣與自然災(zāi)害。國際社會充分認識到氣候變化治理的重要性和必要性。若不能增強預(yù)警、及時治理，糧食減產(chǎn)、森林火災(zāi)乃至“氣候難民”等一系列的麻煩事也將陸續(xù)涌來。各類氣候變化“周邊風(fēng)險”再次抬升了氣候變化問題的治理成本和治理難度。
四是發(fā)達國家內(nèi)部經(jīng)濟社會矛盾外溢，增加了世界秩序與全球治理的不穩(wěn)定性和不確定性。如果說全球化是在生產(chǎn)端推動了世界經(jīng)濟取得繁榮發(fā)展，那么發(fā)達國家國內(nèi)治理失靈，未能在分配端持穩(wěn)天平，為民粹主義和保護主義思潮的滋生提供了土壤。極端右翼思潮更是溢出至全球范圍，給世界政治經(jīng)濟秩序制造了大量的不確定性風(fēng)險。在內(nèi)部矛盾與風(fēng)險的掣肘下，發(fā)達國家不僅參與全球治理的意愿和能力都有所下降，還更加傾向于將“禍水外引”，致使外部局勢隨之動蕩。
經(jīng)濟、技術(shù)、氣候與思潮本是長周期的影響因素，但在霸權(quán)國的主觀干預(yù)下烈度更強、作用更顯化。實際上，近年來，國際政治格局向多極化發(fā)生轉(zhuǎn)變，霸權(quán)國對系統(tǒng)內(nèi)新興國家壯大缺乏心理調(diào)試。以中國為代表的新興國家的發(fā)展改變了國際政治經(jīng)濟版圖，既成為全球治理的重要參與者、公共產(chǎn)品的主要提供者，又極大地促進了國際關(guān)系的民主化進程。然而，霸權(quán)國對上述變動的威脅感知不斷增強，采取一系列手段予以遏制，直接或間接打破了世界秩序的穩(wěn)定局面，分化了主要國家參與全球治理的向心力，致使各類赤字與日顯現(xiàn)，不確定性風(fēng)險攀升。
世界新的動蕩變革期全球治理面臨的挑戰(zhàn)
談及世界秩序，主要涉及國際力量格局的演變及特征；而談及全球治理，則主要涉及各主要議題領(lǐng)域內(nèi)的大國合作博弈的狀況和公共產(chǎn)品供應(yīng)的情況。在世界新的動蕩變革期，國際社會對全球治理合法性與有效性的需求增加，希冀聯(lián)合國及其他多邊機構(gòu)發(fā)揮更為重要的作用，然而，在當(dāng)下大國競爭常態(tài)化的時代背景之下，既成的全球治理體系面臨諸多問題與挑戰(zhàn)。
其一，難抵霸權(quán)國“工具化”“武器化”壓力，聯(lián)合國等多邊機制權(quán)威性受損，多邊主義精神受創(chuàng)。烏克蘭危機爆發(fā)伊始，美西方試圖“工具化”多邊機制，使其服務(wù)于自身偏好。例如，美國在聯(lián)合國大會推動通過兩份決議草案，譴責(zé)俄羅斯。有不少發(fā)展中國家在聯(lián)大和安理會投票中受到脅迫，不得不參與投票。然而，這未必反映其真實立場，畢竟隨著發(fā)展中國家自我意識的覺醒，它們希望保持自身政策獨立性、維持在聯(lián)合國等多邊機制的中立態(tài)度。而且有52個發(fā)展中國家也明確表示了不會支持以美國為代表的發(fā)達國家對俄羅斯實施制裁。隨即，在2023年有130多個國家（以發(fā)展中國家為主）宣布不參與發(fā)達國家對俄羅斯發(fā)起的金融制裁。此處不評述制裁行為本身，而是從諸多國家的反應(yīng)作出判斷：世界上絕大多數(shù)國家不希望任何一個國家單邊主導(dǎo)聯(lián)合國決議的締結(jié)，反對任何一個國家按照自己的意志肆意塑造所謂的“國際共識”，畢竟聯(lián)合國及其附屬機構(gòu)需要依靠獨立性和專業(yè)性來維持其合法性與權(quán)威性。這也是全球治理秩序的基石與根基。
