作者：沈滿洪（浙江農(nóng)林大學生態(tài)文明研究院院長兼首席專家、浙江省生態(tài)文明智庫聯(lián)盟理事長，浙江農(nóng)林大學黨委原書記）
深入踐行綠水青山就是金山銀山理念，建設人與自然和諧共生的美麗中國，必須進一步完善生態(tài)文明體制、機制和制度體系。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）專門部署了“深化生態(tài)文明體制改革”，并首次提出“完善生態(tài)文明基礎體制”的命題。為此，需要回答何為生態(tài)文明基礎體制、生態(tài)文明基礎體制包括哪些方面、如何完善生態(tài)文明基礎體制。
完善生態(tài)文明基礎體制的重要意義
深化生態(tài)文明體制改革不是權宜之計，而是謀長遠、顧大局的戰(zhàn)略安排。黨的十八屆三中全會大力推進生態(tài)文明體制改革以來，我國生態(tài)文明體制、機制和制度體系基本建立，生態(tài)文明制度的“四梁八柱”已經(jīng)基本構建起來。但是，生態(tài)文明體制、機制和制度體系的根基還不夠扎實和牢固。因此，亟須完善生態(tài)文明基礎體制。
生態(tài)文明的核心制度就是確保框架結構穩(wěn)固的“四梁八柱”，生態(tài)文明的制度體系中除了“四梁八柱”以外的制度便是輔助制度。從《決定》來看，生態(tài)文明制度的“四梁八柱”主要由“生態(tài)環(huán)境治理體系”和“綠色低碳發(fā)展機制”兩大部分構成，生態(tài)文明基礎體制則是支撐生態(tài)文明體制、機制和制度體系的基礎性、前提性、實施性和持續(xù)性的體制安排。
首先，生態(tài)文明基礎體制是支撐生態(tài)文明制度體系的根基。只有具備完善鞏固的生態(tài)文明基礎體制，才能支撐生態(tài)文明制度的“四梁八柱”，而且，基礎體制越牢固，所支撐的“梁”和“柱”才能越牢固。
其次，生態(tài)文明基礎體制是實施重要生態(tài)文明制度的前提。如果沒有歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度，就不可能實施用水權等自然資源產(chǎn)權交易制度、排污權等環(huán)境產(chǎn)權交易制度、碳排放權等氣候產(chǎn)權交易制度以及兼具資源環(huán)境氣候功能的用能權交易制度。這里所稱的“用能權”，是指用能單位經(jīng)各級人民政府節(jié)能主管部門確認，在一定時期內(nèi)依法取得可使用、可交易的能源消費量的權屬。用能權交易是指相關主體間依法進行的用能權指標市場化交易的行為。
再次，生態(tài)文明基礎體制是保障生態(tài)文明制度落地的機制。制度可以區(qū)分為正式制度、非正式制度和實施機制。沒有實施機制做保障，正式制度和非正式制度往往難以付諸實施。監(jiān)測制度、評價制度、考核制度、監(jiān)督制度等均是保障制度運行的實施機制。
最后，生態(tài)文明基礎體制是生態(tài)文明制度長期有效的保障。好的制度往往可以在相當長時期內(nèi)有效。只有完善生態(tài)文明基礎體制，才能使生態(tài)環(huán)境治理體系和綠色低碳發(fā)展機制等長期有效。
完善生態(tài)文明基礎體制的主要內(nèi)容
從《決定》所闡述的內(nèi)容來看，生態(tài)文明基礎體制主要包括下述幾個方面：
法律規(guī)劃類制度。推進以美麗中國為目標的生態(tài)文明建設，必須加強規(guī)劃引領。規(guī)劃需要解決的是做什么及不做什么、哪里做及哪里不做、何時做及何時不做、做到什么程度及不可以超越什么程度等一系列問題?！稕Q定》明確指出：“建立健全覆蓋全域全類型、統(tǒng)一銜接的國土空間用途管制和規(guī)劃許可制度。”我國生態(tài)文明建設規(guī)劃需要解決的突出問題是：生態(tài)文明規(guī)劃與其他規(guī)劃、上級規(guī)劃與下級規(guī)劃、上游規(guī)劃與下游規(guī)劃之間的銜接問題。解決這一問題的根本辦法就是在縣域“多規(guī)合一”試點的基礎上，進一步推進更大范圍乃至全國范圍實施“多規(guī)合一”制度。黨的十八大以來，我國生態(tài)文明法律制度建設成效顯著，已經(jīng)具備編纂生態(tài)環(huán)境法典的條件和基礎?！稕Q定》明確提出“編纂生態(tài)環(huán)境法典”。盛世修典，“中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典”將成為我國繼《中華人民共和國民法典》之后的第二部法典。為此，需要對生態(tài)文明相關的法律制度進行系統(tǒng)梳理，明確“廢”——廢除不合時宜的法律及法律條款；“改”——與時俱進修改相關法律及法律條款；“立”——根據(jù)新時代新要求制定相關法律；“釋”——對法律條款做出更加科學規(guī)范的解釋。
