【摘要】改革開放后，我國土地使用制度及分稅制度也進行了改革，土地財政收入在政府財政收入中所占比例不斷上升，政府財政對土地財政收入的依賴也引起社會的廣泛關(guān)注。文章在分析土地財政產(chǎn)生原因的基礎(chǔ)上，對土地財政與經(jīng)濟的關(guān)系以及對我國經(jīng)濟發(fā)展所產(chǎn)生的影響進行了論述，并對減輕土地財政所帶來的負面作用提出了對策。
【關(guān)鍵詞】土地財政 經(jīng)濟發(fā)展 影響分析
【中圖分類號】F3 【文獻標(biāo)識碼】A
改革開放之后，我國的土地使用制度以及分稅制度也進行了改革，隨之而來的地方政府的財政收入越來越依靠土地的出讓，而且隨著出讓收入的快速增長，土地財政收入在政府財政收入中所占比例不斷上升，政府財政對土地財政收入的依賴也引起社會的廣泛關(guān)注。土地財政現(xiàn)象雖然在20世紀90年代才出現(xiàn)，但其對中國城市化以及經(jīng)濟發(fā)展卻有著重要影響。
土地財政的概念辨析
土地財政是指地方政府通過土地經(jīng)營或運作來增加財政收入的手段，它由兩個部分組成，一部分是指地方政府通過出讓土地來獲得土地出讓金，并將其納入地方財政收入之中，這極大地彌補了由于分稅制改革和政府經(jīng)濟職責(zé)擴大而造成的財政赤字；另一部分則是指地方政府收取與土地相關(guān)的稅目。土地財政的這兩個部分內(nèi)在地有著相互推動的作用，地方政府往往是為了彌補財政赤字而出讓土地，獲得大量的資金收入，而房地產(chǎn)商等用地企業(yè)又為了獲得土地進行商業(yè)開發(fā)而上繳各種稅目，二者形成自身的內(nèi)部循環(huán)。
在土地出讓過程中，政府與企業(yè)之間是一種買賣關(guān)系，但政府并不是真正出賣土地，其出讓的只是土地的使用權(quán)，而其能夠收取各種稅費，是由于其擁有對土地的監(jiān)管權(quán)。企業(yè)所購買的只是土地若干年的使用權(quán)限，政府收取地租的實質(zhì)是對企業(yè)利潤的扣除。但企業(yè)往往一次性繳納全部的地租，這相當(dāng)于提前使用了企業(yè)未來的利潤來支付地租，意味著企業(yè)對于土地的開發(fā)是在負債狀態(tài)下進行的，即使其有資金一次性付清。在企業(yè)支付地租的過程中，如果其能夠不斷盈利，那么這筆負債就能夠得到有效的清償，政府獲得土地出讓金。但如果企業(yè)破產(chǎn)或沒有盈利，那么企業(yè)就無法用自身的利潤去清償?shù)刈?，但其可以將所購買的土地使用權(quán)的余下年限重新轉(zhuǎn)讓給其他企業(yè)，從而完成清償。政府與企業(yè)之間的土地財政的運作很大一部分是發(fā)生在房地產(chǎn)開發(fā)上的，而這與一般的企業(yè)負債又有所不同，因為開發(fā)商在賣出房屋的同時，也把它原本程度的負債轉(zhuǎn)移到了購房者個體身上，而購房者一般會通過銀行貸款來完成購買行為，而在今后數(shù)年內(nèi)，其必須將收入的一部分用來償還銀行貸款，實質(zhì)上也是償還那筆地租負債。因而可以說，政府的土地出讓所獲得財政收入總是與企業(yè)或個人的負債有相應(yīng)的聯(lián)系的，土地財政的收入實際上是提前預(yù)支了企業(yè)或個人的未來收益來解決眼下的財政赤字問題。
土地財政對經(jīng)濟增長的正效應(yīng)影響
加快了中國城市化進程。衡量一個地區(qū)城市化與否，首先看其勞動力從第一產(chǎn)業(yè)流向二、三產(chǎn)業(yè)的程度；其次看城市人口在整個人口中的比重上升與否，這也是城市化最為主要的標(biāo)志；最后看城市用地是否有所擴大。以這三條標(biāo)準(zhǔn)來看，我國近年來的城市化速度較快，城市化水平達50%以上。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2011年我國城鎮(zhèn)人口已經(jīng)在全國總?cè)丝谥姓?1.27%，近70000萬，相比2002年，城市化水平提升了12.18個百分點。
