摘要 公眾參與政府績效管理有利于實(shí)現(xiàn)公眾的合理訴求與廣泛監(jiān)督，有利于提升政府績效管理的有效性，彌補(bǔ)政府績效管理的某些缺陷和不足，也為政府以“清廉、為民、務(wù)實(shí)”為宗旨推進(jìn)績效管理提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)。西方學(xué)者提出的“公民參與階梯論”對我們擴(kuò)大公眾參與具有啟發(fā)意義。要不斷揭示公眾參與政府績效管理的特點(diǎn)與規(guī)律，不斷拓展公眾參與政府績效管理的進(jìn)程和路徑，建立確保公眾成為政府績效管理主體的長效機(jī)制，不斷完善公眾參與政府績效管理的制度建設(shè)、技術(shù)支持及組織保證。
關(guān)鍵詞 公眾參與 政府績效管理 長效機(jī)制
20世紀(jì)80年代興起的“參與式民主理論”，要求公眾更廣泛、更深入地參與到國家各個(gè)領(lǐng)域的活動中去。當(dāng)代政治民主的持續(xù)發(fā)展，已經(jīng)由政治民主開始轉(zhuǎn)向行政民主的運(yùn)作，行政民主正在成為一個(gè)國際性的話題和潮流。這種變化和發(fā)展趨勢，體現(xiàn)了公眾作為國家權(quán)力主體、政府服務(wù)對象的本質(zhì)要求。目前突出表現(xiàn)為公眾直接參與公共行政管理各個(gè)層面的活動，其中由公眾來考核政府的服務(wù)質(zhì)量、評判政府的能力、評估政府的績效管理水平已經(jīng)成為主導(dǎo)趨勢。可見，公眾參與成為體現(xiàn)國家政治民主化、政府行政民主化的重要發(fā)展標(biāo)識。通過對遼寧、山西和青海等地一些省份的調(diào)查，有關(guān)績效管理交流渠道的結(jié)果顯示，被調(diào)查者向民選官員和行政首腦匯報(bào)信息的基本都在60%以上，而向公眾、利益相關(guān)者或客戶、顧客匯報(bào)績效情況的僅僅超過35%。同時(shí)，調(diào)查還表明，能夠讓公眾接觸到政府績效管理信息的其他渠道的使用情況也不容樂觀。也就是說，績效信息的內(nèi)部與對上溝通非常充分，但是與公眾或者媒介的溝通比較有限。
從國內(nèi)外政府績效管理的比較中可以看到，公眾參與的程度是衡量政府績效管理有效性的一個(gè)重要差別。在美國，從績效管理實(shí)踐開始之時(shí)起，人們就關(guān)注公眾意志對于引導(dǎo)政府績效管理實(shí)踐、建設(shè)好政府的重要作用。當(dāng)時(shí)的進(jìn)步主義改革派就提出，政府應(yīng)該成為向民眾負(fù)責(zé)、接受民眾監(jiān)督的有效率的政府。在美國政府的績效管理實(shí)踐經(jīng)歷了近百年的歷史之后，人們?nèi)匀徽J(rèn)定，公眾期望公共部門獲得可與私營部門相媲美的成就是激發(fā)政府績效管理的部分原因，而公眾參與績效管理有助于政府政策和服務(wù)真正反映公眾的需求。①因此，在推進(jìn)政府績效管理中，要更加注重并不斷擴(kuò)大公眾參與。尤其是政府機(jī)構(gòu)及公務(wù)員與民眾距離的遠(yuǎn)近決定了他們在績效管理中關(guān)注民眾意志表達(dá)的程度，選舉制公務(wù)員的任職方式?jīng)Q定了他們需要更多地追求民意。因此，在發(fā)起績效管理的原因上，他們更傾向于認(rèn)為是為了回應(yīng)民眾的要求。在不同層次的政府中，越是要向公眾提供直接服務(wù)的地方政府，越有可能強(qiáng)調(diào)公眾的意志，越會關(guān)注質(zhì)量問題以及公眾滿意度等。
