摘 要:近年來，隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展和普及，治理中使用數(shù)字技術(shù)的場景日益增多，使得政府的管理效能大幅提升，為公共服務(wù)提供了極大便利，也使得形式主義獲得了“新動(dòng)能”和“新載體”，變得更為復(fù)雜和隱蔽。持續(xù)整治形式主義，切實(shí)提升基層減負(fù)獲得感，要建立長效機(jī)制。一是要以人民滿意為重心優(yōu)化完善基層干部考核體系，二是要以鼓勵(lì)實(shí)干為導(dǎo)向優(yōu)化基層督導(dǎo)檢查機(jī)制，三是要以雙向互動(dòng)牢固樹立基層意識，四是要以權(quán)責(zé)平衡原則梳理規(guī)范屬地管理。
關(guān)鍵詞:數(shù)字賦能 形式主義 基層治理 基層減負(fù)
【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
近年來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視基層減負(fù)問題，為基層干部創(chuàng)造良好的干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境，切實(shí)推動(dòng)基層治理效能的提升。盡管基層減負(fù)不斷取得進(jìn)展，基層負(fù)擔(dān)也有所減輕，但是基層負(fù)擔(dān)反彈的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，甚至出現(xiàn)了“越減越負(fù)”的現(xiàn)象，這使得基層干部一定程度上缺乏減負(fù)的獲得感，或者獲得感不夠穩(wěn)定。習(xí)近平總書記今年3月在湖南考察、4月在重慶考察時(shí)都特別了解了基層減負(fù)問題，強(qiáng)調(diào)要整治形式主義，切中了當(dāng)前基層減負(fù)的要害。
數(shù)字技術(shù)下基層形式主義的新表現(xiàn)值得警惕
近些年來，黨中央持續(xù)推動(dòng)基層減負(fù)，在不斷產(chǎn)生成效的同時(shí)，基層負(fù)擔(dān)也表現(xiàn)出一定的頑固性。一方面，在取得階段性減負(fù)進(jìn)展之后，基層負(fù)擔(dān)可能會反彈；另一方面，表面上看，基層負(fù)擔(dān)的事項(xiàng)有所減少，但是形式主義帶來的負(fù)擔(dān)一定程度上增加，妨害了基層工作取得實(shí)效。由于一些地方基層形式主義在整治后的反彈，基層干部缺乏減負(fù)的獲得感，基層干事創(chuàng)業(yè)的氛圍還不夠濃厚。
近年來，隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展和普及，治理中使用數(shù)字技術(shù)的場景日益增多。政務(wù)電子化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化已經(jīng)成為提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。數(shù)字技術(shù)的大量應(yīng)用，使得政府的管理效能大幅提升，也為公共服務(wù)提供了極大便利。但與此同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字技術(shù)的發(fā)展及其在政務(wù)中的應(yīng)用，也使得形式主義獲得了“新動(dòng)能”和“新載體”，變得更為復(fù)雜和隱蔽，也使得整治基層形式主義本身易落入形式主義窠臼而難以產(chǎn)生實(shí)效。
