去年底舉行的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確了今年經(jīng)濟(jì)工作的總體要求和政策取向，提出“要實(shí)施更加積極的財(cái)政政策”。實(shí)施更加積極的財(cái)政政策，是此次會(huì)議對(duì)2025年財(cái)政政策的定位，有著新的政策含義，需要深入理解。
什么是更加積極的財(cái)政政策
財(cái)政政策的力度加大。更加積極的財(cái)政政策，是與之前相比較而言的，意味著提高財(cái)政赤字率、安排更大規(guī)模政府債券等。通過這些措施將社會(huì)閑散資金或未充分利用的財(cái)力集中起來，形成更充分的財(cái)力，政府就可以加大財(cái)政支出強(qiáng)度，從而調(diào)動(dòng)更多社會(huì)資源、擴(kuò)大有效需求、挖掘經(jīng)濟(jì)增長潛力、創(chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富，確保對(duì)經(jīng)濟(jì)增長形成強(qiáng)有力拉動(dòng)，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)。這符合“經(jīng)濟(jì)—財(cái)政—經(jīng)濟(jì)”這一財(cái)政政策發(fā)揮作用的基本規(guī)律。在當(dāng)前國內(nèi)需求不足的情況下，實(shí)施更加積極的財(cái)政政策，加大政策實(shí)施力度，才能形成更充足的財(cái)力和更好的政策效果。
財(cái)政政策的主動(dòng)性增強(qiáng)。更加積極的財(cái)政政策包括超常規(guī)逆周期調(diào)節(jié)的內(nèi)容。超常規(guī)逆周期調(diào)節(jié)是財(cái)政政策有效實(shí)施的需要。逆周期調(diào)節(jié)是財(cái)政政策作用的基本方式，就是要讓經(jīng)濟(jì)回到穩(wěn)定增長的軌道上來。超常規(guī)是預(yù)期管理的內(nèi)在要求，是預(yù)期管理水平進(jìn)一步提高的表現(xiàn)。預(yù)期管理是主動(dòng)作為的體現(xiàn)，加強(qiáng)預(yù)期管理，才能更好發(fā)揮財(cái)政政策的引領(lǐng)作用。
更加積極的財(cái)政政策還意味著財(cái)政政策及其運(yùn)用更加成熟?；仡櫄v史，在積極應(yīng)對(duì)1998年亞洲金融危機(jī)和2008年國際金融危機(jī)中，我國都實(shí)施了積極的財(cái)政政策。進(jìn)入新時(shí)代，我們黨對(duì)財(cái)政政策的運(yùn)用更加?jì)故?，?shí)施更加積極的財(cái)政政策就是其充分體現(xiàn)。同其他經(jīng)濟(jì)政策一樣，財(cái)政政策的制定既要求尊重經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，充分掌握各方面信息，又要求適應(yīng)形勢(shì)變化及時(shí)調(diào)整，做到因時(shí)因勢(shì)而變。這體現(xiàn)了把握科學(xué)規(guī)律和堅(jiān)持辯證思維的有機(jī)統(tǒng)一，保持了政策目標(biāo)的一致性。當(dāng)前，包括財(cái)政政策在內(nèi)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策，目標(biāo)都是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好，為推進(jìn)中國式現(xiàn)代化添磚加瓦。
為什么實(shí)施更加積極的財(cái)政政策
適應(yīng)市場(chǎng)需要、回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的選擇。財(cái)政政策歷來可以發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用。實(shí)施更加積極的財(cái)政政策，既是適應(yīng)市場(chǎng)需要、回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的選擇，也是財(cái)政擔(dān)當(dāng)作為的重要表現(xiàn)，能夠有效提振社會(huì)信心。同時(shí)要認(rèn)識(shí)到，實(shí)施更加積極的財(cái)政政策還需要做好政策溝通，推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。加強(qiáng)政策溝通，使更加積極的財(cái)政政策得到市場(chǎng)有效回應(yīng)，就不是政府在唱“獨(dú)角戲”，而是通過財(cái)政政策充分動(dòng)員市場(chǎng)力量、充分尊重經(jīng)營主體的積極性主動(dòng)性創(chuàng)造性、充分激發(fā)市場(chǎng)活力，使市場(chǎng)作用和政府作用形成合力，放大政策效應(yīng)。
