摘 要:基層應(yīng)急管理體系是國家應(yīng)急管理體系的根基和保障，只有不斷提高基層應(yīng)急管理體系的韌性和適應(yīng)性，才能持續(xù)強(qiáng)化國家的總體安全和整體穩(wěn)固。新形勢下，公共安全日益呈現(xiàn)政治性、整體性、協(xié)同性和基礎(chǔ)性等特征。因此，必須堅(jiān)持總體國家安全觀，按照大安全大應(yīng)急框架的要求，構(gòu)建全過程、全主體、全方位的應(yīng)急管理體系，才能系統(tǒng)地增強(qiáng)基層公共安全體系各要素的能力，提高各要素間的相互聯(lián)系與協(xié)作水平，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)韌性治理水平的整體提升。
關(guān)鍵詞:大安全大應(yīng)急 韌性治理 基層應(yīng)急管理
【中圖分類號】C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
黨的二十大報(bào)告明確提出：“堅(jiān)持安全第一、預(yù)防為主，建立大安全大應(yīng)急框架，完善公共安全體系，推動(dòng)公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型。”黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》強(qiáng)調(diào)：要“深化城市安全韌性提升行動(dòng)”，“強(qiáng)化基層應(yīng)急基礎(chǔ)和力量”。這是相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)我國應(yīng)急管理體系建設(shè)和發(fā)展的重要目標(biāo)和戰(zhàn)略部署?；鶎討?yīng)急管理體系是國家應(yīng)急管理體系的根基和保障，只有不斷提高基層應(yīng)急管理體系的韌性和適應(yīng)性，才能持續(xù)強(qiáng)化國家的總體安全和整體穩(wěn)固。同時(shí)，基層空間處于國家與社會(huì)的交接面，是國家進(jìn)行社會(huì)治理的界面，因此基層治理又有著許多不同于國家治理和政府管理的其他層面的特點(diǎn)。我們需要打破傳統(tǒng)的條塊思維和組織慣性，揚(yáng)長避短，精心設(shè)計(jì)，有針對性地發(fā)揮基層治理“大安全大應(yīng)急”的特征和優(yōu)勢，不斷提高基層韌性治理水平。
新形勢下公共安全的性質(zhì)與特點(diǎn)
隨著全球化和城市化的快速推進(jìn)，數(shù)字技術(shù)的加速迭代，以及全球性的氣候極端性變化，人類進(jìn)入了不確定性日益增強(qiáng)的時(shí)代。這樣的時(shí)代背景對傳統(tǒng)的公共安全體系提出了更多和更高的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。如何面對這些挑戰(zhàn)，是全球所有國家面臨的共同問題?？梢哉f，分析新時(shí)代公共安全的環(huán)境和需求，認(rèn)清公共安全的性質(zhì)和特點(diǎn)，是做好相關(guān)工作的重要前提和基礎(chǔ)。
第一，政治性。公共安全是一種公共產(chǎn)品，也是所有國家和社會(huì)都珍視的重要社會(huì)價(jià)值。古往今來，所有的國家和政府都在維護(hù)基本的社會(huì)生活秩序，保障社會(huì)成員的生命財(cái)產(chǎn)安全，這也成為了基本的政治職能。尤其是在我國的歷史文化中，一直強(qiáng)調(diào)“安居樂業(yè)”“國泰民安”，更是把安全放到了非常高的位置。在中國式現(xiàn)代化的進(jìn)程中，人民對美好生活的向往，首先就包含著對安全、安定、穩(wěn)定生活的向往。公共安全和社會(huì)穩(wěn)定為國家強(qiáng)盛和中國式現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)提供了堅(jiān)實(shí)的支撐。因此，在一個(gè)充滿著不確定性的時(shí)代，公共安全問題絕不僅僅是一個(gè)技術(shù)和管理問題。在某種程度上，它也是重要的政治問題，要求我們必須從政治的高度來看待和審視公共安全問題，重視公共安全的政治屬性。政治屬性對應(yīng)的是政治責(zé)任，政治責(zé)任意味著政治功能，所以習(xí)近平總書記明確指出：“各級黨委和政府要切實(shí)擔(dān)負(fù)起‘促一方發(fā)展、保一方平安’的政治責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任制。”這正是對公共安全的政治屬性和政治功能的最準(zhǔn)確論述與表達(dá)。