我國城市化進程的加快也與土地財政有著密切關(guān)系。自我國實行分稅制體制之后，地方政府為了增加財政收入而大舉供地，加之市場資金的進入、城市化深入，這使得房地產(chǎn)成為我國城市化的急先鋒。而且大量的出讓土地使用權(quán)使得政府有了充足的財力去進行城市化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這又促進了城市化的發(fā)展，而基礎(chǔ)設(shè)施的完善、生活水平的提高又有利于吸引更多的投資，又進一步推動地價的上漲，形成一個循環(huán)效應(yīng)。
中國的城市化進程在不斷加速，而且在中國社會的未來發(fā)展中，城市化仍將是一個長期的發(fā)展主題，而土地財政帶來的一系列效應(yīng)恰恰滿足了城市化發(fā)展的幾個特征，起到了推動中國城市化建設(shè)的作用。
健全了政府職能，擴大了公共支出范圍。分稅制改革使得我國的地方政府財政收入大為削減，中央財政將易于征收、稅基廣且稅源穩(wěn)定的稅種歸入囊中，而且所得稅、消費稅以及增值稅的占比劃分也是中央大地方小。而與此同時，我國地方政府的事權(quán)卻得到了明確的制度規(guī)定，其將擔(dān)負更多的地方發(fā)展責(zé)任，這需要充足的財力支撐，這種財權(quán)與事權(quán)的不對等，使得地方政府在一方的管理發(fā)展中后力不足。為獲得更多的地方財政收入，地方政府開始實施土地財政政策，其出讓土地使用權(quán)的收入為地方發(fā)展的公共支出提供了財力支持。在我國，對土地財政收入的支出也有著法定規(guī)定，其部分出讓收益必須用于農(nóng)業(yè)土地的開發(fā)、保障性住房建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)以及發(fā)展教育。用于這四項支出的資金必須占到土地財政收入的45%。由此可見，地方政府實行土地財政，在一定程度上是加大了政府公共支出的范圍，有利于健全政府職能。
土地財政對經(jīng)濟增長的負效應(yīng)影響
土地財政使“三農(nóng)”問題更加突出。首先在農(nóng)村問題方面，土地財政政策的實施不利于城鄉(xiāng)平衡發(fā)展。在1994實行分稅制改革后，對集體和國有土地有絕對控制權(quán)的地方政府可以從農(nóng)民手中以低價征得土地，之后其再以高價將土地使用權(quán)出讓給地產(chǎn)開發(fā)商，這樣的價格差使得地方政府獲得大量的土地財政收入，也促進了城市化的發(fā)展。在這一過程中，不僅是政府有所獲益，房地產(chǎn)開發(fā)商也通過房價的不斷上漲而積累了大量財富，城市居民的購房行為不僅是滿足自己的居住需要，更是具有了投資性質(zhì)。而在這整個過程中，農(nóng)民始終處于鏈條底端，其不僅沒能夠以市場價格獲得應(yīng)有的補償，而且也無法分享土地出讓所帶來的一切收益。而且在這一過程中，由于我國相關(guān)政策制度的不完善以及腐敗的存在，造成地方政府在土地征收過程中有違規(guī)現(xiàn)象，這不僅侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益，還造成了地方政府與農(nóng)民的對立現(xiàn)象，雙方矛盾因此加劇。
其次在農(nóng)業(yè)問題上，土地財政政策的實行必然意味著農(nóng)村耕地面積的下降，這威脅到了農(nóng)業(yè)在我國的基礎(chǔ)性地位。雖然城市化的發(fā)展往往伴隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟份額比重的減少，但農(nóng)業(yè)關(guān)系著國家糧食安全與國計民生，其發(fā)展空間必須得到一定的保證。但目前的土地財政政策迅速地拉動了地方GDP的增長，而我國地方政府的政績考核長期以來也是“唯GDP”論，因此地方政府在短期內(nèi)必然會繼續(xù)出讓土地使用權(quán)來換取地方經(jīng)濟發(fā)展，這不利于我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
