在全球經(jīng)濟(jì)復(fù)雜多變的背景下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)當(dāng)前面臨的需求不足困境依然顯著，亟待破局。2024年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行軌跡呈現(xiàn)出一些起伏態(tài)勢(shì)。得益于前期政策紅利的延續(xù)以及經(jīng)濟(jì)主體活力的逐步釋放，全年經(jīng)濟(jì)展現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。進(jìn)入二三季度后，受多重內(nèi)外壓力交織影響，經(jīng)濟(jì)增幅出現(xiàn)回落，前三季度經(jīng)濟(jì)增速分別錄得5.3%、4.7%、4.6%，下行壓力逐步凸顯。9月底，各部門(mén)密集出臺(tái)了一攬子增量政策，促使經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)反彈回升勢(shì)頭。在政策效力的持續(xù)釋放與市場(chǎng)內(nèi)生動(dòng)力的逐步修復(fù)雙重作用下，四季度經(jīng)濟(jì)有望繼續(xù)回升向好，進(jìn)而推動(dòng)全年經(jīng)濟(jì)增速達(dá)到可觀的結(jié)果，為順利實(shí)現(xiàn)全年預(yù)定目標(biāo)任務(wù)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
從宏觀經(jīng)濟(jì)整體架構(gòu)與內(nèi)在邏輯深入審視，需求不足仍是制約經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇動(dòng)能穩(wěn)健性與可持續(xù)性的關(guān)鍵堵點(diǎn)。從數(shù)據(jù)看，今年1-10月，我國(guó)出口、社會(huì)消費(fèi)品零售總額、投資的累計(jì)同比增速分別為5.1%、3.5%、3.4%，除因海外經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇良好帶動(dòng)外需增強(qiáng)外，消費(fèi)、投資對(duì)于經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用均弱于去年。
在當(dāng)前邁向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型目標(biāo)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系中，擴(kuò)大內(nèi)需已成為一個(gè)兼具復(fù)雜性與系統(tǒng)性的關(guān)鍵挑戰(zhàn)。從居民部門(mén)看，在就業(yè)壓力增大的背景下，居民對(duì)未來(lái)收入預(yù)期的不確定性增強(qiáng)，直接導(dǎo)致其消費(fèi)意愿受到抑制而處于徘徊狀態(tài)；從企業(yè)部門(mén)看，融資難、融資貴問(wèn)題依然突出，削弱了企業(yè)投資積極性與信心，從而導(dǎo)致不少民間投資陷入消沉與低迷；從國(guó)際經(jīng)濟(jì)格局看，貿(mào)易保護(hù)主義的抬頭構(gòu)成了嚴(yán)峻的外部環(huán)境變量，這無(wú)疑將使我國(guó)出口面臨更為巨大的挑戰(zhàn)，從而使得內(nèi)需市場(chǎng)在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)大盤(pán)中的地位與重要性愈發(fā)凸顯。
在此背景下，政府投資和政策激勵(lì)無(wú)疑成為驅(qū)動(dòng)內(nèi)需增長(zhǎng)的關(guān)鍵發(fā)力點(diǎn)與重要戰(zhàn)略工具。剛剛召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求，以政府投資有效帶動(dòng)社會(huì)投資。政府投資因其獨(dú)特的公共屬性，可精準(zhǔn)錨定代表國(guó)家重大戰(zhàn)略方向的重點(diǎn)項(xiàng)目以及對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)具有關(guān)鍵支撐作用的產(chǎn)業(yè)投資，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付加大對(duì)經(jīng)濟(jì)落后區(qū)域的資源傾斜力度，從而有力地推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，憑借政府投資所產(chǎn)生的示范效應(yīng)和政策激勵(lì)，能夠有效撬動(dòng)社會(huì)資本，引導(dǎo)資本有序投向科技創(chuàng)新、新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，以此推動(dòng)生產(chǎn)力布局的優(yōu)化升級(jí)，并創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)，為消費(fèi)市場(chǎng)的持續(xù)復(fù)蘇與升溫注入強(qiáng)勁動(dòng)力，最終形成投資和消費(fèi)良性互動(dòng)、協(xié)同共進(jìn)的動(dòng)態(tài)平衡格局，實(shí)現(xiàn)內(nèi)需的有效擴(kuò)張，激發(fā)經(jīng)濟(jì)動(dòng)能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)和高質(zhì)量發(fā)展。
