摘 要:由于涉及面廣、利益相關(guān)群體規(guī)模大、影響重大而深遠等特點，基層公共決策往往面臨非程序化程度較高、情境復(fù)雜多變等難題，其風險呈現(xiàn)較為鮮明的級聯(lián)效應(yīng)。因此，常規(guī)決策理論及方法較難對其風險進行預(yù)測和分析，需基于韌性治理視閾，面向情境演化的動態(tài)性、不確定性，通過多方主體協(xié)商溝通實現(xiàn)多源信息與知識的有效整合，提升基層公共決策風險治理水平。
關(guān)鍵詞:韌性治理 公共決策 風險評估 基層協(xié)商溝通
【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A
基層公共決策是基層社會治理的重要環(huán)節(jié)，影響公共管理過程，對于實現(xiàn)公共資源有效配置，改善利益沖突局面，維護社會穩(wěn)定具有重要意義。在決策制定、執(zhí)行過程中，必然要不斷接受新情況新問題的挑戰(zhàn)。能否經(jīng)得起考驗，應(yīng)對復(fù)雜多變情境所產(chǎn)生的擾動與沖擊，在促進發(fā)展的同時防范、化解風險是當前基層公共決策面臨的重大問題，對公共決策的韌性提出了更高要求。
在實踐層面，有些旨在有效解決基層現(xiàn)實問題的公共決策，由于公共性強、周期長、社會關(guān)注度高、目標群體多方異質(zhì)、社會風險因素多等特征，其風險治理成為理論界、實踐界亟待解決的現(xiàn)實問題。例如，養(yǎng)老、醫(yī)療、舊區(qū)改造、交通管理、環(huán)境污染等與基層息息相關(guān)的重要公共政策，雖然在實施前經(jīng)過了評估和論證，但在決策和實施過程中還是容易受其他因素影響而產(chǎn)生負面效應(yīng)，甚至成為引發(fā)公共安全事件的誘因。
因此，面對復(fù)雜多變的現(xiàn)實情境，不僅需要就具體的風險事件思考如何有效應(yīng)對，更要以此為契機深入分析各類現(xiàn)象背后復(fù)雜的制度性、結(jié)構(gòu)性因素。要在洞悉系統(tǒng)要素關(guān)聯(lián)、耦合機制基礎(chǔ)上，對決策風險形成、演化機理進行分析，有效回應(yīng)復(fù)雜多變的特殊情境，提升基層公共決策風險治理水平。當前，信息不對稱導(dǎo)致的決策失誤以及決策方案執(zhí)行偏差等問題，使基層公共決策面對的情境呈現(xiàn)高度不確定性、復(fù)雜性等特征，傳統(tǒng)“應(yīng)急式”治理范式難以對復(fù)雜多變情境下的決策風險態(tài)勢進行準確把握。這就需要基于韌性治理視閾，通過多方主體協(xié)商溝通實現(xiàn)多源信息與知識的有效整合，提升基層公共決策風險治理水平。
基層公共決策風險治理面臨的問題與挑戰(zhàn)
當前，涉及較大范圍、較多群眾切身利益的基層公共決策正成為牽系發(fā)展和安全的重要問題。現(xiàn)實中，較多旨在解決某一基層現(xiàn)實問題、增進民生福祉的公共決策方案在實施前均經(jīng)過了分析、評估和論證，但由于風險預(yù)測和研判不足，在決策方案執(zhí)行中不僅難以實現(xiàn)初始目標，系統(tǒng)復(fù)雜性和風險因素的多樣性還可能導(dǎo)致初始風險以“滾雪球”方式演化，風險處理成本和難度持續(xù)增加，甚至引發(fā)系統(tǒng)性風險。因此，公共決策風險治理研究及實踐工作面臨較大挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在如下方面：
