【摘要】當(dāng)前加快推進(jìn)保障性住房建設(shè)，同時(shí)肩負(fù)著“增民生—促發(fā)展—降風(fēng)險(xiǎn)”三大任務(wù)。在新的發(fā)展理念、發(fā)展要求和發(fā)展環(huán)境下，新一輪保障性住房建設(shè)和供給的對(duì)象群體、保障程度、保障方式、實(shí)施思路及工具手段都與之前的保障性住房建設(shè)有很多重要區(qū)別。深刻認(rèn)識(shí)時(shí)代背景與需求，在充分吸收我國(guó)歷史上及國(guó)際上保障性住房建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，重點(diǎn)處理好公平與效率、中央與地方、配租與配售、適用與品質(zhì)、守正與創(chuàng)新五大關(guān)系，科學(xué)構(gòu)建新一輪保障性住房體系，高質(zhì)量推進(jìn)相關(guān)規(guī)劃與建設(shè)供給。
【關(guān)鍵詞】保障性住房 住房相對(duì)貧困 高質(zhì)量發(fā)展 民生福祉 【中圖分類(lèi)號(hào)】D669 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
2023年7月，中共中央政治局會(huì)議明確提出要加大保障性住房建設(shè)和供給。同年8月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)保障性住房建設(shè)是促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展、推動(dòng)建立房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展新模式的重要舉措，并要求用改革創(chuàng)新的辦法推進(jìn)建設(shè)。2024年7月，黨的二十屆三中全會(huì)提出，“加大保障性住房建設(shè)和供給，滿足工薪群體剛性住房需求”。同月底，國(guó)務(wù)院印發(fā)《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》，加快推進(jìn)保障性住房建設(shè)也被列為重點(diǎn)任務(wù)之一，并強(qiáng)調(diào)要“加快解決工薪收入群體住房困難，穩(wěn)定工薪收入群體住房預(yù)期”。
保障性住房建設(shè)是站在民生—發(fā)展—安全交匯點(diǎn)上同時(shí)撬動(dòng)三者協(xié)同推進(jìn)的重大工程。改革開(kāi)放以來(lái)，大規(guī)模保障性住房建設(shè)曾多次一舉多得地發(fā)揮了“保民生—穩(wěn)增長(zhǎng)—防風(fēng)險(xiǎn)”的多重功效。結(jié)合不同階段的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略要求和發(fā)展環(huán)境變化，審時(shí)度勢(shì)、因勢(shì)利導(dǎo)地進(jìn)行大規(guī)模的保障性住房建設(shè)，是中國(guó)高效實(shí)現(xiàn)民生、發(fā)展、穩(wěn)定協(xié)調(diào)互促的重要經(jīng)驗(yàn)。
當(dāng)前新一輪保障性住房建設(shè)和供給，仍然同時(shí)肩負(fù)著“增民生—促發(fā)展—降風(fēng)險(xiǎn)”三大任務(wù)，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局具有不可或缺的重要意義。然而，在新的發(fā)展理念、發(fā)展要求和發(fā)展背景下，保障性住房建設(shè)和供給的對(duì)象群體、保障程度、保障方式、實(shí)施思路及工具手段都與之前的保障性住房建設(shè)有很多重要區(qū)別。
新一輪保障性住房規(guī)劃建設(shè)的意義與要求
根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，1986年—2023年期間，中國(guó)新建商品住宅銷(xiāo)售面積累計(jì)為224億平方米，約合2億多套，成為同時(shí)期城鎮(zhèn)新增住房的最主要來(lái)源。同時(shí)，中國(guó)從1980年代初就開(kāi)始探索建立適合中國(guó)國(guó)情的住房保障體系，并從2008年之后持續(xù)進(jìn)行大規(guī)模的保障性住房建設(shè)，并已建成世界上最大的住房保障體系。據(jù)住建部數(shù)據(jù)，截至2023年中期，我國(guó)已經(jīng)累計(jì)建設(shè)各類(lèi)保障性住房和棚改安置住房6300多萬(wàn)套，1.5億多群眾受益，低保、低收入住房困難家庭基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。保障性住房與商品住房一起，合力推動(dòng)消除了長(zhǎng)期困擾中國(guó)發(fā)展的住房短缺和住房絕對(duì)貧困現(xiàn)象。“七普”數(shù)據(jù)顯示，2020年中國(guó)城市、鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的人均住房建筑面積分別達(dá)到了36.52平方米、42.29平方米和46.80平方米，分別是2000年時(shí)候的1.67倍、1.82倍和2.04倍。這為當(dāng)前新一輪保障性住房建設(shè)站在時(shí)代的新起點(diǎn)上打下了良好的基礎(chǔ)。