近年來(lái)，我國(guó)政府投資展現(xiàn)出規(guī)模持續(xù)拓展、結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化的顯著特征，并通過(guò)加大政策引導(dǎo)，很大程度上有效激發(fā)了民間投資活力，在經(jīng)濟(jì)短期刺激和長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)方面都發(fā)揮了重要作用。從數(shù)據(jù)看，2024年，中央預(yù)算內(nèi)投資規(guī)模達(dá)到7000億元，較2023年增長(zhǎng)2.94%，且資金主要投向公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)公共服務(wù)等關(guān)鍵領(lǐng)域。與此同時(shí)，政府積極探索多元融資渠道與投資模式創(chuàng)新，發(fā)行的1萬(wàn)億元超長(zhǎng)期特別國(guó)債，精準(zhǔn)聚焦“兩重”（重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大民生工程）和“兩新”（新型基礎(chǔ)設(shè)施、新型城鎮(zhèn)化）建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展筑牢根基、拓展空間。專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模也呈現(xiàn)出快速擴(kuò)容之勢(shì)，2024年新增地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額3.9萬(wàn)億元，已廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障性安居工程和社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域，為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行暢通血脈。同時(shí)，各地政府紛紛設(shè)立引導(dǎo)基金，充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿撬動(dòng)效應(yīng)。截至上半年，我國(guó)累計(jì)設(shè)立政府引導(dǎo)基金2126只，總目標(biāo)規(guī)模12.82萬(wàn)億元，覆蓋國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)等各級(jí)次，產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域涉及新一代信息技術(shù)、生物醫(yī)藥、先進(jìn)制造等國(guó)家重點(diǎn)布局方向和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，為培育經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能、塑造產(chǎn)業(yè)新優(yōu)勢(shì)提供了堅(jiān)實(shí)的資金支持與政策引導(dǎo)保障。
從實(shí)施效果來(lái)看，我國(guó)政府投資的帶動(dòng)放大效應(yīng)尚未得到完全釋放。2024年，在出口帶動(dòng)、大規(guī)模設(shè)備更新政策提振下，我國(guó)民間投資呈現(xiàn)出一定的恢復(fù)跡象，但增速仍然較低。前三季度，國(guó)有資本投資增速達(dá)23%，但民間投資增速僅約2.5%。資本市場(chǎng)中民間投資規(guī)模也呈現(xiàn)出下滑趨勢(shì)。
造成這一現(xiàn)象背后的主要問(wèn)題在于：首先，政府項(xiàng)目質(zhì)量有待提升，優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足，所投多數(shù)為公益性強(qiáng)、收益低的項(xiàng)目，且有些項(xiàng)目存在論證不充分、方案設(shè)計(jì)不合理等現(xiàn)象，導(dǎo)致對(duì)社會(huì)資本吸引力不強(qiáng)，造成資金利用率低下問(wèn)題。其次，在巨大的債務(wù)壓力下，地方政府對(duì)于項(xiàng)目投資較為謹(jǐn)慎。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)在進(jìn)行融資支持時(shí)，基于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目投資回報(bào)情況考量及相關(guān)監(jiān)管政策約束，參與力度受限。此外，政府非市場(chǎng)化干預(yù)仍然較為突出，政府及其平臺(tái)公司的非市場(chǎng)化干預(yù)對(duì)民間資本形成擠出效應(yīng)。例如，在政府性基金運(yùn)作過(guò)程中，部分地區(qū)將投資與招商引資結(jié)合起來(lái)，對(duì)GP投資（合伙人投資）返投比例要求較高，將政府出資的兌現(xiàn)與否與GP在當(dāng)?shù)乜陕涞赝顿Y項(xiàng)目的儲(chǔ)備情況、意愿、能力等情況掛鉤，且對(duì)投資項(xiàng)目包容度不夠，對(duì)于失敗的容忍度較低，對(duì)人才的激勵(lì)作用不強(qiáng)，從而影響了社會(huì)資本的積極性，制約了政府投資帶動(dòng)放大效應(yīng)的有效發(fā)揮以及民間投資活力的充分釋放。
因此，要切實(shí)發(fā)揮政府投資的帶動(dòng)放大效應(yīng)，需聚焦上述問(wèn)題，從加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、強(qiáng)化政策協(xié)同、化解地方債務(wù)壓力、做好項(xiàng)目規(guī)劃和完善市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制這四個(gè)方面重點(diǎn)施策，優(yōu)化投資環(huán)境，充分激發(fā)民間資本活力，帶動(dòng)內(nèi)需擴(kuò)張。
一是加強(qiáng)中央政府統(tǒng)籌，完善項(xiàng)目謀劃。中央政府切實(shí)指導(dǎo)各級(jí)政府扎實(shí)做好優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的儲(chǔ)備工作，重點(diǎn)支持“兩重”“兩新”領(lǐng)域。通過(guò)要求逐年完善項(xiàng)目規(guī)劃，根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)程優(yōu)化論證、方案設(shè)計(jì)、評(píng)估等環(huán)節(jié)，注重項(xiàng)目公益屬性與增值屬性的平衡。同時(shí)，加強(qiáng)項(xiàng)目資源保障和各部門(mén)協(xié)同，為項(xiàng)目推進(jìn)落實(shí)提供有效支撐。
