作者：宋世明（中央黨校（國家行政學(xué)院）國家治理教研部副主任）
黨的十八大以來，我們黨突出制度建設(shè)這條主線，通過全面深化改革完善各方面制度，推動(dòng)中國特色社會(huì)主義制度更加成熟更加定型，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高，為全面建成小康社會(huì)提供了有力制度保障。《決定》著力抓住推進(jìn)中國式現(xiàn)代化需要破解的重大體制機(jī)制問題謀劃改革，充分體現(xiàn)了完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史主動(dòng)，必將為中國式現(xiàn)代化提供強(qiáng)大動(dòng)力和制度保障。
制度現(xiàn)代化是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)。早在2014年，習(xí)近平總書記就指出，“鄧小平同志反復(fù)強(qiáng)調(diào)制度問題，想得是很深的。他考慮的不僅是要解決好制約黨和國家事業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制弊端問題，而且是要解決好事關(guān)黨和國家長治久安的制度現(xiàn)代化問題”。
從馬克思主義關(guān)于生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力、上層建筑和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的基本原理，尤其是關(guān)于國家政權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三種反作用的重大論斷來看，制度現(xiàn)代化是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)。恩格斯指出：“每一歷史時(shí)代的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)以及必然由此產(chǎn)生的社會(huì)結(jié)構(gòu)，是該時(shí)代政治的和精神的歷史的基礎(chǔ)”。特定歷史時(shí)代的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式和交換方式，都會(huì)產(chǎn)生特定的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)，特定經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)結(jié)構(gòu)要求建構(gòu)在其上的政治上層建筑和文化上層建筑與之相適應(yīng)。經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)決定包括國家政權(quán)在內(nèi)的上層建筑，上層建筑對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展又有反作用。在馬克思主義看來，國家政權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的反作用可以有三種：它可以沿著同一方向起作用，在這種情況下就會(huì)發(fā)展得比較快；它可以沿著相反方向起作用，在這種情況下，它經(jīng)歷一定的時(shí)期都要崩潰；或者是它可以阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展沿著既定的方向走，而給它規(guī)定另外的方向，這種情況歸根到底還是歸結(jié)為前兩種情況的一種。由此，馬克思主義認(rèn)為，在第二和第三種情況下，政治權(quán)力會(huì)給經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成巨大的損害，并造成大量人力和物力的浪費(fèi)。國家政權(quán)通過何種關(guān)鍵變量對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮上述三種反作用？正是通過制度這個(gè)關(guān)鍵變量，它決定國家政權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮何種作用，同時(shí)制度優(yōu)劣及其質(zhì)量高低決定國家政權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了何種程度作用。在這種意義上可以更好地理解“制度優(yōu)勢(shì)是一個(gè)國家的最大優(yōu)勢(shì)，制度競爭是國家間最根本的競爭”。更進(jìn)一步，國家制度吸納力是決定特定時(shí)段國家制度體系優(yōu)劣及其質(zhì)量高低的關(guān)鍵變量。足夠的國家制度吸納力，才能助推國家經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和包容性增長，才能促進(jìn)社會(huì)公平正義，增進(jìn)人民福祉，維護(hù)國家長治久安。
沒有制度現(xiàn)代化就沒有中國式現(xiàn)代化，就難以全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。從這個(gè)角度講，《決定》就是到2035年中國制度現(xiàn)代化的總動(dòng)員總部署，是到2029年中國制度現(xiàn)代化的具體任務(wù)清單。簡言之，以進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯，就是進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)新征程制度現(xiàn)代化，以新征程制度現(xiàn)代化推進(jìn)中國式現(xiàn)代化?！稕Q定》為中國式現(xiàn)代化提供了點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的制度建設(shè)與制度創(chuàng)新，其系統(tǒng)集成的整體效果必將是新征程制度現(xiàn)代化的新篇章。