然而，即使全面建成小康社會(huì)之后，也總會(huì)有一部分困難群眾難以通過(guò)市場(chǎng)方式來(lái)滿足基本居住需求或?qū)崿F(xiàn)住房改善，解決住房問(wèn)題仍然需要市場(chǎng)和保障兩條腿走路。此外，民生是客觀物質(zhì)與主觀感受的統(tǒng)一，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人民群眾對(duì)美好生活水平的要求日益提高，基本住房和居住環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)也需要提高。當(dāng)下，加快新一輪保障性住房規(guī)劃建設(shè)有多方面的重大功效。
一是新一輪保障性住房建設(shè)是增進(jìn)民生福祉的重要內(nèi)容。良好的居住條件是民生的最重要組成部分之一，可以說(shuō)是“人民群眾幸福的基點(diǎn)”。盡管中國(guó)目前已經(jīng)整體上消除住房短缺，仍還有部分困難群體的住房問(wèn)題沒(méi)有得到根本解決，住房資源配置的不合理不均衡現(xiàn)象仍然在一定程度上存在。根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)，2020年中國(guó)城鎮(zhèn)還有11%的居民家庭人均住房建筑面積小于16平方米，涉及1億多人，并且高度集中在超大特大城市和人口凈流入多的地區(qū)。此外，雖然目前中國(guó)住房基本解決了“有沒(méi)有”的問(wèn)題，但“好不好”的問(wèn)題仍然有待解決，尤其可負(fù)擔(dān)好房子的供給仍然還不夠充分。“七普”數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)住房存量面積中有31%是2000年之前建造。根據(jù)住建部數(shù)據(jù)，城鎮(zhèn)現(xiàn)有房屋房齡超過(guò)30年的占20%，預(yù)計(jì)2040年前后這個(gè)數(shù)字將達(dá)到80%。早期建成的房子，質(zhì)量總體相對(duì)較低，功能配套不足，居住環(huán)境往往也難以滿足現(xiàn)代化生活的需求，亟需改善。然而居住在老舊住房的居民，往往很難僅靠自身努力實(shí)現(xiàn)住房條件的改善。為此，推進(jìn)新一輪保障性住房建設(shè)對(duì)增進(jìn)民生福祉不可或缺。
二是新一輪保障性住房建設(shè)同時(shí)肩負(fù)提升發(fā)展動(dòng)能的任務(wù)。習(xí)近平總書(shū)記指出：“住房問(wèn)題既是民生問(wèn)題也是發(fā)展問(wèn)題。”只有堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展，民生福祉才有可持續(xù)的保障。住房是一種特殊的消費(fèi)，可以說(shuō)住房消費(fèi)的本質(zhì)是人的再生產(chǎn)、勞動(dòng)力的再生產(chǎn)。住房條件及居住環(huán)境對(duì)人的發(fā)展能力具有重要影響，而人民群眾發(fā)展能力的提升，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最終源動(dòng)力。住房消費(fèi)具有個(gè)體消費(fèi)和公共消費(fèi)的雙重屬性。住房消費(fèi)水平社會(huì)外部性強(qiáng)、價(jià)值溢出性大，內(nèi)含經(jīng)濟(jì)價(jià)值高，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)，投資拉動(dòng)力強(qiáng)。保障性住房與社區(qū)的新建及升級(jí)，本質(zhì)是受保障對(duì)象的住房消費(fèi)升級(jí)，除了擴(kuò)大投資和增加就業(yè)的直接功效，還減緩困難群體的生活負(fù)擔(dān)和精神壓力，有力改善他們對(duì)經(jīng)濟(jì)的預(yù)期、減少過(guò)度預(yù)防性?xún)?chǔ)蓄和提升消費(fèi)信心，還讓城市外來(lái)人口“進(jìn)得來(lái)、留得下、住得安、能成業(yè)”，并讓年輕人放下后顧之憂，勇于奮斗敢于創(chuàng)業(yè)。為此，一個(gè)城市的保障性住房建設(shè)，在增加社區(qū)活力和城市吸引力的同時(shí)，還能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新能力提高，為城市發(fā)展賦予新增動(dòng)能。由此，科學(xué)設(shè)計(jì)的保障性住房建設(shè)，通過(guò)增加個(gè)體發(fā)展能力、增進(jìn)內(nèi)循環(huán)提質(zhì)增效和提高城市集聚效應(yīng)等多條渠道，提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展動(dòng)能。