第二，整體性?？傮w國家安全觀將國家安全的各個(gè)方面視為一個(gè)有機(jī)的整體，既相互聯(lián)系又相互制約，既互相依賴又互為基礎(chǔ)，這是科學(xué)的世界觀和方法論，對于指導(dǎo)國家安全的各項(xiàng)工作具有重大意義和價(jià)值。事實(shí)上，隨著科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，安全問題不僅日益凸顯，其表現(xiàn)形式也日趨多樣。然而，不同形式的安全之間并不存在本質(zhì)上的差別。正如風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜化一樣，不同種類的風(fēng)險(xiǎn)在特定環(huán)境或情境中相互作用、交叉重疊，從而產(chǎn)生新的、更加復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)。既可能是多個(gè)災(zāi)害在同一時(shí)間空間中同時(shí)發(fā)生，也可能是多個(gè)災(zāi)害在不同時(shí)間空間中連續(xù)發(fā)生，二者之間存在相互演化的可能。公共安全整體論意味著必須從整體上看待安全問題，不能將其分開和割裂。公共安全也是國家安全的一個(gè)重要方面，它同其他的安全形態(tài)也緊密聯(lián)系和相互關(guān)聯(lián)。我們不能脫離大安全觀來片面看待公共安全問題，應(yīng)該把公共安全問題放在總的國家安全背景下來思考。大安全觀就是強(qiáng)調(diào)國家安全的整體性、系統(tǒng)性和綜合性，強(qiáng)調(diào)各種安全之間的有機(jī)融合，這是在中國式現(xiàn)代化背景下討論安全問題的一個(gè)基本原則。
第三，協(xié)同性。國家安全的整體性決定了國家安全的協(xié)同性，也就是說，只有通過多種安全之間的相互支撐與聯(lián)動(dòng)，才能最終確保國家的整體安全和系統(tǒng)安全。這體現(xiàn)在幾個(gè)方面：一是不同安全類型之間的協(xié)調(diào)與互動(dòng)，如內(nèi)部安全與外部安全之間，傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全之間等。這就需要從總體和戰(zhàn)略上進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)同，克服頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的弊病。二是從事安全管理的部門之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌。從實(shí)踐層面看，只有這些部門之間相互協(xié)作、有效配合，才能形成工作合力，提高工作效率，真正增強(qiáng)安全系統(tǒng)的整體韌性。三是國家治理同社會(huì)規(guī)范、公眾參與之間的協(xié)同。國家治理主要體現(xiàn)為法律規(guī)制、政策引導(dǎo)、政府監(jiān)管和行政管理，這些都是確保公共安全的制度基礎(chǔ)，但作為復(fù)雜巨系統(tǒng)，社會(huì)的公共安全還必須依靠全社會(huì)的力量，社會(huì)組織、市場和公眾等多元主體需要在共同的價(jià)值引領(lǐng)下形成合力，才能有效防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，也才能真正保證國家和社會(huì)的各方面安全。
第四，基礎(chǔ)性。如果一個(gè)系統(tǒng)缺乏穩(wěn)固的根基，也就無法保證整體穩(wěn)定和韌性，在巨大外力沖擊之下無力保持原狀及其功能。公共安全關(guān)系到千家萬戶，也涉及到各個(gè)行業(yè)和多個(gè)領(lǐng)域，是一項(xiàng)涵蓋面廣、參與者眾、流程環(huán)節(jié)多的系統(tǒng)工程。從根本上說，如果缺乏安全的基本要素，包括有安全意識和技能的人、安全的生產(chǎn)系統(tǒng)，如果缺乏有效的安全管理制度，如果缺乏安全導(dǎo)向的社會(huì)氛圍和文化，就不可能實(shí)現(xiàn)真正的本質(zhì)安全。安全正如一棵大樹，必須植根于國家治理和社會(huì)運(yùn)行的土壤之中。因此，必須強(qiáng)化公共安全治理的基層網(wǎng)絡(luò)，既將各類風(fēng)險(xiǎn)隱患解決在萌芽狀態(tài)，增加基層公共安全體系的運(yùn)行效能，也能夠從容應(yīng)對各類突發(fā)狀況，增強(qiáng)抵御重大風(fēng)險(xiǎn)沖擊的整體韌性。
以上特性決定了當(dāng)前公共安全治理模式不斷走向系統(tǒng)化和綜合化的內(nèi)在趨勢和要求。因此，傳統(tǒng)的條塊分割、部門主導(dǎo)和彼此分離的應(yīng)急管理體系難以應(yīng)對日益復(fù)雜化和重疊化的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境。通過構(gòu)建大安全大應(yīng)急框架，提高基層韌性治理能力，成為新時(shí)代公共安全體系建設(shè)和發(fā)展的必然要求。
我國基層公共安全體系的優(yōu)勢與不足