公眾參與是推進(jìn)政府績效管理的內(nèi)在要求
公眾參與政府績效管理有利于實(shí)現(xiàn)公眾的合理訴求與廣泛監(jiān)督，有力提升了政府績效管理的有效性，也為政府以“服務(wù)于民”為宗旨改進(jìn)績效管理提供了現(xiàn)實(shí)的依據(jù)。同時(shí)，也彌補(bǔ)了政府績效管理機(jī)制的缺陷和不足。作為一種外部評測力量，公眾有理由表達(dá)對政府績效管理的態(tài)度與價(jià)值取向。這種表達(dá)可以使政府感知民眾真正的需要，有針對性地提供優(yōu)質(zhì)的管理和周到的服務(wù)，減少政策上的流弊和私欲，彌補(bǔ)偏差。公眾參與有利于提高政府績效管理的客觀性和準(zhǔn)確性，同時(shí)作為享受公共管理和公共服務(wù)的權(quán)利方，可以使政府績效管理更具科學(xué)性與完備性，能為絕大多數(shù)人所接受。公眾、民選官員和行政機(jī)構(gòu)認(rèn)識績效管理的邏輯起點(diǎn)是不同的。公眾通過績效管理實(shí)現(xiàn)對政府的監(jiān)督，其邏輯起點(diǎn)是監(jiān)督邏輯；民選官員通過績效管理實(shí)現(xiàn)對行政系統(tǒng)的控制，其邏輯起點(diǎn)是控制邏輯；行政機(jī)構(gòu)則通過績效管理改善內(nèi)部的管理，其邏輯起點(diǎn)是管理邏輯。以往的實(shí)踐證明，不同的邏輯在績效管理中所起的實(shí)際作用是不同的，一般情況下，所起作用大小順序是：管理邏輯>控制邏輯>監(jiān)督邏輯。
許多公共部門及其工作人員在觀念上的突出問題是他們并不明了自己的具體服務(wù)對象。一個(gè)公共行政部門如果連自己的服務(wù)對象都不清楚，將對作為服務(wù)對象的公眾參與其績效管理造成很大阻力。特別是委任制公務(wù)員無須直接向民眾負(fù)責(zé)，距離民眾較遠(yuǎn)，而且“公眾參與常常被認(rèn)為是負(fù)擔(dān)沉重、成本高昂和消耗時(shí)間的”。因此，他們相對缺乏關(guān)注民眾需求的動力。同時(shí)，政府部門內(nèi)部管理問題和對上負(fù)責(zé)機(jī)制的雙重壓力，迫使他們或者為了解決內(nèi)部問題而更為關(guān)注績效管理系統(tǒng)的內(nèi)部管理價(jià)值，或者為了回應(yīng)對上負(fù)責(zé)機(jī)制的要求，而更傾向于將績效管理系統(tǒng)作為一種應(yīng)付外界政治要求的工具，強(qiáng)調(diào)績效管理的符號意義。這兩種處理方式都未給予民眾意志以足夠的表達(dá)空間。②
案例分析：遼寧省某縣集中供熱項(xiàng)目建設(shè)過程中公眾參與的作用
某縣城區(qū)目前都是由分散的中小鍋爐房供熱。分散供熱鍋爐效率低，污染嚴(yán)重，能源浪費(fèi)大。不僅對城區(qū)環(huán)境造成很大污染，加大了煤、灰、渣的運(yùn)輸量，帶來了城鄉(xiāng)交通壓力和運(yùn)輸車輛造成的排放污染，而且還占用了大量建筑用地和城區(qū)綠地，嚴(yán)重影響了城市景觀和環(huán)境質(zhì)量。該縣政府決定，關(guān)閉城區(qū)內(nèi)現(xiàn)有分散的小鍋爐房，解決城區(qū)環(huán)境污染，改善城區(qū)環(huán)境質(zhì)量，節(jié)約能源，節(jié)約用地，提高居民生活水平。