三是新一輪保障性住房建設(shè)可實(shí)現(xiàn)“增民生—促發(fā)展—降風(fēng)險(xiǎn)”的有機(jī)融合。從國(guó)家總體安全觀的視角來(lái)看，民生保障關(guān)系社會(huì)和諧穩(wěn)定，是發(fā)展安全的基石。當(dāng)前，我國(guó)發(fā)展進(jìn)入戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)并存、不確定難預(yù)料因素增多的新時(shí)期。越是復(fù)雜性不確定性高的發(fā)展環(huán)境，越是需要提升民生福祉的確定性來(lái)對(duì)沖發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，越要擴(kuò)大社會(huì)保障投資來(lái)提振消費(fèi)信心、平滑投資波動(dòng)、為經(jīng)濟(jì)發(fā)展減震護(hù)航。近兩年我國(guó)商品住房的投資與交易都出現(xiàn)一定波動(dòng)，影響了住房剛需和改善型需求的滿足。當(dāng)前及時(shí)啟動(dòng)適度規(guī)模的保障性住房建設(shè)，不僅消除困難群體在基本住房需求上的焦慮，還加快城市面貌改善和為廣泛的民生福祉做托舉，提高社會(huì)抗風(fēng)險(xiǎn)韌性，也彌補(bǔ)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康平穩(wěn)運(yùn)行所需要的投資缺口，對(duì)保民生穩(wěn)經(jīng)濟(jì)降風(fēng)險(xiǎn)都有直接作用。在以人為本的新型城鎮(zhèn)化視角下，保障性住房建設(shè)讓新市民、年輕人感受到城市不僅有高度還有溫度，增強(qiáng)他們對(duì)社區(qū)的歸屬感和對(duì)城市的認(rèn)同，促進(jìn)社會(huì)融合和增強(qiáng)城市韌性。在共同富裕的視角下，縮小住房相對(duì)貧困是一項(xiàng)長(zhǎng)期但必須完成的任務(wù)。通過(guò)保障性住房建設(shè)縮小住房資源的差距，可提高各階層居民的社會(huì)公平感幸福感?？梢?jiàn)，適時(shí)適度規(guī)模擴(kuò)大保障性住房建設(shè)，可通過(guò)消減經(jīng)濟(jì)波動(dòng)沖擊、消減住房財(cái)富分化、增進(jìn)社會(huì)共同體意識(shí)等多個(gè)機(jī)制降低經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。
新一輪保障性住房建設(shè)的目標(biāo)定位、對(duì)象群體與保障標(biāo)準(zhǔn)
其一，以促進(jìn)共同富裕為導(dǎo)向來(lái)把握為何要保障。新一輪保障性住房建設(shè)明確強(qiáng)調(diào)要為實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕創(chuàng)造更好條件。共同富裕是高質(zhì)量創(chuàng)富、高水平分享和可持續(xù)發(fā)展的有機(jī)結(jié)合與內(nèi)在統(tǒng)一，絕不是簡(jiǎn)單地追求結(jié)果均等，也不是鼓勵(lì)“躺平”等待享福，而是人人先“盡其所能”創(chuàng)富，而后“得其所應(yīng)”享富，享福權(quán)利與創(chuàng)富義務(wù)嚴(yán)格對(duì)稱(chēng)，享福獲得與創(chuàng)富貢獻(xiàn)公平對(duì)應(yīng)。倡導(dǎo)共同富裕理念，就是要在積極鼓勵(lì)每個(gè)人自由全面發(fā)展的同時(shí)，也積極對(duì)每個(gè)人的創(chuàng)富能力提升進(jìn)行社會(huì)化投資。在住房領(lǐng)域，按照共同富裕理念，當(dāng)然首先要求鞏固對(duì)住房絕對(duì)貧困的徹底消除，但在這個(gè)基礎(chǔ)上，還要努力消減住房相對(duì)貧困。從注重人的主體性發(fā)展性出發(fā)，住房相對(duì)貧困不是簡(jiǎn)單定義為個(gè)體住房水平與社會(huì)平均水平的差距，也不是相對(duì)某個(gè)固化的維持基本生活的住房條件的距離，而是個(gè)體住房水平相對(duì)“社會(huì)認(rèn)為其合理應(yīng)得的住房水平”的差距。這個(gè)“合理應(yīng)得的住房水平”因個(gè)體所屬群體而異。新一輪保障性住房建設(shè)應(yīng)明確以消除住房相對(duì)貧困為目標(biāo)，并將對(duì)住房相對(duì)貧困的治理與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展動(dòng)能提升、國(guó)家總體安全保障增強(qiáng)緊密結(jié)合起來(lái)。住房相對(duì)貧困治理，是經(jīng)濟(jì)治理、社會(huì)治理和風(fēng)險(xiǎn)治理的融合。