其二，世界多極化趨勢更為明顯，但全球治理舊秩序正在瓦解、新秩序尚未形成。僅就國際貨幣體系而言，美國利用SWIFT（國際資金清算系統(tǒng)）濫施制裁正在使該機制及美元貨幣體系失掉公信力。實際上，SWIFT不僅代表國際跨境結(jié)算、清算系統(tǒng)本身，而且與美元貨幣體系的可信度高度相關(guān)。美頻繁濫用機制開展制裁最終導(dǎo)致越來越多國家采取“去美元化”手段。而這些國家如此做的主要原因是為了達到“避險”的目的。為應(yīng)對美國政府利用SWIFT進行金融制裁的情況，俄羅斯央行創(chuàng)建的SWIFT替代系統(tǒng)——金融信息傳輸系統(tǒng)（SPFS），運用諸如使用非美元貨幣、尋求鄰國幫助資金中轉(zhuǎn)過境和使用加密貨幣等手段，繞過制裁完成跨境支付結(jié)算。與之相對，其他國家即使美國的盟友國家也在積極尋求“繞道避險”，例如歐盟推出了INSTEX（貿(mào)易互換支持機制）這一新的具有一定替代性的國際結(jié)算系統(tǒng)，通過以貨易貨以及非美元轉(zhuǎn)賬的方式在美制裁伊朗的情況下與之開展貿(mào)易活動。雖然，在很長一段時間內(nèi)，美元作為國際儲備貨幣的主導(dǎo)地位仍難撼動，且在短期內(nèi)美元或有走強趨勢，但從整體走勢判斷，美元的霸權(quán)地位正在下降、國際貨幣體系的多極化趨勢日漸顯現(xiàn)。正如國際貨幣基金組織（IMF）最新數(shù)據(jù)顯示，美元在各國央行和政府外匯儲備中的占比展現(xiàn)出逐步下降的趨勢。
其三，新舊多邊治理機制難以履職，全球經(jīng)濟治理面臨碎片化與排他性問題。近年來，新冠疫情、地緣政治沖突、自然災(zāi)害等各種突發(fā)事件增加了世界局勢的不穩(wěn)定性和不確定性。復(fù)雜形勢對各國決策者提出了更高要求，全球治理體系變革的緊迫性日益凸顯。然而，面臨風(fēng)高浪急的世界局勢，頻頻發(fā)生的“黑天鵝”事件和“灰犀牛”事件，新舊全球治理機制難以有效發(fā)揮作用，不僅沒能進行風(fēng)險預(yù)警，也沒能及時予以有效治理。一方面，WTO等舊機制的改革難以推動，多邊仲裁機制陷入停滯，加之，美相繼拋出“美墨加協(xié)定”“美歐技術(shù)和貿(mào)易理事會”和“印太經(jīng)濟框架”等排他性規(guī)則“小圈子”，全球貿(mào)易治理的碎片化趨勢更為明顯。顯然，霸權(quán)國的泛安全化傾向和持續(xù)構(gòu)建“小圈子”的行為，破壞了全球經(jīng)貿(mào)治理的規(guī)則一體化和經(jīng)濟自由化等原則。另一方面，在烏克蘭危機、巴以沖突等地緣政治事件的沖擊下，G20等新興治理機制亦難以有效履職，全球經(jīng)濟治理赤字更加凸顯。所以，自2022年至2024年G20峰會及相關(guān)會議召開前后，主席國及相關(guān)成員國都表示，G20正在遭遇政治化風(fēng)險，討論不相干議題，嚴重掣肘其全球經(jīng)濟治理核心平臺作用的發(fā)揮。
其四，全球氣候變化治理合作日益緊迫，但發(fā)達經(jīng)濟體將氣候問題政治化致使治理赤字不減反增。氣候變化治理的案例足以說明，全球治理體系改革亟需推動“去政治化”進程，確保公共產(chǎn)品融資、克服治理赤字。雖然，相比其他領(lǐng)域，全球氣候變化治理領(lǐng)域內(nèi)的大國對話與合作門檻低一點，互動多一點。即使在大國競爭氣氛濃郁的情況下，主要大國仍然圍繞碳邊境稅、減排目標、化石燃料的清潔化等相關(guān)話題開展了富有成效的討論，取得了不少成果。然而，隨著世界經(jīng)濟進入低速增長期，發(fā)達經(jīng)濟體和發(fā)展中經(jīng)濟體皆在負重前行，很難在確保經(jīng)濟增長的同時如期達到減排目標。因此，不少歐盟發(fā)達國家也在思考如何統(tǒng)籌綠色目標與增長目標，而發(fā)展中國家面臨的壓力則更大。因此，一方面，氣候變化治理需求不斷上漲，正如聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署最新發(fā)布的《2023年適應(yīng)差距報告》指出，發(fā)展中國家每年適應(yīng)氣候變化所需資金缺口為1940億美元至3660億美元，但顯然自身難保的發(fā)達國家對此愈加力不從心。