當(dāng)前，一些地方政府熱衷于通過網(wǎng)絡(luò)、智能手機(jī)來便利工作流程。上級部門只要開發(fā)一個(gè)程序，就可以隨時(shí)調(diào)動(dòng)基層部門來完成相應(yīng)的任務(wù)。這些數(shù)字平臺對于提升政務(wù)效能和治理能力現(xiàn)代化起到了非常大的推動(dòng)作用，但同時(shí)，這些數(shù)字平臺對于基層工作也造成了一定的負(fù)擔(dān)。有些地方的數(shù)字政府建設(shè)缺乏統(tǒng)籌，設(shè)立的數(shù)字平臺數(shù)量繁多，很多數(shù)據(jù)都需要重復(fù)填報(bào)。尤其是，平臺本身也往往很復(fù)雜、易用性差。一些數(shù)字平臺的設(shè)立主要是為了上級部門便于調(diào)動(dòng)基層、便于考核督查，要求基層填報(bào)信息和各種數(shù)據(jù)，其中不少要求脫離了基層實(shí)際，也缺乏實(shí)際意義，存在形式主義問題。
近些年的基層工作中，各類政務(wù)軟件的打卡簽到、上傳日志等任務(wù)日益繁多，各種工作微信群紛紛設(shè)立，工作通知發(fā)布更為頻密。這些要求占據(jù)基層工作人員大量時(shí)間與精力，導(dǎo)致不少基層干部缺乏下基層深入一線的時(shí)間，出現(xiàn)了“身在基層卻沒有時(shí)間下基層”的奇怪現(xiàn)象。經(jīng)過持續(xù)的整治，飽受基層干部詬病的政府軟件打卡、公眾號點(diǎn)贊轉(zhuǎn)發(fā)、網(wǎng)絡(luò)評比等形式主義做法有所收斂和減少，但并未完全銷聲匿跡，仍然在較大范圍內(nèi)存在。部分部門甚至在調(diào)度基層工作時(shí)不發(fā)正式通知，而是通過微信群或私下通知，以便在明面上減少工作量。
“痕跡主義”也是整治基層形式主義的重點(diǎn)。但在一些地方帶來的后果是開始由“重留痕”化為“重真實(shí)留痕”。過去，很多工作“留痕”要求上報(bào)本人在工作現(xiàn)場的照片，于是一些干部拍完照一哄而散，一些干部一次帶幾套衣服擺拍，一些干部為了留痕做重復(fù)工作影響了正常工作進(jìn)度。為了解決這些問題，部分地方和部門想盡辦法保證照片真實(shí)性，采用水印相機(jī)、釘釘定位、群位置共享等方式督導(dǎo)干部落實(shí)工作的時(shí)間、地點(diǎn)。這些新興的教條的考核方式不僅影響了基層工作的靈活性和成效，還一定程度上加大了“留痕”力度，讓基層干部花費(fèi)更大的精力反復(fù)證明其工作過程，事倍功半。
數(shù)字賦能本來應(yīng)該使基層治理更加便捷高效，但形式主義也借助于數(shù)字技術(shù)而更加隱蔽，具有一定的頑固性，加重了基層負(fù)擔(dān)，增加了基層減負(fù)的難度，應(yīng)該引起充分警惕。
基層形式主義頑固性的產(chǎn)生邏輯
一些基層干部尤其是一些主要負(fù)責(zé)人存在政績觀偏差和功利主義思維
一方面，形式主義作風(fēng)來源于“唯上主義”政績觀偏差。注重政績，是從政者的正常思維。但是有些基層干部首先謀求的不是讓基層群眾滿意、為基層謀實(shí)事的政績，而是謀求讓上級看得見的、虛假的政績，因?yàn)檫@會使得他們在上級部門組織的考核中獲得更好的政績表現(xiàn)，增加晉升的機(jī)會。有的基層干部對于上級部門下達(dá)和布置的任務(wù)，往往一股腦照單全收，絲毫不考慮這些工作如何創(chuàng)造性地開展，也不考慮所在基層的特殊性。所以他們往往不會為基層負(fù)擔(dān)過重發(fā)聲，甚至很有可能默許形式主義的存在，以應(yīng)對來自上級的層層壓力。有些基層干部思想上對基層減負(fù)沒有真正重視起來，帶著完成要求的心理來執(zhí)行這項(xiàng)決定。這就導(dǎo)致當(dāng)上級部門對基層減負(fù)抓得緊的時(shí)候，基層減負(fù)的效果就會明顯一些，當(dāng)過一段時(shí)間提及較少的時(shí)候，基層形式主義和基層負(fù)擔(dān)又開始慢慢回升。
另一方面，過度“留痕”背后是功利主義思維作祟。適度的、合理的“留痕”是必要的。建立健全檔案這種留痕，對于留存工作資料，便利以后繼續(xù)開展工作，都是十分必要的。而過度留痕，實(shí)際上就已經(jīng)淪為形式主義，表面上看起來是為了負(fù)責(zé)，但實(shí)際上往往只是為了表明自己已經(jīng)完成任務(wù)。這種過度留痕，有時(shí)已經(jīng)不僅是“把‘痕跡’等同于‘成績’”，甚至是為了避責(zé)。各項(xiàng)工作在開展前，不是想著如何做好，而是如何可以免責(zé)，讓自己置身事外；而各項(xiàng)工作開展以后，著急地拍照發(fā)群里，目的經(jīng)常也是為了免責(zé)，至于真干假干并不重要。例如，環(huán)境整治工作是形式主義高發(fā)區(qū)，以至于此項(xiàng)工作在一些基層群眾看來，成為部分基層政府領(lǐng)導(dǎo)嘩眾取寵、博取眼球的一種手段。