其二，從“?；?rdquo;和“促發(fā)展”的統(tǒng)一來(lái)決定保障誰(shuí)和保障到什么程度。熟悉和理解住房相對(duì)貧困的概念內(nèi)涵，可有助于解決新時(shí)期保障性住房建設(shè)政策實(shí)踐中保障誰(shuí)和保障到什么程度的問(wèn)題。
從住房相對(duì)貧困是個(gè)體當(dāng)前實(shí)際住房水平相對(duì)于“社會(huì)認(rèn)為其合理應(yīng)得的住房水平”的差距這個(gè)概念定義出發(fā)，首先可以看到一個(gè)暗含理念，個(gè)體的住房消費(fèi)不再是個(gè)體自身的私事，還具有社會(huì)性。也就是，社會(huì)有責(zé)任關(guān)注個(gè)體當(dāng)前住房水平是否抑制了其發(fā)展能力提升與發(fā)展?jié)摿︶尫牛總€(gè)個(gè)體充分自由發(fā)展才能讓社會(huì)有可持續(xù)財(cái)富共享。其次，“社會(huì)所認(rèn)為合理應(yīng)得的住房水平”因群體而異，可以視為基本住房需求與差異化合理住房需求兩者的復(fù)合疊加。前者指向基本住房保障，屬于基本公共服務(wù)范疇，后者指向普惠性非基本住房保障，屬于普惠性非基本公共服務(wù)范疇?；咀》勘Ｕ蠈儆诟骷?jí)政府都需要盡力而為的法定責(zé)任，并公平優(yōu)先，需要在全市乃至全省全國(guó)范圍內(nèi)，高度標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)一化。普惠性住房保障則屬于地方政府和社會(huì)量力而行原則的選做題，保障對(duì)象與力度隨著地方政府財(cái)力、住房市場(chǎng)狀況及城市發(fā)展目標(biāo)的不同可以有適度差異，保障標(biāo)準(zhǔn)也隨著對(duì)象群體的生命周期與住房個(gè)性化需求的不同可以有合理差別，允許各地遵循公平與效率兼顧的原則來(lái)采取差別化標(biāo)準(zhǔn)與多樣性做法。
其三，以市場(chǎng)和保障的協(xié)調(diào)來(lái)合理確定保障房的供給占比與建設(shè)規(guī)模。住房相對(duì)貧困的治理，強(qiáng)調(diào)自主能力和政府托底、社會(huì)支持的有機(jī)結(jié)合，需要市場(chǎng)和保障兩條腿走路，兩條腿都要強(qiáng)，并高度注意兩者的協(xié)調(diào)。通過(guò)保障性住房建設(shè)的適度供給，可以加快商品住房?jī)r(jià)格理性回歸，讓更多人民群眾以自身能力通過(guò)市場(chǎng)就能實(shí)現(xiàn)多樣化、品質(zhì)化的合理住房需求，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)住房資源分布更加均衡。住房市場(chǎng)的健康理性發(fā)展，可以讓住房保障更加精準(zhǔn)聚焦最有保障需求的群體，也能得到更多政府財(cái)力支持而更加高品質(zhì)，加快住房相對(duì)差距的縮小。
盡管我國(guó)已經(jīng)建成世界上最大的住房保障體系，歷史上也有多輪大規(guī)模保障房建設(shè)，但以往建成的保障房沒(méi)有注意封閉運(yùn)行，不少轉(zhuǎn)為商品房，導(dǎo)致現(xiàn)有的保障房存量在全部住房中的占比并不高。“七普”數(shù)據(jù)顯示，2020年我國(guó)城市居民家庭中有3.74%居住在租賃式保障房如公租房或廉租房，有4.07%居住在產(chǎn)權(quán)式保障房如經(jīng)濟(jì)適用房或“兩限房”，居住在保障性住房的城市家庭占比合計(jì)達(dá)到7.81%，鎮(zhèn)的合計(jì)占比則為6.05%。在國(guó)際上，盡管歐美國(guó)家直接由政府提供的保障性住房占比一般不是很高，但普遍存在非盈利性組織提供低于市場(chǎng)租金的社會(huì)租賃住房，如荷蘭的社會(huì)租賃住房在住房供給存量中的占比高達(dá)34%，奧地利為23%，英國(guó)（市政租房）為16.7%，法國(guó)為14%，愛(ài)爾蘭12.7%，芬蘭10%。從非市場(chǎng)化具有保障性的住房供給占比角度來(lái)看，我國(guó)較世界上這方面發(fā)展力度較大的國(guó)家還有差距。
新一輪保障性住房規(guī)劃建設(shè)在頂層設(shè)計(jì)上是指向重構(gòu)市場(chǎng)和保障在住房供應(yīng)體系中關(guān)系的一項(xiàng)重大改革，但具體到每個(gè)城市，要結(jié)合當(dāng)?shù)刈》渴袌?chǎng)實(shí)際情況以及現(xiàn)有保障房存量，來(lái)合理確定本輪保障性住房建設(shè)籌集規(guī)模及方式。當(dāng)?shù)鼐用裼绕湫率忻翊蟛糠挚梢酝ㄟ^(guò)市場(chǎng)滿足合理住房需求的，保障性住房就可少供給一些，反之則需要多供給一些。在當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)整體下行和商品房庫(kù)存較大的現(xiàn)實(shí)背景下，“以購(gòu)代建”“存量轉(zhuǎn)化優(yōu)先”，做好保障房建設(shè)與穩(wěn)定商品房市場(chǎng)的有機(jī)協(xié)調(diào)，也是系統(tǒng)思維下應(yīng)有的政策策略性組合。動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)好市場(chǎng)與保障在住房供應(yīng)中的關(guān)系，統(tǒng)籌增量?jī)?yōu)化和存量盤(pán)活，也是推動(dòng)構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式的重要組成部分。