首先，當前，我國發(fā)展進入戰(zhàn)略機遇和風險挑戰(zhàn)并存、不確定難預(yù)料因素增多的時期，社會不確定不穩(wěn)定因素增多，基層公共決策面臨復(fù)雜多變的特殊情境。例如，極端天氣引發(fā)的強降雨等自然災(zāi)害會對城市交通、民生保障等產(chǎn)生負面影響?；谠薪?jīng)驗而形成的決策機制往往難以實現(xiàn)交通管制、災(zāi)后恢復(fù)等公共事務(wù)的有效決策。如果決策不當或者產(chǎn)生偏差，就會造成難以預(yù)料的社會經(jīng)濟損失。
其次，基層公共決策的影響涉及社會生活方方面面，蘊含“公共性后果”，具有涉及面廣、利益相關(guān)群體規(guī)模大、影響重大而深遠、系統(tǒng)性強、連鎖反應(yīng)明顯等特點。不僅難題較多，而且處理難度較大，是一類典型的“棘手難題”。例如，如何實現(xiàn)非常態(tài)情境下醫(yī)療服務(wù)體系的有序運行，根據(jù)不同患者就醫(yī)需求進行分類救治；如何消除公眾疑慮，化解鄰避沖突，實現(xiàn)公共項目有序推進。這些難題是無法單純依靠公共部門解決的，需要在權(quán)衡社會長期利益和短期利益、事實和價值等多方面因素基礎(chǔ)上，開展有效且有序的復(fù)雜決策。
除此之外，基層公共決策風險的復(fù)雜性還表現(xiàn)為風險因素與復(fù)雜環(huán)境耦合而產(chǎn)生的放大效應(yīng)。風險產(chǎn)生和擴散往往伴隨目標群體及利益相關(guān)者得失判斷的博弈，有關(guān)政策規(guī)定、利益分配和決策程序等內(nèi)容的風險信息常常會通過輿論和人際網(wǎng)絡(luò)等渠道加工、擴散而不斷放大，如處置不力極易引發(fā)沖突事件。
綜上，復(fù)雜多變的特殊情境、“新穎、無結(jié)構(gòu)”的“棘手難題”，使相當一部分基層公共決策的復(fù)雜性、不確定性顯著提升。決策主體較難通過經(jīng)驗對決策實施后的影響進行全面評估，決策失誤極易由“點”到“面”，導(dǎo)致公共治理失靈。在風險因素及其耦合機制作用下，各種風險關(guān)聯(lián)度高、傳導(dǎo)速度快、共振性強，一定條件下很容易演化升級，使小風險演變成大風險、局部風險演變成系統(tǒng)風險。常規(guī)決策理論、優(yōu)化技術(shù)較難對其發(fā)展態(tài)勢進行預(yù)測和分析。這就需要完善基層公共決策風險治理機制。
提升基層公共決策風險治理水平的路徑
風險貫穿于整個公共決策過程，其源頭既可能是決策方案制定階段的失誤，也可能是執(zhí)行階段的失效。如何深入把握決策風險發(fā)展演化態(tài)勢，制定相應(yīng)的減緩、規(guī)避策略，實現(xiàn)風險的源頭治理，已成為當前亟待解決的重要問題。風險事件往往不是孤立的，其驅(qū)動因素、誘因及影響相互交織，彼此耦合，同時在時空上表現(xiàn)出階段性差異，形成一種復(fù)雜的態(tài)勢。
這就需要遵循韌性治理理念，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，提升基層公共決策風險治理水平。結(jié)合基層公共決策非程序化程度較高、情境復(fù)雜多變等特點，可以從如下方面著手提升其風險治理水平：
面向未來情境開展決策風險評估工作
風險可以被界定為與某種不利事件有關(guān)的未來情境，其研究不應(yīng)僅著眼過去，更要展望未來。風險評估就是要對不利事件可能出現(xiàn)的情境進行過程分析和結(jié)果評估，判斷其未來態(tài)勢。具體而言，基層公共決策風險評估應(yīng)有兩層含義：一是決策方案本身引發(fā)的意料之外的后果，觸發(fā)潛在風險因子，促使風險快速演化；二是在具體領(lǐng)域風險已經(jīng)聚集的狀態(tài)下，需要采取風險型決策實現(xiàn)快速動態(tài)應(yīng)對。決策風險評估既是對暴露風險進行評估，同時還關(guān)注風險型決策方案對風險鏈的影響評估。簡要地說，決策風險評估旨在從源頭治理風險，避免、降低、緩解、轉(zhuǎn)化或留存風險，形成科學合理的決策方案。