另一方面，美國為代表的發(fā)達國家將大國博弈視為優(yōu)先于氣候變化治理的事項，更是增加了氣候變化治理的難度。例如，美國征收100%的關(guān)稅冀圖把中國電動汽車排除在美國市場之外，影響交通領(lǐng)域的氣候目標實現(xiàn)。一時間，政治原則先于氣候原則。對霸權(quán)國而言，似乎遏制“假想對手國”比應(yīng)對迫在眉睫的氣候變化威脅更緊迫、更重要。加之，發(fā)達國家一再拖而不決，拒絕兌現(xiàn)2020年作出的每年向發(fā)展中國家提供1000億美元氣候資金支持承諾，近年來該領(lǐng)域的治理赤字不減反增。
中國要在世界新的動蕩變革期中保持戰(zhàn)略定力
世界面臨百年未有之大變局，中國發(fā)展的外部環(huán)境更為復(fù)雜。只有深刻把握國際大勢，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，才能在新的動蕩變革期中育先機、開新局，抓住機遇，迎接挑戰(zhàn)。
第一，維護聯(lián)合國憲章宗旨和原則，支持和參與全球治理體系改革，助推治理規(guī)則的現(xiàn)代化進程。在大國博弈日漸擠占治理對話空間的背景下，推動全球治理體系改革和國際制度現(xiàn)代化的道路將更加充滿挑戰(zhàn)。然而，“無規(guī)矩不成方圓”，一個沒有規(guī)則的世界將是不可想象的，不僅氣候變化、傳染病、恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)犯罪等全球問題得不到有效治理，國家之間的沖突更是難以防患于未然或是抑制在可控范圍內(nèi)，世界將會失去和平與發(fā)展的主旋律，乃至步入“霍布斯叢林”的境地。因此，必須維護聯(lián)合國憲章宗旨和原則，推動全球治理體系改革，保障國際社會“有法可依、有章可循”。推動全球治理體系改革，核心是實現(xiàn)國際機制和制度的現(xiàn)代化，一是要提出兼容大國利益、克服集體行動困境、提高議事效率的機制創(chuàng)新方案，例如在WTO 、IMF等正式機制與G20等非正式對話之間打好配合，提高議事效率的同時兼顧代表性和示范效應(yīng)。二是要為新生事物設(shè)定規(guī)則，升級既成規(guī)則規(guī)制的現(xiàn)代化水平。例如，幾十年前誕生的WTO無法預(yù)測數(shù)字經(jīng)濟這個新生事物，因此既成的全球經(jīng)濟治理體系中缺少與之相關(guān)的規(guī)則規(guī)范。如果不及時升級規(guī)則予以治理，諸如圍繞數(shù)字經(jīng)濟稅收的經(jīng)貿(mào)摩擦就會在這個領(lǐng)域內(nèi)爆發(fā)，或是圍繞手機、智能手環(huán)等“數(shù)字穿戴”的倫理與安全規(guī)則缺失，還會致使各國消費者權(quán)益遭受嚴重損害。面對諸如此類的新事物，若能及時提出新思路、參與乃至引領(lǐng)規(guī)則現(xiàn)代化的進程、助推全球治理體系改革，一方面將有助于提升中國參與全球治理的國際話語權(quán)和制度性權(quán)力；另一方面，也在制度首創(chuàng)階段就規(guī)避制度的非中性和排他性問題，有效化解大國間矛盾沖突掣肘規(guī)則制度的局面，共同構(gòu)畫全球經(jīng)濟治理的未來新藍圖。
第二，以全球發(fā)展倡議為杠桿，撬動各方積極參與全球發(fā)展治理的積極性，關(guān)注全球南方國家需求、加強群體團結(jié)。面對西方發(fā)達國家分化全球南方國家群體、破壞全球南方在全球治理事務(wù)中影響力的諸多行徑，應(yīng)通過堅持發(fā)展優(yōu)先，積極推動全球發(fā)展倡議落地，加快構(gòu)建全球發(fā)展伙伴關(guān)系，倡導(dǎo)平等有序的世界多極化和普惠包容的經(jīng)濟全球化，維護全球南方國家的權(quán)益。