應(yīng)該說，新世紀(jì)以來，特別是隨著“一案三制”建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，國家應(yīng)急管理體系和能力都有了長足的進(jìn)步?；鶎庸舶踩w系的各類要素，包括機(jī)構(gòu)、預(yù)案、隊(duì)伍、物資、技術(shù)等，都在逐步完善和發(fā)展之中。特別是經(jīng)過重大公共衛(wèi)生事件的考驗(yàn)和淬煉，以網(wǎng)格化為主要形態(tài)的基層公共安全網(wǎng)絡(luò)及其韌性水平得到了顯著提升。這些都為中國式現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)提供了重要的基礎(chǔ)和保障。從整體上看，我國基層公共安全體系在三方面存在明顯優(yōu)勢。
第一，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)所形成的政治優(yōu)勢。我們開展的許多重大抗災(zāi)救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建取得的偉大成就，充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和我國社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。我們始終將堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作為應(yīng)對重大自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的根本保證。堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，對于建立和完善中國式公共安全體系而言意義重大。首先，黨的領(lǐng)導(dǎo)確定了國家公共安全體系的基本價(jià)值準(zhǔn)則和目標(biāo)取向，包括堅(jiān)持總體國家安全觀，堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅(jiān)持人民至上、生命至上，把人民群眾的安全放在首位等。這些價(jià)值原則為國家公共安全和應(yīng)急管理體系建設(shè)與實(shí)踐指明了正確方向，也為重大危機(jī)時(shí)的決策提供了遵循標(biāo)準(zhǔn)。其次，黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)能夠有效克服行政體系條塊分割的組織困境，防止管理資源碎片化傾向，形成協(xié)同應(yīng)急的合力。特別是在基層空間中，行政組織、自治組織、社會(huì)組織、市場組織等多元主體共同存在，且往往互不隸屬、彼此獨(dú)立，只有依靠黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，才能最大程度整合、動(dòng)員多元力量進(jìn)行災(zāi)害防御和應(yīng)對，這也是“大安全大應(yīng)急”得以建構(gòu)的基礎(chǔ)和保障。
第二，健全的基層政權(quán)組織結(jié)構(gòu)所形成的治理網(wǎng)絡(luò)。農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市地區(qū)的區(qū)及其派出機(jī)構(gòu)——街道構(gòu)成了我國的基層政權(quán)。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)村和城市按照居民的聚居情況建立了村民委員會(huì)和居民委員會(huì)，盡管二者并不屬于基層政權(quán)的范疇，但同樣屬于基層治理的重要力量和基本依靠，所以與我國的基層政權(quán)運(yùn)行密切相關(guān)?？梢哉f，健全的基層政權(quán)組織結(jié)構(gòu)是我國基層治理的一個(gè)重要特點(diǎn)和顯著優(yōu)勢。在此基礎(chǔ)上，不斷向下延伸，形成了健全嚴(yán)密的組織體系和治理網(wǎng)絡(luò)。以網(wǎng)格化為例，網(wǎng)格化管理其實(shí)是在現(xiàn)有社區(qū)（村居委）的基礎(chǔ)之上繼續(xù)向下延伸所形成的一種更加精細(xì)化的國家治理與居民自治相互融合的治理形態(tài)。事實(shí)證明，網(wǎng)格化這種治理形態(tài)不僅能夠?qū)崿F(xiàn)基層公共安全的精細(xì)化治理，有利于排查各類風(fēng)險(xiǎn)隱患，而且能夠有效地組織和動(dòng)員群眾，將群眾的力量吸納到公共安全治理過程中。特別是在應(yīng)對重大公共衛(wèi)生事件的過程中，社區(qū)網(wǎng)格化發(fā)揮了重要的基礎(chǔ)性作用。有些地方結(jié)合具體實(shí)踐情況，將網(wǎng)格化管理進(jìn)一步延伸到樓棟、樓組，不僅將服務(wù)送到了群眾身邊，也引導(dǎo)群眾積極參與身邊的公共事務(wù)，公共安全的底網(wǎng)被進(jìn)一步織密。