如，高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制是中國式現(xiàn)代化的重要保障，應(yīng)構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制；高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，應(yīng)健全推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展體制機(jī)制；教育、科技、人才是中國式現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐，應(yīng)構(gòu)建支持全面創(chuàng)新體制機(jī)制；科學(xué)的宏觀調(diào)控、有效的政府治理是發(fā)揮社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求，應(yīng)健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系；城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求，應(yīng)完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制；等等。
可見，從進(jìn)一步全面深化改革的總目標(biāo)來看，制度現(xiàn)代化是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑的同步現(xiàn)代化。沒有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)現(xiàn)代化，就難以支撐上層建筑現(xiàn)代化和其他領(lǐng)域現(xiàn)代化。制度現(xiàn)代化不僅要理順各方面關(guān)系，更要促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。黨的十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)而確定了堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)。黨的二十大報(bào)告將治理現(xiàn)代化目標(biāo)納入全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國總的戰(zhàn)略安排。黨的二十屆三中全會(huì)明確了總目標(biāo)之下有總有分、總分結(jié)合的目標(biāo)體系。值得注意的是，在2035年改革目標(biāo)設(shè)定中，將“全面建成高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制”置于“中國特色社會(huì)主義制度更加完善”之前，將“基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”置于“基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化”之前。換言之，有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)現(xiàn)代化才有上層建筑現(xiàn)代化；經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑同步現(xiàn)代化，才有制度現(xiàn)代化，才有社會(huì)主義現(xiàn)代化。
守正創(chuàng)新是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的方法論。制度現(xiàn)代化是在政權(quán)已經(jīng)現(xiàn)代化前提下的治權(quán)現(xiàn)代化。治權(quán)現(xiàn)代化必然要求推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化方法論的守正創(chuàng)新。“守正”即堅(jiān)定中國特色社會(huì)主義制度自信，毫不動(dòng)搖堅(jiān)持和鞏固中國特色社會(huì)主義制度。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“我們推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要往什么方向走呢？這是一個(gè)帶有根本性的問題，必須回答好?？紤]這個(gè)問題，必須完整理解和把握全面深化改革的總目標(biāo)，這是兩句話組成的一個(gè)整體，即完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這里面有一個(gè)前一句和后一句的關(guān)系問題。前一句，規(guī)定了根本方向，我們的方向就是中國特色社會(huì)主義道路，而不是其他什么道路。也就是我經(jīng)常說的，我們要堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義道路，既不走封閉僵化的老路，也不走改旗易幟的邪路。后一句，規(guī)定了在根本方向指引下完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度的鮮明指向。兩句話都講，才是完整的。只講第二句，不講第一句，那是不完整、不全面的。”創(chuàng)新，即與時(shí)俱進(jìn)完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度和國家治理體系，推進(jìn)制度創(chuàng)新和治理能力建設(shè)，鼓勵(lì)基層大膽創(chuàng)新、大膽探索。守正創(chuàng)新方法論決定了推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的實(shí)踐路徑，即始終突出制度建設(shè)這條主線，不斷健全制度框架，筑牢根本制度、完善基本制度、創(chuàng)新重要制度。
黨的十八大以來，我國實(shí)現(xiàn)了改革由局部探索、破冰突圍到系統(tǒng)集成、全面深化的轉(zhuǎn)變，各領(lǐng)域基礎(chǔ)性制度框架基本建立，許多領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了歷史性變革、系統(tǒng)性重塑、整體性重構(gòu)。隨著實(shí)踐發(fā)展，已有制度需要不斷健全，新領(lǐng)域新實(shí)踐需要推進(jìn)制度創(chuàng)新、填補(bǔ)制度空白。絕不能學(xué)“黑瞎子掰苞米，掰一穗兒丟一穗兒”，應(yīng)將已有制度完善到底，直到落地生根、開花結(jié)果。更應(yīng)該遵循規(guī)律推進(jìn)制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)從“規(guī)則內(nèi)選擇”到“規(guī)則間選擇”的轉(zhuǎn)變，刮去枝葉，栽培根本。
