【析理論道】
人類社會的發(fā)展不可缺少對未來世界的想象。21世紀初，公共管理學對于數(shù)字政府的想象僅僅停留在工具和組織層面，互聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)更多的是幫助政府以更高效率和更低成本完成更好服務的附屬工具。20多年來，大數(shù)據(jù)、人工智能、移動通信、云計算等數(shù)字技術(shù)蓬勃發(fā)展，在人類社會中的應用程度不斷加深、應用范圍持續(xù)拓展，正在催生一個全然不同于21世紀初的經(jīng)濟社會運行新形態(tài)。面對數(shù)據(jù)驅(qū)動的社會，公共管理研究者亟須擴大視野，創(chuàng)新數(shù)字時代的政府治理理論。
一
20世紀中葉以后，公共管理領(lǐng)域側(cè)重建構(gòu)中觀甚至微觀層次的理論，這是公共管理在工業(yè)化、城市化進程走向成熟，經(jīng)濟、政治、社會等系統(tǒng)保持穩(wěn)定的狀態(tài)下，對政府“如何以更高效率、更少成本完成必要職能”的細致探求。然而，當數(shù)字技術(shù)的廣泛應用開始推動人類社會生產(chǎn)、生活和治理方式發(fā)生系統(tǒng)變革時，公共管理研究者更需要回到宏觀層面思考政府治理的應有職能及其實現(xiàn)。
事實上，“政府能夠成功和適當?shù)刈鲂┦裁?rdquo;，本身就是公共管理學的首要研究問題。數(shù)字政府的宏觀理論，指的是政府不僅將數(shù)字技術(shù)視作完成既定職能的工具，而且認識到數(shù)據(jù)驅(qū)動正在同步重塑市場、社會，政府還需要積極回應數(shù)字時代經(jīng)濟社會運行這一全新場域中的新治理問題。在數(shù)字時代，建構(gòu)一種宏觀的數(shù)字政府理論，并不是排斥中微觀層面的分析和討論，它甚至能夠為數(shù)字政府的工具創(chuàng)新、組織變革提供新的視野。在工具層面，數(shù)字政府建設的宏觀理論不僅需要考慮如何運用新的治理工具來完成傳統(tǒng)的治理任務，也需要考察如何用好數(shù)字技術(shù)來回應數(shù)字時代的新型挑戰(zhàn)；在組織層面，政府不僅需要考慮如何建立有利于技術(shù)應用的組織結(jié)構(gòu)，還需要適應數(shù)字時代政府職能變化，及時調(diào)整、重構(gòu)部門設置、預算編制等。換言之，數(shù)字政府是對數(shù)字時代的一系列回應，這種回應會全息投影到數(shù)字政府建設的宏觀、中觀和微觀等各個層次。
二
建構(gòu)一個數(shù)字時代政府建設的宏觀理論，包括視野、內(nèi)涵和路徑等三個面向。
從視野來看，這一理論應當以推動全球“數(shù)字向善”為使命。當前，數(shù)字化已成為全球趨勢，其在提高生產(chǎn)效率、改善民生福祉的同時，也引發(fā)了諸如隱私保護、算法倫理、平臺壟斷和數(shù)據(jù)安全等共同難題。中國目前正逐步從工業(yè)時代的后發(fā)狀態(tài)，轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)字時代的先鋒成員，積極擁抱數(shù)字技術(shù)、探索數(shù)字治理。在中國從跟跑、并跑到領(lǐng)跑的轉(zhuǎn)型發(fā)展背景下，中國數(shù)字政府的建設實踐成為人類社會探索數(shù)字文明的一個重要嘗試，其不僅直接影響14億多人的生活福祉，也為數(shù)字時代的公共治理提供了前沿探索和可能的典范。當代中國學者在建構(gòu)數(shù)字政府宏觀理論時，應把中國數(shù)字政府建設作為研究對象，同時關(guān)注美國、歐洲等其他國家和地區(qū)的有益經(jīng)驗，始終抱有對數(shù)字時代人類福祉的普遍關(guān)心。