新一輪保障性住房建設(shè)實(shí)施中需要注意的關(guān)鍵要點(diǎn)
新一輪保障性住房建設(shè)在實(shí)施中要做到高質(zhì)量推進(jìn)，需要在充分吸收我國(guó)歷史上及國(guó)際上保障性住房建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，重點(diǎn)處理好公平與效率、中央與地方、配租與配售、適用與品質(zhì)、守正與創(chuàng)新五大關(guān)系。
第一，公平與效率的關(guān)系。保障性住房作為公共資源支持的公共服務(wù)，肩負(fù)促進(jìn)社會(huì)公平正義的使命，公平配置是其生命線，并要貫穿從立項(xiàng)、建設(shè)、分配、使用到退出的全周期。保障性住房的公平性有三大要點(diǎn)：防止尋租，困難優(yōu)先，標(biāo)準(zhǔn)合理。公平的實(shí)現(xiàn)要用有效率的辦法，科學(xué)精細(xì)和公平公正的機(jī)制設(shè)計(jì)可以促進(jìn)人們自覺(jué)自律遵守規(guī)則，降低實(shí)現(xiàn)公平配置的制度遵從成本?！蛾P(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)新一輪保障性住房建設(shè)，明確提出要建立公平公正的配售機(jī)制，不僅要求加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，還明確對(duì)配售型保障房實(shí)施“嚴(yán)格封閉運(yùn)行，不得上市交易”，力圖從源頭上消除尋租空間。各地實(shí)施中還可以更加完善“封閉運(yùn)行”的細(xì)則，并與大數(shù)據(jù)技術(shù)及數(shù)字治理平臺(tái)系統(tǒng)高效結(jié)合，增強(qiáng)配售配租實(shí)施的公平性、效率性。
保障性住房作為公共資源的投入，也要講究投入—產(chǎn)出的效率，用好每一分錢(qián)。保障性住房效率首先體現(xiàn)在要精準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)供需匹配，堅(jiān)持“以需定供”“以需定建”原則，力避造成浪費(fèi)空置。為此，要做好保障房多年及年度發(fā)展規(guī)劃，審慎確定總體規(guī)模，空間布局科學(xué)，動(dòng)態(tài)調(diào)整建設(shè)節(jié)奏。這方面除了進(jìn)一步完善我國(guó)之前不少城市已經(jīng)建立起來(lái)的保障性住房登記輪候制度之外，還可借鑒新加坡建屋局自2001年起按訂單建造組屋實(shí)現(xiàn)更好供需匹配的經(jīng)驗(yàn)。此外，還要建立完善保障房擬出讓地塊及建設(shè)籌集包括從市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)轉(zhuǎn)化項(xiàng)目的清單公布制，穩(wěn)定相關(guān)主體的預(yù)期和給予充足的時(shí)間進(jìn)行研判與應(yīng)對(duì)。
保障房在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也要體現(xiàn)公平和效率的結(jié)合。對(duì)困難群體的基本住房保障，政府補(bǔ)助多一些；對(duì)有一定支付能力群體的普惠性住房保障，則要求自付住房成本多一些?？傮w上，以堅(jiān)持任何一個(gè)個(gè)人都不應(yīng)因?yàn)?ldquo;合理住房消費(fèi)”而產(chǎn)生“因房而貧”的原則來(lái)實(shí)施住房保障。新一輪保障性住房建設(shè)應(yīng)在理念上堅(jiān)決突破傳統(tǒng)的托底型保障思路，堅(jiān)持走賦能保障對(duì)象的發(fā)展型保障之路，努力實(shí)現(xiàn)發(fā)展和保障的良性互促。為此，一些城市在實(shí)施保障性租賃住房過(guò)程中，將一些收入看起來(lái)并不困難、也可能并不存在住房絕對(duì)貧困的群體，如新市民、年輕人和城市需要的引進(jìn)人才，也納入到保租房供應(yīng)對(duì)象中，有合理性和必要性。有關(guān)部門(mén)可從推廣住房相對(duì)貧困治理的理念出發(fā)，強(qiáng)調(diào)本輪保障性住房建設(shè)是基本住房保障和普惠性住房保障的有機(jī)結(jié)合，并說(shuō)明清楚兩種住房保障的區(qū)別點(diǎn)，給人民群眾做好宣傳解釋工作，以提高新一輪保障性住房建設(shè)的政策認(rèn)同感和支持度。