最后在農(nóng)民問題方面，在土地財政政策實施過程中，不規(guī)范的政府征地使得農(nóng)民無法獲得應(yīng)有的補償，這加劇了農(nóng)民經(jīng)濟上的貧困。我國在《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006~2020年）》中提出，按照我國目前的土地出讓使用規(guī)律，到2020年我國的耕地出讓將在300萬公頃左右，而政府征收一畝耕地就意味著將有1.5個農(nóng)民失去賴以生存的土壤，而到2020年這類失地農(nóng)民的數(shù)目將達到6750萬人。而與之對應(yīng)的是，我國的農(nóng)村社會保障水平并不高，農(nóng)民文化水平不高，缺乏其他謀生技能，如何保障這些失地農(nóng)民的生活將是一個巨大的社會問題，加之失去土地以后大量的農(nóng)民必然要涌入城市，其時流動人口、戶籍制度、城市承載能力等一系列問題將集中爆發(fā)。
土地財政助長地方政府的短期行為。首先，土地財政政策造成了地方政府以投資拉動經(jīng)濟增長的思維定勢，不利于調(diào)整我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。地方政府以土地財政政策來增加財力，通過固定資產(chǎn)投資來刺激經(jīng)濟增長，這種發(fā)展方式是一種短期的、不可持續(xù)的發(fā)展模式，而以地方經(jīng)濟發(fā)展水平作為地方政績考核的政績觀也促使地方政府進一步依賴此種發(fā)展方式，使得中央政府所倡導(dǎo)的轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的政策難以落實。
其次，在土地財政政策背景下，地方政府往往只追求眼前利益的最大化。每一屆地方政府都急于通過刺激地方GDP的增長來美化自身的政績，這就使得其盡可能地征收多的土地，之后再進行出讓，從而獲得“剪刀差”收益，其再將收益用于帶動地方經(jīng)濟的發(fā)展。但這種短期行為雖然刺激了經(jīng)濟的增長，卻使得“三農(nóng)問題”雪上加霜，而且過度消費了下屆政府的資源，使之無資源可用，也無持續(xù)財力進行地方發(fā)展。
由此可見，我國目前的土地財政政策是存在一系列弊端的，而土地制度的改革也勢在必行。地方政府過度依賴土地財政的行為無疑是一種對未來土地收益的透支，而我國財產(chǎn)稅以及相關(guān)稅制的不完善也造成地方財權(quán)的流失，這不利于地方政府財政收入的持續(xù)性增長。要想解決這些問題，必須對我國的財稅政策、土地政策等進行改革。
土地財政問題的完善路徑
深化分稅制改革，健全財稅體制。分稅制改革之后的一個凸出問題便是地方政府的事權(quán)與財權(quán)不匹配的問題，這也導(dǎo)致地方政府不得不通過出讓土地使用權(quán)來獲得充足的財力，從而支持其政府工作的開展。因此，要想改變地方政府這種長期“以地生財”財政增長方式，就必須對現(xiàn)行的分稅制體制進行一定的調(diào)整和改革，使地方政府有與其事權(quán)相匹配的財權(quán)。
首先是要明確中央與地方政府之間的事權(quán)界限，并將其法律化。在事權(quán)的分配上，應(yīng)該明確劃分地方政府與中央政府的事權(quán)范圍，以法律的形式明確事務(wù)的完全統(tǒng)籌權(quán)，劃分好哪些事務(wù)由地方完全統(tǒng)籌，哪些事務(wù)需要中央完全統(tǒng)籌，還有哪些事務(wù)是中央主導(dǎo)、地方政府協(xié)從。這種劃分不僅能夠明確政府事權(quán)，還能夠提高政府工作效率。目前這種事權(quán)的界定劃分可以參考國務(wù)院的大部制改革，將那些職能有交叉或相似的部門進行合并，使之專職專責(zé)。除此之外，政府還可以在一些公共事業(yè)建設(shè)中引入第三方市場企業(yè)進行參與，這樣也可以減少地方政府與中央事權(quán)不清的事項。