從內(nèi)涵來看，數(shù)字政府的宏觀理論應以推動政府治理范式革命為研究取向。正如工業(yè)化、城市化催生了現(xiàn)代國家，刷新了政府的治理范疇、組織形態(tài)和履職方式，數(shù)字技術(shù)的發(fā)展不僅僅改變了政府作為一個大型組織的運行方式，同樣也會深刻改變傳統(tǒng)的政府職能及其履行方式。這就需要將政府重新放回到與市場、社會的互動之中，從宏觀視角的政府職能轉(zhuǎn)變、中觀視角的政府組織再造和微觀視角的治理工具創(chuàng)新等出發(fā)，系統(tǒng)探討工業(yè)文明向數(shù)字文明轉(zhuǎn)型過程中政府建設的應有內(nèi)容。
從路徑來看，這一理論以尋求數(shù)字政府建設的“戰(zhàn)略框架”為核心定位。戰(zhàn)略不僅要科學設想未來是何種形態(tài)，而且要找到通往未來的可行路徑。在工業(yè)文明向數(shù)字文明發(fā)展躍遷的時代背景下，政府難以在一朝一夕間完成從一種形態(tài)向另一種形態(tài)的驟變，大數(shù)據(jù)、人工智能等新興數(shù)字技術(shù)還在快速發(fā)展，數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會更加處于持續(xù)的動態(tài)演進過程之中。由此，數(shù)字時代的政府建設，不是在靜態(tài)場域中尋求唯一均衡解，而是在與數(shù)字技術(shù)、數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字社會的交互演進中尋求動態(tài)優(yōu)化解。
三
數(shù)字政府的宏觀理論不再把技術(shù)視作一種附屬工具，而是以數(shù)據(jù)驅(qū)動的文明躍遷為場域，強調(diào)政府需要充分認識數(shù)字技術(shù)及其驅(qū)動的經(jīng)濟社會運行方式變化，不斷推進自身從技術(shù)賦能到系統(tǒng)重塑的全方位變革。這一理論需要結(jié)合數(shù)字向善的目標，聚焦職能、組織、工具三個層次，一方面細化整體智治的數(shù)字政府運行和管理新方式，另一方面區(qū)分數(shù)字政府作為治理主體和元治理者的雙重角色，從不同層次同步推動、豐富數(shù)字時代政府建設的戰(zhàn)略框架。
第一，探索通往數(shù)字治理的實現(xiàn)路徑。“良好的政府不是奢侈品，而是非常必需品。”世界銀行《1997年世界發(fā)展報告：變革世界中的政府》中的這句話一再被人們引用。這一論述在數(shù)字時代尤其如此。當前，數(shù)字技術(shù)已經(jīng)表現(xiàn)出推動經(jīng)濟社會發(fā)展的強大潛力，同時也蘊含極強的破壞性，因而更加需要政府發(fā)揮積極作用，激發(fā)數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新、發(fā)揮數(shù)字技術(shù)潛力、推動數(shù)字技術(shù)向善。
當代中國的數(shù)字政府建設需要兼顧宏觀的職能重構(gòu)、中觀的組織再造和微觀的工具創(chuàng)新等三個層面的內(nèi)容。其中，宏觀層面的職能重構(gòu)是指政府需要順應數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字社會的運行方式變化以及數(shù)據(jù)治理的新要求等，調(diào)整職責范圍。中觀層面的組織再造是指政府需要重視技術(shù)與組織之間的雙向互動，建構(gòu)適應數(shù)字技術(shù)的整體智治新形態(tài)。微觀層面的工具創(chuàng)新則是指政府需要恰當運用各類數(shù)字技術(shù)，持續(xù)提升政府治理績效。