基層形式主義與權(quán)責(zé)不匹配、對上對下責(zé)任失衡有密切的關(guān)系
一方面，縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)下基層的權(quán)責(zé)、權(quán)能一定程度上不相匹配。這些年，我們強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)基層治理效能，要向基層賦權(quán)、賦能。但實(shí)踐中往往存在權(quán)和能還沒有賦或者還賦得不夠，而責(zé)任卻已經(jīng)壓到基層的現(xiàn)象。我國實(shí)行的是縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)，上級所布置的任務(wù)基層要予以完成。由于國家治理的復(fù)雜性、艱巨性，基層治理需要面對的挑戰(zhàn)、需要對接的任務(wù)仍然繁重，這就使得基層要承擔(dān)的責(zé)任具有相當(dāng)大的擴(kuò)展性。同時(shí)，上級政府和部門的考核壓力會向基層傳導(dǎo)。以前，很多業(yè)務(wù)領(lǐng)域是垂直管理的，雖然限制了基層的權(quán)能但同時(shí)也限制了基層需要承擔(dān)的責(zé)任。而現(xiàn)在推行屬地化管理，使得基層政府的權(quán)責(zé)范圍大大擴(kuò)展，而治理資源卻沒有相應(yīng)地賦予基層。所以，基層以形式主義應(yīng)付上級主管部門和下派任務(wù)，固然有部分干部常見的敷衍懶政傾向這個(gè)因素，但在當(dāng)前形勢下權(quán)責(zé)、權(quán)能不匹配，無力實(shí)打?qū)嵉赝瓿上屡傻娜蝿?wù)這個(gè)因素也不容忽視。有的工作盲目安排，缺乏統(tǒng)籌、貪大求全，基層執(zhí)行的時(shí)候，就靠敷衍塞責(zé)甚至投機(jī)取巧來完成任務(wù)。這也是導(dǎo)致基層形式主義的原因之一。
另一方面，對上對下責(zé)任認(rèn)識不清。當(dāng)前，一些基層干部認(rèn)為，只要應(yīng)付好上級，就“萬事大吉”。但上級的要求在層層通知傳達(dá)過程中出現(xiàn)任務(wù)不斷增加、考核標(biāo)準(zhǔn)不斷提高的現(xiàn)象。上面抓什么工作，基層就會對此項(xiàng)工作層層加碼、逐級施壓，還會存在對工作過度解讀、擴(kuò)面安排的情況。這樣，在安排部署一些新工作、提出一些新要求時(shí)，不自覺就會出現(xiàn)發(fā)文多、考核細(xì)、調(diào)度多的形式主義。導(dǎo)致基層干部疲于應(yīng)付，投在干事創(chuàng)業(yè)上的時(shí)間和精力大大減少。
在明確提出基層減負(fù)后，部分基層單位開展工作變得畏手畏腳，但為了保證上級安排工作不掉隊(duì)，開始通過“變換說辭”變相開展之前的工作。工作調(diào)度會變成問題商討會，落后檢討變成重點(diǎn)突破，成績落后的工作依然要檢討表態(tài)或接受上級約談，還是沒有拋開對工作的考核打分。一些村干部每天在開不完的會中來回穿梭，沒有時(shí)間處理村務(wù)。以前隨意轉(zhuǎn)發(fā)上級文件并硬性要求基層機(jī)械執(zhí)行的情況少了，但是通過微信群、政務(wù)軟件傳遞通知要求的數(shù)字化工作壓力傳導(dǎo)更常見了。所以就出現(xiàn)了“一邊整治舊的形式主義，一邊又再出現(xiàn)新的形式主義”。
建立整治形式主義為基層減負(fù)的長效機(jī)制
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“持續(xù)深化整治形式主義為基層減負(fù)”，提出了建立長效減負(fù)機(jī)制的任務(wù)要求。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視解決形式主義突出問題為基層減負(fù)。在黨中央有力推動(dòng)下，地方紛紛召開基層減負(fù)工作會議，傳達(dá)關(guān)于整治形式主義為基層減負(fù)的批示要求，研究落實(shí)工作。為此，許多地方專門成立基層減負(fù)專項(xiàng)工作機(jī)制辦公室，著力推進(jìn)減負(fù)工作。