傳統(tǒng)決策模式下，只有當某種負面現(xiàn)象出現(xiàn)后，才會出于消除或防止該現(xiàn)象再次發(fā)生的目的而進行決策。這種決策模式相當于用先前付出的代價換取新的決策，顯然無法適應(yīng)公共治理的現(xiàn)實需求。公共決策應(yīng)該是一種預(yù)測性決策，而不是被動應(yīng)對性決策。應(yīng)在反饋回溯的反應(yīng)式?jīng)Q策模式基礎(chǔ)上，進一步探討前瞻式?jīng)Q策模式，實現(xiàn)公共決策從“過去”到“現(xiàn)在”及“未來”的合理過渡。
據(jù)此，應(yīng)基于風險級聯(lián)效應(yīng)，對基層公共決策風險評估問題展開研究。具體而言，就是要遵循“情境—應(yīng)對”分析思路，通過預(yù)估決策后果，優(yōu)化決策，降低、規(guī)避風險。即在風險分析與識別基礎(chǔ)上，結(jié)合未來可能出現(xiàn)的情境對決策方案進行修正、完善，提前化解、規(guī)避風險，其具體研究思路如下：首先，對決策方案可能引發(fā)的意外后果進行預(yù)先研判，并據(jù)此厘清級聯(lián)風險形成演化情境；而后，依據(jù)風險演化態(tài)勢，明確風險治理策略，通過風險型決策實現(xiàn)風險傳播阻隔與演化干預(yù)。
以情境推演為支撐實現(xiàn)決策主體自適應(yīng)學習
情境要素提取與分析是驅(qū)動案例資源抽象化的必要前提，只有對相關(guān)情境要素進行全面、及時、有效的理解和認知，才能通過案例分析把握決策級聯(lián)風險形成演化機理。以鄰避項目決策風險分析為例，不但需要考慮社會矛盾、社會心理、導(dǎo)火索事件、謠言傳聞等情境要素，還需要對媒介信息傳播、群體情緒感染、謠言快速傳播、澄清謠言、善后處理等情境演化觸發(fā)機制進行深入分析。
在此基礎(chǔ)上，深入挖掘案例資源中蘊含的重要信息，綜合考慮風險演化的多重路徑，實現(xiàn)風險演化機理的分析與真實情境還原。具體可以概括為如下幾方面：一是多類情境要素并存，放大效應(yīng)、級聯(lián)效應(yīng)、耦合效應(yīng)的復(fù)雜性使情境要素復(fù)雜多樣，如謠言傳聞引發(fā)公眾風險感知變化，進而引發(fā)群體性事件；二是情境要素類型轉(zhuǎn)換，如以環(huán)境保護為目的的節(jié)能減排政策對居民用電產(chǎn)生影響；三是人為干預(yù)情境演化，在級聯(lián)風險演化過程中，人的因素可能改變情境要素特征值，從而加重或減輕級聯(lián)災(zāi)害造成的損失，例如無效溝通會進一步加劇社會矛盾。
總體而言，就是要在反復(fù)對公共決策風險演化情境推演的過程中，通過不斷完善情境庫來整合公共決策風險治理的動態(tài)知識庫，提升決策主體適應(yīng)、學習與判斷能力。其本質(zhì)就是決策部門根據(jù)外部環(huán)境變化，綜合考慮安全與發(fā)展等多重議題，不斷提升決策韌性的過程。
建立完善面向信息與知識整合的多方主體協(xié)同機制
公共決策風險的跨域影響使傳統(tǒng)風險治理模式下的“碎片化”問題更加突出。決策方案的制定、實施等活動所需信息、資源等不是集中于某個主體內(nèi)部，而是分散于多個隸屬關(guān)系不同的參與主體。因此，其風險評估和風險情境演化推演所需信息與知識也具有多源、異構(gòu)等特點，這就需要通過決策主體協(xié)同機制設(shè)計與完善，整合不同來源的數(shù)據(jù)、信息及知識，以實現(xiàn)決策主體對基層公共決策風險問題全貌的認識和理解。