第三，強(qiáng)大的基層組織動(dòng)員能力。群眾路線是中國共產(chǎn)黨長期革命和建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是基層治理中的重要工作方法。著名的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”、群防群治、聯(lián)防聯(lián)控等都是群眾路線在基層公共安全領(lǐng)域的典型體現(xiàn)。這些方法不僅能夠?qū)⒚芎惋L(fēng)險(xiǎn)化解在基層，防止矛盾和風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大化，也能夠創(chuàng)造公眾參與和社會(huì)協(xié)同的實(shí)踐渠道，增強(qiáng)社會(huì)信任、信息共享和互助友愛的社會(huì)氛圍。事實(shí)上，在中國共產(chǎn)黨的長期革命和建設(shè)實(shí)踐中，重視、發(fā)動(dòng)和動(dòng)員群眾已經(jīng)成為管理國家事務(wù)和公共安全事務(wù)的重要方式和方法。通過長期的群眾路線建設(shè)，特別是面向基層的群眾路線，已經(jīng)形成了非常強(qiáng)大的基層動(dòng)員組織能力。在新形勢下，要堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)和群眾路線，堅(jiān)持社會(huì)共治，積極推進(jìn)安全風(fēng)險(xiǎn)網(wǎng)格化管理，筑牢防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的人民防線。
當(dāng)然，相較于建設(shè)大安全大應(yīng)急框架的總體要求，目前基層公共安全體系還存在一些明顯問題和不足，也面臨著若干方面的制約因素。
一是綜合治理任務(wù)繁重。基層處于國家與社會(huì)的交界面，既是國家政策的重要執(zhí)行者，也要面對廣大群眾做好管理服務(wù)工作。特別是在社會(huì)治理重心下移的背景下，部分公共管理和服務(wù)事務(wù)向基層下沉，基層要面臨的各項(xiàng)管理和公共安全治理的工作和任務(wù)增多，在一定程度上制約了基層對公共安全問題的敏感性和關(guān)注度。
二是應(yīng)急管理專業(yè)能力不足。專業(yè)性的應(yīng)急管理部門主要在縣級及以上政府設(shè)置，因此，相對而言，基層公共安全機(jī)構(gòu)和人員的專業(yè)性不足，區(qū)域之間的差異也比較大，缺乏專業(yè)性的應(yīng)急管理人才成為普遍現(xiàn)象。一般來說，基層治理的優(yōu)勢在于有著豐富的地方性知識和社會(huì)資源網(wǎng)絡(luò)，但劣勢即在于應(yīng)急管理的專業(yè)化水平不高。
三是基層治理權(quán)責(zé)不對等。近年來，政府治理社會(huì)、服務(wù)民眾的大量事務(wù)下移到了基層，但相應(yīng)的治理權(quán)力和資源還沒有同步下沉，所以基層存在權(quán)責(zé)不對等的問題。在缺乏管理和執(zhí)法資源的情況下，基層面對風(fēng)險(xiǎn)有時(shí)只能靠說服教育的方式來解決問題，這也就限制了基層的治理能力。
我國基層韌性治理水平的提升路徑
韌性的本義是指物體在受到外力沖擊時(shí)，保持或快速恢復(fù)原有狀態(tài)和功能的能力與性質(zhì)?，F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)復(fù)雜巨系統(tǒng)，這一系統(tǒng)的安全韌性是一種復(fù)合型韌性，涵蓋了多重維度和多維角度。不同于物理空間層面和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)層面的韌性，治理層面的韌性特指社會(huì)在組織、管理和治理過程中所體現(xiàn)出的抵抗外力、保持系統(tǒng)穩(wěn)定且不斷提升系統(tǒng)安全性能的能力與性質(zhì)。多數(shù)情況下，治理的韌性并非意味著完全避免突發(fā)事件或各類災(zāi)害等外力的沖擊，而是特別強(qiáng)調(diào)在受到外力沖擊后，能夠迅速借助政策、管理等手段，有效地組織、動(dòng)員和整合全社會(huì)的多元力量，共同構(gòu)建起有效的防御與應(yīng)對的組織體系，從而快速從災(zāi)害和混亂中恢復(fù)過來。
大安全大應(yīng)急框架是對傳統(tǒng)應(yīng)急管理體系的改革優(yōu)化和適應(yīng)性調(diào)整。“大安全”強(qiáng)調(diào)國家安全的整體性和綜合性，主張加強(qiáng)各類安全領(lǐng)域間的協(xié)同互動(dòng)，構(gòu)成相互支撐和促進(jìn)的態(tài)勢。“大應(yīng)急”則是大安全的實(shí)現(xiàn)路徑和方式，強(qiáng)調(diào)公共安全相關(guān)部門的全災(zāi)種整合，從預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)到恢復(fù)的全過程管理，以及多元主體間的全方位協(xié)同。