當(dāng)前，需要建立起整治形式主義為基層減負(fù)的長效機(jī)制、常態(tài)化機(jī)制，定期或不定期地檢查督導(dǎo)基層減負(fù)的實(shí)效，讓基層真切感受到減負(fù)的獲得感。這就需要圍繞常態(tài)化減負(fù)進(jìn)行部署，進(jìn)一步摸清長期懸而未決的實(shí)踐梗阻，對存在的突出問題進(jìn)行重點(diǎn)督促整改落實(shí)；同時(shí)暢通基層減負(fù)問題反饋渠道，把一線基層公務(wù)人員對減負(fù)工作落實(shí)的評價(jià)作為檢驗(yàn)基層減負(fù)成效的重要部分。
以人民滿意為重心優(yōu)化完善基層干部考核體系
改變基層形式主義，基層干部樹立正確的政績觀是一個(gè)前提，但更根本的還是要優(yōu)化完善干部考核體系。畢竟，考核成績是干部晉升的命脈。盡管我們常說“金杯銀杯不如老百姓的口碑，金獎(jiǎng)銀獎(jiǎng)不如老百姓的夸獎(jiǎng)”，但在晉升需求和考核壓力之下，基層干部還是會選擇依靠數(shù)據(jù)和指標(biāo)去求得好的考核結(jié)果，為可能的晉升積累資本。尤其是，當(dāng)考核機(jī)制與基層社會實(shí)際不匹配時(shí)，考核式治理會出現(xiàn)失靈現(xiàn)象，進(jìn)而引致形形色色的形式主義。所以，在考核中，要增加基層群眾的評價(jià)環(huán)節(jié)，并賦予相當(dāng)?shù)臋?quán)重，把“老百姓的口碑”內(nèi)嵌入干部考核體系之中。
針對形式主義的“留痕”或“過度留痕”的現(xiàn)象，應(yīng)該更多地依靠群眾的反饋去判斷一項(xiàng)工作是否得到好的落實(shí)。在辦理群眾利益相關(guān)的事項(xiàng)中，要求“留痕”的目的應(yīng)該是保證責(zé)任落實(shí)，但是如果僅僅停留在“留痕”上，甚至只查看其“留痕”而不考察其實(shí)際效果，那反而是不負(fù)責(zé)任的。如果因?yàn)樾问街髁x的過度留痕妨礙了責(zé)任事項(xiàng)的及時(shí)有效處理，那就更不應(yīng)當(dāng)。所以，上級部門應(yīng)該多到基層去了解“群眾滿不滿意”，通過一種有效的民意反饋機(jī)制，而非在政府部門形成閉鎖的內(nèi)部反饋循環(huán)，才能使基層真正把精力放在讓群眾滿意上面。
以鼓勵(lì)實(shí)干為導(dǎo)向優(yōu)化基層督導(dǎo)檢查機(jī)制
杜絕形式主義首先要從頂層設(shè)計(jì)開始優(yōu)化，基層督導(dǎo)檢查機(jī)制應(yīng)該突出實(shí)干導(dǎo)向，并給予基層更多的靈活性和自主性，嚴(yán)格限制各類督導(dǎo)考核、會議等，減輕各類督導(dǎo)的壓力和負(fù)擔(dān)，保障基層單位聚焦主責(zé)主業(yè)。
在完善問責(zé)機(jī)制時(shí)，應(yīng)注意突出基層的特殊性和差異性。問責(zé)過多、過于嚴(yán)厲，不僅不能督促基層干部求真務(wù)實(shí)，反而會打擊他們的積極性。從上級部門來講，要深切地了解基層工作“上面千條線，下面一根針”這一實(shí)情，在向基層布置下達(dá)任務(wù)，尤其是在布置考核檢查任務(wù)時(shí)對基層多加體恤；抓住核心任務(wù)、核心指標(biāo)，盡量減少形式化的、不切實(shí)際的任務(wù)和指標(biāo)。
針對基層數(shù)字形式主義的新情勢，更要對各級政府部門辦公平臺進(jìn)行監(jiān)測，比如通知要求頻率、會議頻率、發(fā)文內(nèi)容等，從根本上掌握基層減負(fù)的實(shí)效；對各類聊天軟件的工作群進(jìn)行定期清理，杜絕基層常態(tài)化“5+2”“白+黑”。
以雙向互動(dòng)牢固樹立基層意識