基層公共決策主體既應(yīng)包括黨政部門研究、執(zhí)行人員，社會各界人士等多方面代表和專家，也要兼顧利益相關(guān)主體和志愿人員，具有多樣性、分散性等特點。由于有限理性及信息不對稱等問題，不同層級管理者和不同領(lǐng)域組織單位習慣于從某一點來認知風險情境，多為切片式描述，在某些問題認識上甚至存在分歧。
在實踐層面，各部門依據(jù)自身風險管理標準進行決策工作，存在漠視風險或過度反應(yīng)等極端情況。開會時間長、效率低、個體參與者知識面窄等問題，給風險評估工作帶來了多方面困難和困擾。需要遵循協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、有序參與的思路，建立完善多方主體協(xié)同機制。以歷史案例數(shù)據(jù)、現(xiàn)有知識為基礎(chǔ)，從主體非精確知識出發(fā)，逐步匯集各種非結(jié)構(gòu)化知識、非模型化知識和精確的模型化知識。最終，通過多源數(shù)據(jù)、信息和知識的有效整合，實現(xiàn)群體智慧涌現(xiàn)，完成對風險形成、演化態(tài)勢的綜合分析，進而就公共決策涉及的議題達成共識。
基層公共決策風險韌性治理機制構(gòu)建思路
決策情境復(fù)雜化、決策問題非結(jié)構(gòu)化、決策者的有限理性等因素導(dǎo)致情境分析所需信息難以獲取。風險治理涉及眾多利益主體，利益主體風險感知、問題界定的多樣性以及互動關(guān)系的復(fù)雜性，進一步加劇了問題的復(fù)雜程度?；鶎庸矝Q策影響廣泛，涉及主體眾多，需要結(jié)合系統(tǒng)科學、智能科學、認知科學、管理科學等領(lǐng)域的相關(guān)理論，實現(xiàn)風險評估全過程的信息交互與知識整合。因此，多源數(shù)據(jù)、信息及知識的融合是實現(xiàn)決策信息有效獲取的重要保障，是實現(xiàn)公共決策風險有效治理的重要前提。
在實踐層面，基層公共決策需要綜合考慮安全與發(fā)展等多維度的議題，不同風險治理主體和承險主體均存在不同的利益訴求，差異化的風險訴求因主體間各自行動邏輯的不同而產(chǎn)生隔閡，進而影響和制約社會風險整體性防控所需要的高效協(xié)同與聯(lián)動。因此，進一步優(yōu)化耦合嵌套結(jié)構(gòu)中的反饋控制機制，產(chǎn)生和復(fù)雜多變情境相匹配的決策輸出，是基層公共決策風險韌性治理機制構(gòu)建的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
但是，利益主體關(guān)注點多樣性、策略選擇不確定性、互動關(guān)系復(fù)雜性以及環(huán)境發(fā)展演化復(fù)雜性、動態(tài)性等因素，使反饋控制復(fù)雜程度劇增。公共決策大多又涉及不同類型、層面的議題協(xié)商，會形成“碎片化”和“松散耦合”決策系統(tǒng)，進而增大信息獲取、處理難度。信息缺失、失真會導(dǎo)致輸出失敗甚至系統(tǒng)崩潰。有序、務(wù)實、高效的溝通協(xié)同機制是確保決策主體充分獲取信息，取得利益主體支持的重要途徑。
此外，基層公共決策涉及利益主體眾多，其風險防范策略本身就涉及眾多議題，需要多方主體協(xié)商研討并達成共識。因此，需要在原有決策成員基礎(chǔ)上，進一步吸納基層利益主體代表，對風險防范策略選取與完善問題進行協(xié)商研討，構(gòu)建公共決策協(xié)商溝通閉環(huán)模式，將“協(xié)商溝通”貫穿于決策實施的全過程。通過共享學習與對話，促進多方利益主體對重大事項社會風險形成、演化機制及治理對策形成共同心智模式，達成共識。應(yīng)注重對公共決策實施效果的“評估、反饋與完善”，以此來實現(xiàn)決策方案在公共決策全過程中的動態(tài)調(diào)整，有效統(tǒng)籌安全與發(fā)展，最終構(gòu)建基層公共決策風險韌性治理長效機制。具體包含如下內(nèi)容：