監(jiān)測監(jiān)管類制度?！稕Q定》強調(diào)了三個具體制度：一是“健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評價制度”。生態(tài)環(huán)境監(jiān)測制度是生態(tài)文明建設的基礎工程。只有建立起了生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系和制度，才能知道生態(tài)環(huán)境狀況及其走勢，也才能基于監(jiān)測數(shù)據(jù)對生態(tài)環(huán)境狀況作出準確評價，進而推進智慧生態(tài)文明建設。二是“實施分區(qū)域、差異化、精準管控的生態(tài)環(huán)境管理制度”。我國幅員遼闊，生態(tài)環(huán)境稟賦差異巨大，因地制宜、因時制宜是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境精準管控的前提。在生態(tài)環(huán)境管理中，切不可“一刀切”。三是“建立生態(tài)環(huán)境保護、自然資源保護利用和資產(chǎn)保值增值等責任考核監(jiān)督制度”。生態(tài)文明建設的基礎工程是生態(tài)系統(tǒng)保護利用，具體包括自然資源、環(huán)境資源、氣候資源等的保護利用。由于這些資源或是國家所有，或是集體所有，必須將其保護利用和保值增值的責任落實到區(qū)域、落實到部門、落實到單位、落實到個人。只有這樣，才能獎優(yōu)罰劣，形成責權利結合的體制機制。
產(chǎn)權管理類制度。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度是關于自然資源資產(chǎn)歸誰所有、歸誰使用、由誰獲益以及由此產(chǎn)生的責任由誰承擔的一系列規(guī)定，是自然資源保護管理中最有影響力、不可或缺的基本制度。我國的自然資源資產(chǎn)的廣義所有權包括自然資源的狹義所有權、使用權、收益權、處分權等各種權能，因此，它是一組“權利束”。在這組權利束中，使用權可以從廣義的所有權中剝離出來，從而可以通過委托代理制度實現(xiàn)用水權、用能權、排污權、碳排放權等一系列自然資源資產(chǎn)使用權的市場交易，提高資源配置效率和效益。
統(tǒng)籌協(xié)調(diào)類機制。生態(tài)問題、環(huán)境問題、氣候問題往往相互交織。因此，《決定》強調(diào)“完善國家生態(tài)安全工作協(xié)調(diào)機制”。生態(tài)安全事關生物安全、環(huán)境安全、資源安全、能源安全、氣候安全等方方面面。生態(tài)安全是國家安全體系建設的重要組成部分。守住生態(tài)安全底線是“不怕一萬，只怕萬一”的事情，必須建立預警機制、應急機制和協(xié)調(diào)機制。
完善生態(tài)文明基礎體制的保障措施
《決定》指出，通過深化生態(tài)文明體制改革，推進生態(tài)文明建設的目標是：“聚焦建設美麗中國，加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型，健全生態(tài)環(huán)境治理體系，推進生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展，促進人與自然和諧共生。”與此對應，深化生態(tài)文明體制改革的時間表是：到2029年中華人民共和國成立80周年時完成改革任務。任何高樓大廈的建設總是基礎工程先行，深化生態(tài)文明體制改革也必須生態(tài)文明基礎體制先行。這樣推算下來，生態(tài)文明基礎體制建設的完成時間表還要早于2029年。
按時完成這一艱巨任務，必須擁有完善的保障措施。一是堅持黨的領導。在黨的集中統(tǒng)一領導下，進一步細化生態(tài)文明基礎體制改革的頂層設計方案。二是對接“四梁八柱”。生態(tài)文明基礎體制是服務于生態(tài)文明制度的“四梁八柱”的，因此，要根據(jù)生態(tài)文明制度“四梁八柱”的功能定位及其要求，謀劃生態(tài)文明基礎體制改革。三是分解落實任務。將生態(tài)文明基礎體制改革任務層層分解到各個部門、各個地區(qū)乃至各個單位和各相關群眾，建立生態(tài)文明基礎體制建設責任制，以釘釘子精神抓好改革落實。四是建立推進機制。按照“一級抓一級”的機制分階段總結生態(tài)文明基礎體制改革的推進進度、痛點難點及解決辦法。五是進行考核督查。構建“運動員”與“裁判員”分離的機制，通過考核督查，賞優(yōu)罰劣，著力解決干部亂作為、不作為、不敢為、不善為的問題。
總之，生態(tài)文明基礎體制既是概念創(chuàng)新，又是分類創(chuàng)新，更是功能創(chuàng)新。完善生態(tài)文明基礎體制必將有力促進生態(tài)文明制度體系的完善，助推生態(tài)文明長效機制的構建，必將極大地加快推進以美麗中國為目標的生態(tài)文明建設。