增強(qiáng)整治形式主義為基層減負(fù)的自覺性，僅僅靠上級分管部門是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因?yàn)樗麄兺鶗驹谧约旱慕嵌瓤磫栴}，希望自己部門的任務(wù)更受到基層的重視，在基層落實(shí)得更好更快。如果督導(dǎo)檢查演化成調(diào)動(dòng)基層忙得團(tuán)團(tuán)轉(zhuǎn)，那只會滋長基層的避責(zé)躺平之風(fēng)。這就需要通過機(jī)制設(shè)計(jì)使上級部門牢固樹立基層意識，也就是急基層之所急、供基層之所需的意識。
近年來，組織部門很重視基層工作人員的選調(diào)，很多選調(diào)生都有基層工作的經(jīng)驗(yàn)，但是也有不少上級部門的工作人員缺乏基層工作經(jīng)驗(yàn)，對基層工作缺乏了解。這就導(dǎo)致他們對基層進(jìn)行調(diào)度和下發(fā)任務(wù)時(shí)不顧基層實(shí)際，對基層減負(fù)缺乏切身感受。選用提拔各級領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)強(qiáng)調(diào)有基層鎮(zhèn)街工作經(jīng)驗(yàn)，了解基層的實(shí)際情況，而且只有在基層鎮(zhèn)街工作過、下過鄉(xiāng)、入過戶，才能叫基層經(jīng)驗(yàn)，坐在辦公室統(tǒng)計(jì)表格是不行的。只有真正在基層工作過，才能體會到基層工作的難處，才能在下發(fā)任務(wù)的時(shí)候“接地氣”。
對此，有必要建立基層與上級部門的雙向交流機(jī)制?；鶎拥墓ぷ魅藛T可以定期借調(diào)到上級部門，了解上級部門的運(yùn)作程序及其與更上級部門的對接關(guān)系，更重要的是上級部門工作人員要定期到基層鍛煉，切實(shí)了解基層工作的特點(diǎn)和基層工作人員的辛苦。比如，在安排檢查時(shí)，上級部門完全可以相互溝通協(xié)調(diào)，可以安排在同一時(shí)間下基層，一查多檢，效率更高，而不是碎片化、隨意化檢查，讓基層一直忙于迎檢?；鶎邮菄抑卫淼幕?，基層工作人員處于社會治理的第一線，上級部門應(yīng)該盡可能多給予其保障，少增加其負(fù)擔(dān)。
以權(quán)責(zé)平衡原則梳理規(guī)范屬地管理
今年4月22日下午，在重慶考察的習(xí)近平總書記來到九龍坡區(qū)謝家灣街道民主村社區(qū)，詳細(xì)了解近年來社區(qū)減負(fù)效果，并為基層減負(fù)指明關(guān)鍵方法：“為基層減負(fù)要明確權(quán)責(zé)，不能什么事都壓給基層，基層該承擔(dān)哪些工作，要把職責(zé)事項(xiàng)搞清楚。”
屬地管理看起來是向基層賦權(quán)，但是在基層面臨繁重的治理和發(fā)展任務(wù)的情況下，不加篩選地借著向基層賦權(quán)的名義把專門的管理職能推給基層，既不利于這些管理職能的發(fā)揮，又加重了基層的負(fù)擔(dān)。如果在賦權(quán)的同時(shí)把相關(guān)的人財(cái)物同時(shí)向基層轉(zhuǎn)移還好，如果不能實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)移或者轉(zhuǎn)移得不夠，那么基層要行使下放的職權(quán)自然力不從心，疲于應(yīng)付。
近年有些地方推行的“街鄉(xiāng)吹哨，部門報(bào)到”的實(shí)踐是很有價(jià)值的，不過在現(xiàn)實(shí)中，要落實(shí)這一機(jī)制并不容易。所以，基層減負(fù)一定要以權(quán)責(zé)平衡原則為出發(fā)點(diǎn)，充分考慮到基層的實(shí)際，全面梳理屬地管理的范圍，規(guī)范屬地管理的權(quán)責(zé)分配、資源分配，優(yōu)化完善基層權(quán)責(zé)體系。這樣才能切實(shí)杜絕基層“看得見、管不著”“管不著、還擔(dān)責(zé)”的現(xiàn)象，不給基層增添不合理的負(fù)擔(dān)，讓基層能夠輕裝上陣，集中精力完成基層治理與發(fā)展的緊迫任務(wù)。
參考文獻(xiàn)略
【本文作者為山東大學(xué)當(dāng)代社會主義研究所研究員、山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授】
責(zé)編：董惠敏／美編：王嘉騏