可以說，大安全大應(yīng)急框架同韌性治理之間存在非常緊密的內(nèi)在邏輯聯(lián)系。一方面，韌性治理是大安全大應(yīng)急框架運(yùn)行的核心特征和根本指向。大安全理念所強(qiáng)調(diào)的多種安全要素的整合，以及大應(yīng)急理念所追求的綜合化、系統(tǒng)化的應(yīng)急體系構(gòu)建，其根本目的都是為了提高系統(tǒng)的整體韌性治理水平。另一方面，大安全大應(yīng)急框架又是韌性治理的外在實(shí)現(xiàn)形態(tài)。只有通過樹立有效的整體安全觀和總體安全觀，構(gòu)建全過程、全主體、全方位的應(yīng)急管理體系，才能系統(tǒng)地增強(qiáng)公共安全體系各要素的能力，提高各要素間的相互聯(lián)系與協(xié)作水平，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)韌性治理水平的整體提升。
一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到基層韌性治理的全方面、全過程?；鶎狱h組織在整合基層各方資源、動(dòng)員廣大民眾共同維護(hù)公共安全等方面發(fā)揮著引領(lǐng)、整合和協(xié)調(diào)的關(guān)鍵作用，能否順利應(yīng)對突發(fā)事件是檢驗(yàn)基層黨組織執(zhí)政能力的重要方式。堅(jiān)持黨對應(yīng)急管理的全面領(lǐng)導(dǎo)，是構(gòu)建我國基層社區(qū)韌性的重要特點(diǎn)，也是與西方韌性社區(qū)建設(shè)相區(qū)別的重要方面。事實(shí)上，黨的領(lǐng)導(dǎo)是最廣大人民群眾根本利益的保障。正所謂“心向人民者，必定是民心所向”，只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能夠充分發(fā)揮集中力量辦大事、集中力量應(yīng)對巨災(zāi)和集中力量抵御重大風(fēng)險(xiǎn)的顯著優(yōu)勢和能力。
二是構(gòu)建融通型的治理結(jié)構(gòu)。系統(tǒng)的韌性并不僅僅來自于組成要素的強(qiáng)大和穩(wěn)固，更主要來源于各要素之間的緊密聯(lián)系和內(nèi)生結(jié)構(gòu)。融通型結(jié)構(gòu)意味著不能把基層同其它管理層級割裂開來，即不能就基層應(yīng)急管理談基層應(yīng)急管理，而必須將其置于整個(gè)應(yīng)急管理體系中綜合考量，打通上下、左右、前后之間的關(guān)聯(lián)，突破條塊分割的傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)和關(guān)系，使得信息、技術(shù)和資源能夠有效流動(dòng)。從上而下來看，縣級以上政府的應(yīng)急管理部門應(yīng)從預(yù)案編制、人員培訓(xùn)、工作指導(dǎo)等方面對基層應(yīng)急管理予以全面的指導(dǎo)和支持，而不應(yīng)僅僅將任務(wù)簡單下放給基層，讓基層獨(dú)自應(yīng)對。從下而上來看，基層要把動(dòng)態(tài)信息快速及時(shí)向上傳遞，同時(shí)在安全監(jiān)督管理中對專業(yè)執(zhí)法部門工作予以配合。只有上下協(xié)同，才能相互融合溝通，真正提升基層應(yīng)急管理的治理韌性。
三是補(bǔ)齊基層安全基礎(chǔ)設(shè)施的短板?；鶎踊A(chǔ)設(shè)施，如交通、通信、供水和能源系統(tǒng)等，是在緊急情況下保障公共安全的關(guān)鍵要素，應(yīng)從以下方面著手發(fā)力。推動(dòng)公共服務(wù)資源向社區(qū)下沉，全面推進(jìn)城市15分鐘生活服務(wù)圈建設(shè)，加快推進(jìn)農(nóng)村生活服務(wù)便利化。推動(dòng)城市治理的重心和配套資源向街道社區(qū)下沉，探索建立基層政府面向社區(qū)的治理資源統(tǒng)籌機(jī)制，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)統(tǒng)籌使用人、財(cái)、物等資源的自主權(quán)，強(qiáng)化應(yīng)急和風(fēng)險(xiǎn)防范物資儲備保障。加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急避難場所建設(shè)，健全完善微型消防站點(diǎn)。加強(qiáng)社區(qū)衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)，提升基層衛(wèi)生醫(yī)療保障服務(wù)能力，做好傳染病、慢性病防控和兒童保健工作，推進(jìn)健康社區(qū)和村居民委員會(huì)下屬公共衛(wèi)生委員會(huì)建設(shè)。健全應(yīng)急廣播體系，拓展突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布渠道，提高公眾應(yīng)急意識和自救互救能力。