精準識別利益主體，完善溝通協(xié)同機制。利益主體及其互動關(guān)系是影響公共決策協(xié)商溝通模式的關(guān)鍵要素，對協(xié)商溝通模式、制度構(gòu)架及運行方式都起著作用?；诋斍袄娣只惋L險共生的現(xiàn)實，需要在利益主體精準識別基礎(chǔ)上，完善溝通協(xié)同機制。需要面向基層公共決策所面臨的現(xiàn)實問題，強化多方利益主體的主體意識和功能，通過確立主體培育原則、建立主體能力開發(fā)機制，引導(dǎo)和規(guī)范政黨組織、政府組織、社會組織、企業(yè)、公眾等多方主體的有序參與。
在實踐層面，促進公眾參與公共決策協(xié)商溝通，保障公共決策的有效實施，依然需要注重發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，形成多維社會參與的協(xié)商溝通新格局，在溝通協(xié)商中平衡利益、形成共識，在互惠合作中確保公共決策的順利實施。加強多元利益主體的有機整合，使上述擁有各自組織成員、利益訴求、治理能力和治理效能的組織力量形成聯(lián)系緊密、權(quán)力配置和任務(wù)分工合理的多方溝通協(xié)同機制。
增強社會信任，提升參與效能。社會信任是影響參與意愿的重要因素，應(yīng)注重培養(yǎng)社會交往網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建社會資本。社會組織是基層的整合機制，在居民個體和國家的聯(lián)系中起著中介作用，應(yīng)注重社會組織體系的完善，注重培育社會組織。提高公眾參與公共決策協(xié)商溝通的意愿需要提升公眾的參與效能感，特別是要提高他們的外在參與效能感，應(yīng)加強正面的宣傳教育和輿論引導(dǎo)，擴大基層公眾有序參與協(xié)商溝通的渠道，培育參與型文化并為公眾創(chuàng)造條件和機會，重視公眾反映的意見和建議，提高協(xié)商溝通的回應(yīng)性，使公共決策過程中各主體之間形成良好互動。提升公眾的信任度，增強對回應(yīng)自身訴求的認知，有效提高其外在參與效能感。
完善“協(xié)商溝通—循證決策”工作體系，構(gòu)建風險治理閉環(huán)。將協(xié)商溝通嵌入基層公共決策全過程，通過完善工作機制，構(gòu)建風險治理閉環(huán)。首先，公共決策過程的重點應(yīng)更多關(guān)注基層利益主體間的協(xié)商與互動。應(yīng)通過專家咨詢、公眾聽證、座談會以及民意調(diào)查等方式，不斷完善并改進公共決策過程中的協(xié)商溝通與決策機制，凝聚社會共識。其次，公共決策文本蘊含著決策過程中的語義、價值和情感。在經(jīng)由協(xié)商溝通過程積累民意和輿情等的同時，應(yīng)高度重視相關(guān)公共決策文本的收集、分析以及科學的梳理、提取。采用科學方法對現(xiàn)有決策文本中的組織間關(guān)系、問題點、重點議題、利益相關(guān)方等進行識別，在輿情及數(shù)據(jù)資料融合基礎(chǔ)上，建立并完善“協(xié)商溝通—循證決策”工作體系，依托風險治理閉環(huán)對情境演化進行動態(tài)調(diào)適，提升決策韌性。
【本文作者為西安交通大學公共政策與管理學院教授；本文為國家自然科學基金面上項目“面向級聯(lián)效應(yīng)的非程序化公共決策風險協(xié)同評估：基于情境驅(qū)動的研究”（72274151）與陜西省社會科學基金年度項目“陜西省城市復(fù)合型災(zāi)害風險治理機制研究”（2021E017）的階段性成果；西安交通大學公共政策與管理學院博士研究生張玉嬌對本文有所貢獻】
參考文獻略
責編：王 克／美編：石 玉