第二，將整體智治貫穿組織運行和工具創(chuàng)新全過程。數(shù)字技術(shù)通過提高政府的信息能力來形塑整體智治的政府治理新形態(tài)。數(shù)字技術(shù)的本質(zhì)特征是將來自物理空間、人類社會的信息轉(zhuǎn)變?yōu)榭勺x、可處理的數(shù)據(jù)。數(shù)字技術(shù)通過形構(gòu)萬物互聯(lián)、數(shù)字孿生的新場景，系統(tǒng)提高政府的數(shù)據(jù)采集、傳輸和分析能力，使政府能夠廣泛收集自然生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟社會運行中的實時信息，并開展深度分析。數(shù)字技術(shù)“連接在線、智能計算”的特征，推動了電子政務向數(shù)字政府、智慧政府的轉(zhuǎn)型發(fā)展，技術(shù)與組織的雙向互動正在形構(gòu)整體智治的政府治理新形態(tài)。
從公共服務看，整體智治意味著政府可以運用“互聯(lián)網(wǎng)+”實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”，降低民眾辦事成本。在此基礎上，政府還可以通過集成、優(yōu)化已有業(yè)務系統(tǒng)，推動政務服務的流程再造、平臺整合和數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)智能導辦、智能派件、智慧服務，提升政府運行效率。從政府辦公看，在線協(xié)同能夠再造政府組織內(nèi)部的垂直領(lǐng)導關(guān)系和橫向協(xié)同關(guān)系，切實減輕行政成本、提升組織效能。從組織決策看，數(shù)據(jù)匯聚為政府的科學決策創(chuàng)造了條件，使得政府可以超越“靠經(jīng)驗做決策”的傳統(tǒng)模式，優(yōu)化宏觀調(diào)控決策質(zhì)量、加快應急管理處置速度、鞏固監(jiān)管執(zhí)法效力。從行政監(jiān)督看，數(shù)字政府可以推進政府治理法治化，實現(xiàn)對行政權(quán)力運行的全程監(jiān)督，也可以依托互聯(lián)網(wǎng)構(gòu)建政府與民眾的互動平臺，確保民意反饋能夠?qū)崟r直達，社會監(jiān)督透明有效。
同時，整體智治是政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、生態(tài)環(huán)境保護等基本職能時的重要工具。盡管各個領(lǐng)域的實際工作有所區(qū)別，各級政府及其職能部門運用數(shù)字技術(shù)的方式仍然有不少共通之處。一是數(shù)據(jù)采集提高了職能部門對經(jīng)濟社會運行和生態(tài)環(huán)境的感知能力，有助于職能部門實時監(jiān)測經(jīng)濟運行、市場監(jiān)管、公共服務、社會管理和生態(tài)環(huán)境等的基本情況，為政府精準識別服務對象、及時發(fā)現(xiàn)問題，從而快速介入和實現(xiàn)自動化公共服務供給等創(chuàng)造先決條件。二是數(shù)據(jù)匯聚提高了職能部門運用數(shù)據(jù)開展分析的能力，有助于職能部門實現(xiàn)從事后應對到事前預防的轉(zhuǎn)變，為提高政府的響應速度和處置能力提供支撐。三是數(shù)據(jù)分析有助于推動循證決策的新機制，根據(jù)評估結(jié)果優(yōu)化下一個周期的公共政策設計，從而實現(xiàn)政策持續(xù)優(yōu)化的目標。