四是建設(shè)專兼結(jié)合的基層應(yīng)急管理隊(duì)伍。基于基層社會(huì)的特殊性，不可能大規(guī)模地設(shè)置專業(yè)型的應(yīng)急管理崗位、配備大量專業(yè)人員，必須因地制宜，根據(jù)基層的具體情況，走專兼結(jié)合、平急結(jié)合的基層應(yīng)急管理隊(duì)伍建設(shè)之路。一方面，應(yīng)設(shè)置一定數(shù)量的具備消防、安全生產(chǎn)、災(zāi)害防治、生命救治等多種技能的專業(yè)型崗位，配備相應(yīng)的專業(yè)型人才。另一方面，應(yīng)加大對社區(qū)專職成員、專職工作人員、社區(qū)志愿者和普通群眾的安全教育，通過定期培訓(xùn)、演練等方式，提高兼職人員的應(yīng)急能力和水平。同時(shí)，也應(yīng)引導(dǎo)公共安全、應(yīng)急管理類的社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)、深入基層，與社區(qū)公共安全治理進(jìn)行緊密的聯(lián)系與互動(dòng)，發(fā)揮社會(huì)組織專業(yè)化、群眾化、靈活化和機(jī)動(dòng)化的優(yōu)勢與特點(diǎn)。通過在公共安全領(lǐng)域形成社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作者的三社聯(lián)動(dòng)，共同提高基層應(yīng)急管理隊(duì)伍的應(yīng)急能力和水平。
五是構(gòu)筑基層公共安全治理共同體，形成多主體全方面、全過程參與的“大應(yīng)急”格局。黨的十九屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，保持社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)國家安全”。對于基層公共安全而言，該理念也同樣適用。基層的韌性在很大程度上表現(xiàn)為對多元主體資源和力量的有效整合，并在此基礎(chǔ)上形成合作治理和公共安全的共同生產(chǎn)。因此，應(yīng)通過黨建聯(lián)建、網(wǎng)格化黨建、區(qū)域化黨建等方式，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、駐區(qū)單位、兩新組織、社區(qū)居民、市場等多元主體緊密聯(lián)動(dòng)，形成公共安全共同體，多元組織在日常工作中開展聯(lián)合培訓(xùn)演練。此外，可以將多方力量整合，通過網(wǎng)格化管理的方式，將人員、資源與社區(qū)網(wǎng)格化精準(zhǔn)有效對接，實(shí)現(xiàn)信息互通、資源共享和系統(tǒng)應(yīng)急，形成強(qiáng)大的韌性網(wǎng)絡(luò)。
六是強(qiáng)化技術(shù)賦能，打造基層一體化智慧安全體系。充分利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等先進(jìn)信息技術(shù)，推動(dòng)公共安全管理體系數(shù)字化轉(zhuǎn)型。打通部門壁壘，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)在上級部門與現(xiàn)實(shí)場景間的順暢流動(dòng)，構(gòu)建基層數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)更新、有效沉淀、快速共享、充分利用的管理體系。將“一網(wǎng)統(tǒng)管”等城市運(yùn)行綜合管理平臺向社區(qū)網(wǎng)格、樓組延伸，打造立體化、一體化的公共安全管理平臺，建立靈敏感知、精準(zhǔn)分析、快速派單、高效處置和全面反饋的全流程應(yīng)急管理機(jī)制。全面排查社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)源和應(yīng)急資源，建設(shè)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)“一張圖”和公共安全“一張網(wǎng)”，實(shí)現(xiàn)基層應(yīng)急管理從被動(dòng)反應(yīng)型向主動(dòng)處置型轉(zhuǎn)變，從經(jīng)驗(yàn)判斷型向前瞻預(yù)測型轉(zhuǎn)變，提高基層的快速識別和反應(yīng)能力。
【本文作者為武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授】
責(zé)編：王 克／美編：王嘉騏