第二，中央與地方的關(guān)系。保障性住房是中央政府與地方政府共同提供的公共服務(wù)，處理好中央政府和地方政府在保障性住房規(guī)劃建設(shè)與供給中的激勵(lì)兼容、權(quán)責(zé)分工與協(xié)作機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量推進(jìn)新一輪保障性住房體系的前提。然而，不同城市保障性住房的需求差別很大，難以事前統(tǒng)一任務(wù)與標(biāo)準(zhǔn)。之前的保障性住房建設(shè)中，一定程度上存在過(guò)于強(qiáng)調(diào)量化指標(biāo)考核、過(guò)多目標(biāo)責(zé)任制及標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于一刀切等問(wèn)題。為做好新一輪保障性住房建設(shè)，建議在中央政府保有實(shí)施監(jiān)督權(quán)和績(jī)效考評(píng)權(quán)的前提下，給予對(duì)保障供需信息了解更充分的地方政府更多實(shí)施自主權(quán)，由其因地制宜結(jié)合本地民生情況與發(fā)展需求，“一城一案”制定規(guī)劃與實(shí)施方案。中央從“事前管理為主”轉(zhuǎn)為“事后評(píng)價(jià)為主”。從人民城市理念出發(fā)，還需要充分保證當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷谋Ｕ闲宰》恳?guī)劃建設(shè)與籌集的目標(biāo)制定權(quán)、規(guī)模決定權(quán)、對(duì)象判斷權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)確定權(quán)、規(guī)劃參與權(quán)和方式選擇權(quán)，以及實(shí)施的效果性公平性效率性的評(píng)價(jià)權(quán)，更好體現(xiàn)人民的主體性和中心性。人民群眾的意見(jiàn)訴求也是保障房規(guī)劃建設(shè)的最重要導(dǎo)引。
同時(shí)，建議中央政府除了做好資源統(tǒng)籌與政策協(xié)調(diào)的頂層設(shè)計(jì)，還應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)資源協(xié)調(diào)調(diào)度，積極聽(tīng)取地方政府的反饋而及時(shí)做好對(duì)地方的支持及督導(dǎo)，同時(shí)鼓勵(lì)地方探索創(chuàng)新，并把地方好的可復(fù)制典型案例經(jīng)驗(yàn)及時(shí)總結(jié)提煉，推動(dòng)地方之間的相互學(xué)習(xí)。這樣，通過(guò)中央主導(dǎo)性與地方主體性的合理協(xié)調(diào)，有利于更好地發(fā)揮好中央和地方兩個(gè)積極性，也有利于增進(jìn)中央與地方的協(xié)作。
新一輪保障性住房建設(shè)中，建議中央政府和地方政府的支出責(zé)任劃分上還需進(jìn)一步明確。從歷史上看，我國(guó)住房保障投入中，以地方為主，中央占比相對(duì)較低。根據(jù)財(cái)政部門(mén)數(shù)據(jù)，我國(guó)國(guó)家財(cái)政支出的住房保障支出從2010年的2377億元增長(zhǎng)到2022年的7499億元，增長(zhǎng)了215%，高于同期的國(guó)家財(cái)政支出增長(zhǎng)率189%，但同期中央本級(jí)財(cái)政支出中的住房保障支出僅增加了64%，導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政性住房保障支出中的中央占比從15.84%下降到8.24%。尤其在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)下，一些地方政府財(cái)力較為緊張，同時(shí)新一輪保障性住房建設(shè)還要求嚴(yán)防新增地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，為此協(xié)調(diào)好中央和地方的權(quán)責(zé)與投入關(guān)系十分重要。建議可以按照“中央?；?、地方增普惠”的原則來(lái)進(jìn)行分工。以專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等形式加大中央財(cái)政對(duì)新一輪保障性住房建設(shè)的投入，促進(jìn)基本住房保障相對(duì)均衡。但同時(shí)仍給地方政府留有普惠性住房保障的差別化空間，鼓勵(lì)地方政府從增強(qiáng)城市競(jìng)爭(zhēng)力角度出發(fā)，積極動(dòng)員多方社會(huì)主體以多種方式進(jìn)行投入。這樣做也是正視了住房相對(duì)貧困的基準(zhǔn)性與地域差異性的內(nèi)在統(tǒng)一。
第三，配租與配售的關(guān)系。新一輪保障性住房建設(shè)中的保障房品種已經(jīng)明確分為配租型和配售型兩類(lèi)，其中配租型包括保障性租賃住房和公共租賃住房，都已經(jīng)實(shí)施了一段時(shí)間，而配售型保障房是本輪保障性住房建設(shè)的新拓展?？茖W(xué)界定配租型和配售型保障房的各自保障對(duì)象、建設(shè)與供給占比、投入公共資源占比，對(duì)本輪保障性住房建設(shè)的實(shí)施效果影響重大。