二是加強(qiáng)政策協(xié)同，加大金融支持力度。貨幣政策要保持適度寬松，適時(shí)采取降準(zhǔn)和降息措施以及公開(kāi)市場(chǎng)買(mǎi)入等操作手段，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供合理的流動(dòng)性支持。同時(shí)，積極出臺(tái)更多結(jié)構(gòu)性貨幣工具和專項(xiàng)支持工具，提高政策精準(zhǔn)性。財(cái)政政策方面，在持續(xù)推進(jìn)更為積極的逆周期增量擴(kuò)張基礎(chǔ)上，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，將支出重點(diǎn)逐步由傳統(tǒng)的以“物”為主的鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)等基建投資（“硬基建”），轉(zhuǎn)向?qū)?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乘數(shù)效應(yīng)更大的以“人”為主的教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等民生領(lǐng)域（“軟基建”）。此外，適度降低重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)鹑跈C(jī)構(gòu)的監(jiān)管約束，鼓勵(lì)創(chuàng)新融資模式的運(yùn)用，如“投貸聯(lián)動(dòng)”、保險(xiǎn)融資、銀政協(xié)同等，并通過(guò)引薦、跟投等方式形成戰(zhàn)略協(xié)同，適時(shí)調(diào)整投資策略和資本分配，吸引金融機(jī)構(gòu)廣泛參與。
三是優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，提高資金利用率?？梢圆扇≈醒氚l(fā)行國(guó)債轉(zhuǎn)貸地方、調(diào)整專項(xiàng)債額度確定和分配機(jī)制等方式，加力支持地方開(kāi)展債務(wù)置換，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，減輕政府投資隱性負(fù)擔(dān)和融資壓力。加快推進(jìn)超長(zhǎng)期特別國(guó)債的發(fā)行節(jié)奏，堅(jiān)守“專款專用”原則，重點(diǎn)支持科技創(chuàng)新、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、糧食能源安全、人口高質(zhì)量發(fā)展等領(lǐng)域，推動(dòng)實(shí)物工作量盡快形成，并根據(jù)情況適時(shí)追加額度。加快推進(jìn)專項(xiàng)債的發(fā)行，合理擴(kuò)大專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域、拓展其可用作項(xiàng)目資本金的領(lǐng)域，并建立健全專項(xiàng)債績(jī)效評(píng)價(jià)體系，提高資金使用效率，擴(kuò)大專項(xiàng)債對(duì)社會(huì)資本的帶動(dòng)作用。
四是健全市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，增強(qiáng)政府性基金的包容性。設(shè)立完善的董事會(huì)制度、經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制以及風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，隔斷直接的行政干預(yù)，確保民間資本與政府資本“一視同仁”，并提高投資決策專業(yè)度和獨(dú)立性。優(yōu)化政府性基金考核要求，避免單個(gè)項(xiàng)目考核，而是根據(jù)項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)、收益特征，以及市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)規(guī)律，實(shí)行項(xiàng)目“打包”考核；完善容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，明確容錯(cuò)免責(zé)的邊界，尤其是提升對(duì)創(chuàng)新性投資項(xiàng)目失敗的包容度。加快出臺(tái)稅收優(yōu)惠、收益分配、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、參股、回購(gòu)等方面的讓利舉措，持續(xù)提升政府基金對(duì)社會(huì)資本的吸引力。同時(shí)，建立完善的管理費(fèi)提取、業(yè)績(jī)報(bào)酬分配等激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)專業(yè)人才的吸引、激勵(lì)與保障。
在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的復(fù)雜棋局中，政府投資具有“動(dòng)一子而活全局”的強(qiáng)大引領(lǐng)帶動(dòng)作用。以科學(xué)決策布局，在落地運(yùn)營(yíng)中聚焦完善管理、注重效益，通過(guò)扎實(shí)改革、合理規(guī)劃和管理，真正使政府投資充分發(fā)揮其政策“放大器”作用，激發(fā)民間資本活力，推動(dòng)投資與消費(fèi)的良性循環(huán)，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展注入源源不斷的內(nèi)生動(dòng)力。
【本文作者為全國(guó)人大代表、清華大學(xué)國(guó)家金融研究院院長(zhǎng)】
責(zé)編：李 懿／美編：王嘉騏