對(duì)增量財(cái)政政策的延續(xù)和深化。去年9月下旬以來，面對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)一些新的情況和問題，黨和國家推出包括增量財(cái)政政策在內(nèi)的一攬子增量政策。這些增量財(cái)政政策和存量財(cái)政政策一起促進(jìn)股市樓市回暖，為經(jīng)濟(jì)回升向好提供了堅(jiān)實(shí)支撐。在這批增量財(cái)政政策中，不少舉措是跨年度的。例如，增加6萬億元地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)，分三年實(shí)施；連續(xù)五年每年從新增地方政府專項(xiàng)債券中安排8000億元，補(bǔ)充政府性基金財(cái)力，專門用于化債；等等。實(shí)施更加積極的財(cái)政政策，是增量財(cái)政政策的延續(xù)和深化，將進(jìn)一步鞏固政策成果，讓有效的政策更加有效、持續(xù)用力、更加給力，同時(shí)也體現(xiàn)宏觀政策取向一致性的要求。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好，還需要使更加積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策以及其他宏觀政策共同形成合力，勁往一處使。
更好利用財(cái)政政策空間大這一積極因素。今年，外部環(huán)境變化帶來的不利影響加深，我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨新的困難和挑戰(zhàn)。確保我國經(jīng)濟(jì)航船乘風(fēng)破浪、行穩(wěn)致遠(yuǎn)，需要更好利用我國財(cái)政政策空間大這一積極因素。財(cái)政赤字率是反映財(cái)政政策力度和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)水平的重要指標(biāo)，我國一直堅(jiān)持合理、審慎確定赤字率水平，2024年財(cái)政赤字率按3%安排。而有些國家的財(cái)政赤字率已經(jīng)突破3%，有的甚至達(dá)到兩位數(shù)。與之相比，我國財(cái)政赤字率仍然較低。應(yīng)該看到，國際上雖有一個(gè)所謂3%赤字率警戒線的說法，但這不是鐵律。赤字率的選擇，關(guān)鍵要看其對(duì)于財(cái)政運(yùn)行的必要性和可行性，要根據(jù)黨和國家事業(yè)發(fā)展全局來判斷。通過安排合適的赤字率，確保財(cái)政正常運(yùn)行，是黨和國家事業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要前提條件，也是財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的表現(xiàn)。否則，基本公共服務(wù)就會(huì)受到影響，嚴(yán)重者甚至引發(fā)各種危機(jī)。與此同時(shí)，要統(tǒng)籌看待赤字率和債務(wù)率。債務(wù)率低，意味著赤字率提升有更大空間。2023年末，我國政府負(fù)債率為67.5%，與世界其他主要國家相比較低，有較大提升空間。同時(shí)，我國地方政府債務(wù)主要用于資本性支出，支持建設(shè)了一大批交通、水利、能源等項(xiàng)目，很多資產(chǎn)正在產(chǎn)生持續(xù)性收益。這些有效資產(chǎn)和優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)能夠?yàn)楦哔|(zhì)量發(fā)展提供有力支撐，也是償債資金的重要來源，同時(shí)表明在與世界其他國家保持相同債務(wù)率條件下，我國還有更大的債務(wù)率和赤字率提升空間。要根據(jù)實(shí)際需要，用好這一有利條件，在財(cái)政可持續(xù)性得到有效保證的前提下，進(jìn)一步提高財(cái)政保障能力。
把更加積極的財(cái)政政策落到實(shí)處
提高財(cái)政赤字率，加大支出強(qiáng)度、加快支出進(jìn)度。要適當(dāng)提高財(cái)政赤字率，增加發(fā)行超長期特別國債和地方政府專項(xiàng)債，加大支出強(qiáng)度、加快支出進(jìn)度。需要看到，同樣的財(cái)政支出規(guī)模，在不同時(shí)間支出會(huì)產(chǎn)生不同效果。因此，要在支出進(jìn)度上做文章，能早就早。同時(shí)，要在保財(cái)政運(yùn)行上下功夫，特別是為基層“三保”提供充分保障，這也是實(shí)施更加積極的財(cái)政政策的題中應(yīng)有之義。在這一過程中，既要注意不同地方的共性問題，又要分析各自特點(diǎn)，因地制宜確?；鶎?ldquo;三保”任務(wù)的完成。在此基礎(chǔ)上，要優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的激勵(lì)約束機(jī)制，防范重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，增加地方自主財(cái)力。