從審視住房相對(duì)貧困的成因及表現(xiàn)形式出發(fā)，可為配租型和配售型保障房的配置提供解決思路。具體而言，配租型保障房比較適合流動(dòng)性較大、年紀(jì)相對(duì)較輕、收入增長(zhǎng)潛力較強(qiáng)、住房相對(duì)貧困是階段性臨時(shí)性的群體，配售型保障房則比較適合居住地及就業(yè)單位穩(wěn)定性較高、年紀(jì)較高、住房相對(duì)貧困具有一定固化性的群體。當(dāng)然，配租型保障房適用對(duì)象中也有多樣性的住房相對(duì)貧困成因及程度，為此要求保障性租賃房供給要具備多條產(chǎn)品線，可以滿足新市民、年輕人及其他社會(huì)階層不同的消減住房相對(duì)貧困需求。
配售型保障房適用對(duì)象中，也區(qū)分因?yàn)閮?nèi)源性原因和外源性原因?qū)е伦》肯鄬?duì)貧困難以克服的，前者如戶(hù)籍工薪收入困難群體，后者如新遷入一個(gè)高房?jī)r(jià)城市的引進(jìn)人才。兩個(gè)群體的“社會(huì)所認(rèn)為合理應(yīng)得住房水平”、相比社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)的住房相對(duì)貧困程度、可自付支付力也都不同，需要結(jié)合其需求及可支付力來(lái)精準(zhǔn)提供不同標(biāo)準(zhǔn)不同補(bǔ)貼力度的配售型保障房。在調(diào)查摸清這些群體的人員底數(shù)、需求特征及不同的支付力后，才可分別精細(xì)化設(shè)定配租型和配售型保障房的產(chǎn)品線、定價(jià)、供給規(guī)模和公共資源補(bǔ)助程度，不造成資源浪費(fèi)。
第四，適用與品質(zhì)的關(guān)系。新一輪保障性住房建設(shè)首先要保障基本住房需求，做好消除住房絕對(duì)貧困的鞏固工作，但在這個(gè)基礎(chǔ)上，根據(jù)盡力而為、量力而行的原則，有余力的地方可以在政府引導(dǎo)下，動(dòng)員社會(huì)多主體參與，集合多方資源，增加對(duì)普惠性住房保障的投入。為此保障性住房的品種可以多樣化。
超大特大城市的保障房建設(shè)，要高度注意與城市發(fā)展空間擴(kuò)展的緊密結(jié)合，尤其要有助于推動(dòng)中心城區(qū)人口向新城疏散，既提高城市整體宜居性，也增加城市發(fā)展?jié)撃?。但要吸引新市民、引進(jìn)人才和中心城區(qū)居民向新城集聚，建議新城的保障房要有較好的房屋品質(zhì)、良好的社區(qū)，選址在交通便利、公共服務(wù)條件較好的地段。這里也涉及到轉(zhuǎn)換超大特大城市發(fā)展思路，實(shí)現(xiàn)從“以產(chǎn)興城”到“以城興產(chǎn)”，以宜居性引導(dǎo)人口集聚，再與產(chǎn)業(yè)集聚形成良性循環(huán)。
以上海市為例，在致力構(gòu)建多層次的保障性租賃住房體系過(guò)程中，既有面向需要就近上班地居住的城市建設(shè)與基礎(chǔ)公共服務(wù)一線務(wù)工人員、主打提供租金低廉可負(fù)擔(dān)的“一張床”，以城市建設(shè)管理者之家為代表，也有面向剛步入社會(huì)、租金承受力較低的新市民、年輕人的“一間房”，還有面向租金承受能力較高的企事業(yè)單位管理人員、科創(chuàng)人才與家庭客戶(hù)的“一套房”，努力滿足人民群眾對(duì)住房的多樣化需求，讓外來(lái)人員能“心安此鄉(xiāng)”，體會(huì)到城市的溫度。同時(shí)，不少區(qū)和街鎮(zhèn)，將充足優(yōu)質(zhì)的保障性租賃住房供給作為吸引產(chǎn)業(yè)、人才、人氣的重要武器，以安居促樂(lè)業(yè)，對(duì)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)集聚、社區(qū)振興都起到良好推動(dòng)作用。
第五，守正與創(chuàng)新的關(guān)系。新一輪保障性住房建設(shè)在堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想、組織體系、政策措施等方面與之前的保障性住房建設(shè)保持了連續(xù)性繼承性。但在新的時(shí)代起點(diǎn)、新的發(fā)展理念和新的住房供求關(guān)系背景下，也要積極考慮用改革創(chuàng)新的辦法來(lái)推進(jìn)。