此外，在適當(dāng)場合對全球南方概念進行“去政治化”解讀，重申發(fā)展中國家的第一要務(wù)應(yīng)是消除貧困、實現(xiàn)現(xiàn)代化、改善人民的生活水平，而非糾纏于某些發(fā)達國家的“話語陷阱”，喪失合作發(fā)展共贏發(fā)展的機遇。再者，關(guān)注發(fā)展中國家的特殊需求，借助全球治理多邊機制撬動更多發(fā)展資源，敦促發(fā)達國家兌現(xiàn)相關(guān)承諾，團結(jié)一切可以團結(jié)的力量，促進全球發(fā)展倡議目標的順利實現(xiàn)。更好地發(fā)揮“全球發(fā)展倡議之友小組”的作用，促進多邊發(fā)展合作進程的協(xié)同增效，加快落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程，推動構(gòu)建更加平等有序、普惠包容、全面均衡的全球發(fā)展伙伴關(guān)系。
第三，將自由貿(mào)易試驗區(qū)打造成為改革新高地，積極對接國際高水平規(guī)則，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。一是落實自由貿(mào)易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略，助推制度型開放。堅持建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟新體制，通過深化貿(mào)易、投資、金融、服務(wù)業(yè)等重點領(lǐng)域的體制機制改革，為對接國際高水平規(guī)則“練好內(nèi)功”。不僅要對照國際標準提升中國發(fā)展水平，實現(xiàn)與高水平國際規(guī)則的有效對接，而且要借助自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的“試驗田效應(yīng)”，積極嘗試參與并引領(lǐng)國際規(guī)則制定。二是大力推進數(shù)字貿(mào)易發(fā)展，參與引領(lǐng)國際高水平規(guī)則制定。不僅加快數(shù)字賦能應(yīng)用，為經(jīng)濟主體提供更好的營商環(huán)境，還要重視探索數(shù)字貿(mào)易相關(guān)問題的規(guī)則制定，重點聚焦數(shù)據(jù)跨境流動、數(shù)字技術(shù)應(yīng)用、數(shù)據(jù)開放共享和跨境電子支付等重點領(lǐng)域。加快本國立法的步伐，進一步完善《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》，為適應(yīng)國際高標準規(guī)則領(lǐng)域內(nèi)的競爭提供良好的國內(nèi)法律環(huán)境支撐。三是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，準確闡釋中國式現(xiàn)代化的成功實踐、科學(xué)內(nèi)涵和先進理念，并將具有國際適用性和參考價值的經(jīng)驗積極融入到國際規(guī)則制定中。在具有可推廣成功經(jīng)驗的部分新興議題領(lǐng)域，應(yīng)引領(lǐng)相應(yīng)的國際規(guī)則制定，同時兼顧發(fā)展中國家的權(quán)益，提升全球治理的制度性話語權(quán)。
（作者為中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟與政治研究所全球治理研究室主任、研究員）
【注：本文系研究闡釋黨的二十大精神國家社科基金重大項目“中國特色全球治理觀與全球治理體系改革的中國方案”（項目編號：23ZDA123）階段性研究成果】
責(zé)編/于洪清 美編/王夢雅
聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)本微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。