從“制度”這個(gè)維度考察，《決定》明確健全完善已有制度141項(xiàng)，明確提出24項(xiàng)制度創(chuàng)新任務(wù)，如建立國有企業(yè)履行戰(zhàn)略使命評(píng)價(jià)制度，加快建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬認(rèn)定、市場交易、權(quán)益分配、利益保護(hù)制度，建立職務(wù)科技成果資產(chǎn)單列管理制度等。
從“體制機(jī)制”這個(gè)維度考察，《決定》明確健全完善32項(xiàng)已有體制機(jī)制，明確提出5項(xiàng)體制機(jī)制創(chuàng)新任務(wù)，即創(chuàng)新社會(huì)治理體制機(jī)制和手段、加快構(gòu)建促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制機(jī)制、構(gòu)建支持全面創(chuàng)新體制機(jī)制、建立都市圈同城化發(fā)展體制機(jī)制、構(gòu)建協(xié)同高效的警務(wù)體制機(jī)制。
從“體制”這個(gè)維度考察，《決定》明確健全完善28項(xiàng)已有體制，明確提出4項(xiàng)體制創(chuàng)新任務(wù)，即構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、建立高效的知識(shí)產(chǎn)權(quán)綜合管理體制、構(gòu)建同科技創(chuàng)新相適應(yīng)的科技金融體制、建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制。
從“機(jī)制”這個(gè)維度考察，《決定》明確健全完善143項(xiàng)已有機(jī)制，明確提出38項(xiàng)機(jī)制創(chuàng)新任務(wù)，如建立未來產(chǎn)業(yè)投入增長機(jī)制，建立科技發(fā)展、國家戰(zhàn)略需求牽引的學(xué)科設(shè)置調(diào)整機(jī)制，建立培育壯大科技領(lǐng)軍企業(yè)機(jī)制，建立專家實(shí)名推薦的非共識(shí)項(xiàng)目篩選機(jī)制，建立同國際通行規(guī)則銜接的合規(guī)機(jī)制等。
從“法律”這個(gè)維度考察，《決定》共提出5項(xiàng)新立法任務(wù)，即制定民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、制定金融法、制定民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法、推進(jìn)反腐敗國家立法、出臺(tái)反跨境腐敗法。另外提出10項(xiàng)完善法律任務(wù)，如完善監(jiān)督法及其實(shí)施機(jī)制、編纂生態(tài)環(huán)境法典、修改監(jiān)察法等。
提高制度執(zhí)行力才能切實(shí)推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。制度制定很重要，制度執(zhí)行更重要，制度的生命力在于執(zhí)行。國家治理體系和治理能力是中國特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。只有提高制度執(zhí)行力，才能把我國制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能。
影響制度執(zhí)行力的因素有很多，包括制度自身質(zhì)量、執(zhí)行人員、執(zhí)行機(jī)制和執(zhí)行環(huán)境等?！稕Q定》著眼于兩端發(fā)力來進(jìn)一步提升制度執(zhí)行力。一是進(jìn)一步提升制度品質(zhì)，健全乃至創(chuàng)新權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制。制度的功效需要通過機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。相對(duì)于黨的十九屆四中全會(huì)《決定》提出的“健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制”來說，黨的二十屆三中全會(huì)《決定》更強(qiáng)調(diào)健全乃至創(chuàng)新制度執(zhí)行機(jī)制。對(duì)制度執(zhí)行而言，制度執(zhí)行機(jī)制的重要性不言而喻。當(dāng)然，要提高制度執(zhí)行力，首要的是完善黨中央重大決策部署落實(shí)機(jī)制，確保黨中央令行禁止。例如，從民間固定資產(chǎn)（不含農(nóng)戶）投資額比上年的增長率來看，完善民營企業(yè)參與國家重大建設(shè)項(xiàng)目的長效機(jī)制迫在眉睫。再如，針對(duì)我國人口自然增長率下滑的現(xiàn)實(shí)，完善生育支持政策體系和激勵(lì)機(jī)制，有效降低生育、養(yǎng)育、教育成本刻不容緩。
二是提高干部治理能力，即干部對(duì)制度能動(dòng)、綜合、智慧的運(yùn)用能力。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部是我國治國理政的中堅(jiān)力量，各項(xiàng)社會(huì)制度要落地生根產(chǎn)生實(shí)效，關(guān)鍵在于領(lǐng)導(dǎo)干部凝聚共識(shí)抓落實(shí)。當(dāng)前，部分領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)行制度中存在制度意識(shí)上的認(rèn)同缺失、制度實(shí)施上的執(zhí)行偏差以及制度執(zhí)行素質(zhì)上的本領(lǐng)危機(jī)等問題。為此，必須科學(xué)激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力、有效優(yōu)化外在保障，破解領(lǐng)導(dǎo)干部制度執(zhí)行亂作為、不作為、不敢為、不善為等問題。因此，落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開來”，激勵(lì)干部開拓進(jìn)取、干事創(chuàng)業(yè)，尤其是強(qiáng)化專業(yè)訓(xùn)練和實(shí)踐訓(xùn)練，是全面提高干部現(xiàn)代化建設(shè)能力的關(guān)鍵。