一是供給主體可以更加多樣。不一定是由政府全盤(pán)供給，也可以由房地產(chǎn)企業(yè)、單位、園區(qū)、社會(huì)組織乃至村集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)供給。各地在發(fā)展保障性租賃住房過(guò)程中在這方面已經(jīng)有很多很好的實(shí)踐，可以相互學(xué)習(xí)。配售型保障房的供應(yīng)也可多樣化，還可以考慮通過(guò)成立新型住房合作社，在政府支持引導(dǎo)下，由受助對(duì)象自發(fā)組織起來(lái)合作拿地、合作建房、合作管房。二是籌集方式可以更加多樣化。保障性住房不一定全要靠新建，可以通過(guò)盤(pán)活存量房屋與土地、將閑置庫(kù)存商品房轉(zhuǎn)化，或?qū)﹂e置房屋進(jìn)行改建改造。各地的保障性租賃住房發(fā)展在這方面已經(jīng)有很豐富經(jīng)驗(yàn)，配售型保障房建設(shè)可以多借鑒，還可以考慮與配租型保障房形成“先租后售”的階梯式流動(dòng)。三是融資方式可以有多種創(chuàng)新。在金融監(jiān)管部門(mén)的支持下，保障性租賃住房已經(jīng)在公募REITs(房地產(chǎn)投資信托基金)、住房租賃開(kāi)發(fā)建設(shè)貸款、住房租賃團(tuán)體購(gòu)買(mǎi)貸款、住房租賃經(jīng)營(yíng)性貸款、住房租賃企業(yè)債券、住房租賃擔(dān)保債券等渠道上取得突破，配售型保障房的投融資創(chuàng)新空間更大，并可以考慮與住房公積金制度的改善完善相結(jié)合，共同推動(dòng)新型政策性住房金融體系的創(chuàng)建完善。四是建設(shè)方式可以更加創(chuàng)新。保障房建設(shè)可以?xún)?yōu)先成為綠色低碳和高科技智能化裝配式建造好房子的實(shí)驗(yàn)田，率先試驗(yàn)光伏建筑一體化等新技術(shù)。保障房社區(qū)還可以探索率先建設(shè)成為開(kāi)放式非封閉小區(qū)、公共交通導(dǎo)向(TOD)的社區(qū)、職住商娛一體化社區(qū)。五是社區(qū)建設(shè)與營(yíng)造可以有諸多創(chuàng)新性突破。吸取之前一些保障房建設(shè)往往只重房子本身、社區(qū)配套較差和社區(qū)營(yíng)造較弱帶來(lái)保障房居民居住體驗(yàn)較差的教訓(xùn)，本輪保障性住房建設(shè)要高度重視社區(qū)配套與社區(qū)營(yíng)造，以此增加居民凝聚力和認(rèn)同感，同時(shí)積極推動(dòng)保障房社區(qū)管理納入街道和社區(qū)，并探索在黨建引領(lǐng)前提下的社區(qū)治理模式創(chuàng)新、物業(yè)服務(wù)供給模式創(chuàng)新。六是加強(qiáng)與城中村改造、“平急兩用”公共設(shè)施建設(shè)的聯(lián)動(dòng)。比如，北京市朝陽(yáng)區(qū)將方艙醫(yī)院改造為保障性租賃住房，在急用時(shí)候可以迅速改造為應(yīng)急隔離、應(yīng)急場(chǎng)所。廣州、深圳都結(jié)合城中村改造來(lái)增加保障性住房供給，保障性住房的供給增加也為城中村居民安置提供更多選擇。
總體而言，新一輪的保障性住房規(guī)劃建設(shè)，體現(xiàn)了先立后破、目標(biāo)導(dǎo)向與問(wèn)題導(dǎo)向結(jié)合的施策思路，站在新的歷史起點(diǎn)肩負(fù)新的歷史使命，戰(zhàn)略意義重大。新一輪保障性住房建設(shè)，應(yīng)順應(yīng)共同富裕的要求，把住房保障不僅視為發(fā)揮社會(huì)再分配功能的福利性支出，同時(shí)還當(dāng)作具有促進(jìn)發(fā)展功能的社會(huì)投資，通過(guò)政府的手引導(dǎo)多方主體共同支持住房資源向住房消費(fèi)提升具有較強(qiáng)正外部性的群體進(jìn)行合理傾斜，從純托底型保障向“托底+發(fā)展”型保障過(guò)渡。新一輪保障性住房規(guī)劃建設(shè)將“增民生—促發(fā)展—降風(fēng)險(xiǎn)”三者有機(jī)整合，要做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和做到協(xié)同發(fā)力，以發(fā)揮出保障性住房建設(shè)對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的最大推力，為實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕創(chuàng)造更好條件。
（作者為上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院長(zhǎng)聘教授，上海交通大學(xué)中國(guó)城市治理研究院研究員）
【注：本文系國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“共同富裕導(dǎo)向下的住房相對(duì)貧困治理”(項(xiàng)目編號(hào)：NSFC72474131)和“中國(guó)城鎮(zhèn)住房制度變遷對(duì)居民福祉的影響研究”(項(xiàng)目編號(hào)：NSFC71974125)階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
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③馬璐瑤、劉志林：《“運(yùn)動(dòng)式治理”背景下保障性住房政策遵從的區(qū)域差異研究——基于“十二五”期間城市面板數(shù)據(jù)的分析》，《公共管理與政策評(píng)論》，2021年第1期。
責(zé)編/于洪清 美編/楊玲玲
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