做好一些重點(diǎn)工作。要在充分的財(cái)力保障下，重點(diǎn)做好幾項(xiàng)工作。一是支持?jǐn)U大內(nèi)需。當(dāng)前，內(nèi)需不足是制約我國經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵因素。擴(kuò)大內(nèi)需是穩(wěn)增長的當(dāng)務(wù)之急，其重中之重是提振消費(fèi)，關(guān)鍵在于增加居民人均可支配收入。通過優(yōu)化基本公共服務(wù)，減少居民的養(yǎng)老醫(yī)療等支出，相應(yīng)增加居民人均可支配收入。落實(shí)就業(yè)優(yōu)先政策，增加居民的勞動(dòng)收入。加大消費(fèi)品以舊換新支持力度，降低全社會(huì)物流成本，促進(jìn)居民擴(kuò)大消費(fèi)。要支持消費(fèi)場(chǎng)景擴(kuò)大，提升服務(wù)消費(fèi)品質(zhì)，讓新型消費(fèi)可以更好落地。擴(kuò)大內(nèi)需還需要擴(kuò)大投資，要積極擴(kuò)大有效投資，以政府投資有效帶動(dòng)更多社會(huì)投資。二是支持現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)。科技創(chuàng)新是推動(dòng)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的根本動(dòng)力。為此，要著力支持科技創(chuàng)新，在支持基礎(chǔ)研究的同時(shí)，支持企業(yè)加強(qiáng)自主創(chuàng)新，深入實(shí)施專精特新中小企業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)政策，讓科技成果得到更好應(yīng)用。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的紓困支持。此外，財(cái)政政策在支持保障和改善民生、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)、高水平對(duì)外開放等工作方面都要有所作為。這些工作重點(diǎn)不同，但都能夠?yàn)橥苿?dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好增強(qiáng)后勁。
大力推進(jìn)財(cái)政科學(xué)管理。強(qiáng)化國家重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生財(cái)力保障，離不開提高財(cái)政管理效益。實(shí)施更加積極的財(cái)政政策，要向科學(xué)管理要效益，提升財(cái)政治理效能。加強(qiáng)財(cái)政資源和預(yù)算統(tǒng)籌、深化零基預(yù)算改革、深化預(yù)算績效管理、完善財(cái)會(huì)監(jiān)督體系等，都是推進(jìn)財(cái)政科學(xué)管理的重要舉措，都能提高財(cái)政資金使用效率。同時(shí)，要通過合理配置財(cái)政資源、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)等，將資金用在刀刃上，最大限度提高財(cái)政資金的使用效率。要通過優(yōu)化政府債務(wù)管理，鞏固化債成果，堅(jiān)決遏制新增隱性債。
深化財(cái)稅體制改革。黨的二十屆三中全會(huì)《決定》對(duì)深化財(cái)稅體制改革作出重要部署。實(shí)施更加積極的財(cái)政政策，要向深化財(cái)稅體制改革要效益。比如，更加積極的財(cái)政政策包括增加中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容，在專項(xiàng)債的安排上也有增加地方政府綜合財(cái)力的措施，這與建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，增加地方自主財(cái)力的改革要求是一致的。要全面落實(shí)稅收法定原則，決不收過頭稅，規(guī)范非稅收入管理，堅(jiān)決防止亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派。從企業(yè)角度看，形成更有利于促進(jìn)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的稅制，可以更好釋放市場(chǎng)活力，增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁。研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度，讓稅收收入的取得與納稅人負(fù)擔(dān)能力相匹配，既有利于促進(jìn)新業(yè)態(tài)發(fā)展，也有利于培育發(fā)展新動(dòng)能新優(yōu)勢(shì)。
（作者為中國財(cái)政科學(xué)研究院院長、研究員）