第三，政府作為治理主體和元治理者的雙重角色。數(shù)字時代經(jīng)濟社會運行方式的變化，要求政府及時調(diào)整其職能邊界。在經(jīng)濟領(lǐng)域，數(shù)字技術(shù)的影響既表現(xiàn)為微觀層次的企業(yè)生產(chǎn)和研發(fā)模式轉(zhuǎn)變，也表現(xiàn)為中觀層次的產(chǎn)業(yè)組織和創(chuàng)新模式轉(zhuǎn)變，還表現(xiàn)為宏觀層次的市場運行機制變化。針對微觀和中觀層次的變化，政府需要制定新型產(chǎn)業(yè)政策，撬動企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型；針對宏觀層次的變化，政府需要特別注意平臺經(jīng)濟由于規(guī)模效應帶來的壟斷傾向，針對企業(yè)大數(shù)據(jù)采集、匯聚和使用引發(fā)的“大數(shù)據(jù)殺熟”等開展反壟斷治理，針對網(wǎng)絡電商等新經(jīng)濟形態(tài)及時探索數(shù)字經(jīng)濟的核算方法和數(shù)字稅的征收方式，并采用“政府+平臺”的方式探索新型監(jiān)管工具。在社會領(lǐng)域，數(shù)字技術(shù)催生了在線社區(qū)、網(wǎng)絡社會等，要求政府介入建立新的社會治理規(guī)則。政府需要重視發(fā)揮自律機制、他律機制等多種機制的共同作用，根據(jù)數(shù)字時代公共傳播從專業(yè)媒體向社交媒體拓展的新特征，明確把公共傳播作為一種新型公共服務，采用政府購買服務、發(fā)揮專業(yè)媒體能動性等方式，最大限度運用政府公信力，更好發(fā)揮公共傳播在價值引領(lǐng)和公共政策制定中的作用。同時，政府需要注意提升公眾媒介素養(yǎng)，在學校教育和社會教育中引入媒介素養(yǎng)教育課程，打造數(shù)字時代公共傳播共同體。
數(shù)據(jù)是數(shù)字時代的新型要素資源，數(shù)據(jù)治理規(guī)則是數(shù)字時代的底層規(guī)則。其中，數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)要素市場化是當前數(shù)據(jù)治理中的關(guān)鍵議題。政府數(shù)據(jù)開放是指向社會公開提供具備原始、完整、可機器讀取等屬性的政府數(shù)據(jù)以供開發(fā)利用。中國的數(shù)據(jù)開放需要注重經(jīng)濟價值、社會價值以及其他公共價值，并重視規(guī)避隱私保護、商業(yè)機密和國家安全方面的風險。數(shù)據(jù)安全是當前政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的重點議題。在數(shù)據(jù)安全法框架下，政府需要完善數(shù)據(jù)安全制度，采用數(shù)據(jù)分類和分級的方式保障數(shù)據(jù)安全。數(shù)據(jù)要素市場化是當前數(shù)據(jù)治理的最大挑戰(zhàn)。作為一種特殊的原材料和資產(chǎn)，數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐氐倪^程需要明確數(shù)據(jù)權(quán)屬關(guān)系，要求政府綜合運用法律框架和技術(shù)手段完善數(shù)據(jù)所有權(quán)保護、優(yōu)化數(shù)據(jù)收益分配等。
在數(shù)字時代，政府不僅需要作為治理主體回應新挑戰(zhàn)，還需要作為元治理者構(gòu)建新生態(tài)，創(chuàng)造有利于多元治理主體良性互動的數(shù)字生態(tài)。其中，政府尤其需要注意從兩方面發(fā)揮元治理者作用：一是數(shù)字倫理，即面對隱私、數(shù)據(jù)安全、算法偏見、數(shù)字鴻溝等數(shù)字化發(fā)展進程中的倫理風險，建立共同體廣泛認可的倫理原則。二是數(shù)字法治，即面對數(shù)據(jù)安全、個人信息保護、數(shù)據(jù)流動和利用等方面的挑戰(zhàn)，按照注重維護國家和個人信息安全、防止壟斷等有損社會公平的現(xiàn)象、提高數(shù)字化發(fā)展效率等原則，加快數(shù)字領(lǐng)域立法和開展司法實踐。
（作者：郁建興、高翔、黃飚，分別系浙江工商大學黨委書記，浙江大學公共管理學院教授，浙江大學公共管理學院研究員）