其次是在劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上明確地方與中央的財權(quán)分配。政府有義務(wù)開展社會公共事業(yè)，而其事權(quán)的發(fā)揮又需要財政的支持，因此可以說財權(quán)是一種服務(wù)事權(quán)的手段，地方政府財權(quán)不足必然要影響其事權(quán)的發(fā)揮。而土地財政政策正是事權(quán)與財權(quán)不匹配的一種補充措施，其目的是為了增加地方的財政收入。因此要改變地方政府這種過度依賴土地財政的狀況，就必須在明確其事權(quán)的基礎(chǔ)上給予其對等的財權(quán)，這又需要對我國目前的稅收管理體制進行改革：一是要跟據(jù)地方與中央的事權(quán)進行合理的稅種劃分，并且適當(dāng)增加地方政府在共享稅分配中的占比；二是要對地方的財政稅收體制進行完善，目前我國的地方稅收體系以營業(yè)稅為主，而這種稅收制度已經(jīng)不適應(yīng)我國的經(jīng)濟發(fā)展走勢，而從稅制較為完善的發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，地方稅制改革應(yīng)將財產(chǎn)稅作為一個地方稅收的主要稅種，而環(huán)境稅、資源稅等可以作為輔助稅種，這也是未來我國地方財政體制改革的一個方向。
最后是要完善我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度。我國的轉(zhuǎn)移支付主要分為一般性轉(zhuǎn)移和專項性轉(zhuǎn)移兩類。我國的一般性轉(zhuǎn)移制度也較為單一，其主要形式就是將中央部分財政收入轉(zhuǎn)移到地方，但這種轉(zhuǎn)移方式很難覆蓋到基層政府。要想解決這一問題，一是要擴大中央財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，二是要在省級以下的政府間也建立財政轉(zhuǎn)移支付制度。專項轉(zhuǎn)移支付往往是較為分散且復(fù)雜的，政府可以將部分專項轉(zhuǎn)移資金劃入一般財政轉(zhuǎn)移之中，這有利于平衡地方政府間的財力，而且專項轉(zhuǎn)移支付的資金應(yīng)該有明確的范圍，這能夠提高其利用效率。
完善我國土地制度。第一，要規(guī)范土地出讓行為。這包括三個方面的措施：一是要對土地所有權(quán)制度進行規(guī)范，政府可以通過辦理產(chǎn)權(quán)證的方式來明確農(nóng)民所擁有的耕地所有權(quán)，這能有效地約束地方政府隨意征地的行為；二是應(yīng)該明確地方政府具有對土地資源進行調(diào)控和管理的職責(zé)，其必須對土地的使用進行科學(xué)的管理規(guī)劃，防止其盲目的以出讓大量土地來換取財政收入行為的發(fā)生；三是進行土地法制建設(shè)，目前的土地出讓中存在諸多的違規(guī)問題，其原因之一在于法律的不完善，因此我國需要對土地出讓的整個環(huán)節(jié)進行完善的立法，使各方的行為都能夠受到法律的約束和監(jiān)督，以此來解決目前的土地出讓亂象。
第二，需要完善土地征用制度。首先，要明確土地征用的概念，土地征用應(yīng)是具有公益性質(zhì)的，而非純粹的商業(yè)目的。其次，國家應(yīng)該對土地出讓金制度進行改革，改變以往一次性收取土地出讓金的方式，而采取逐年征收或是在一定年限內(nèi)分次征收的方式，這就能夠避免一屆政府過度出讓土地，減少其征收行為，防止竭澤而漁，這也有利于地方政府屆際間的財政收入平衡。三是做好征地安置工作，建立多樣化安置制度，完善農(nóng)村社保體系。隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，農(nóng)村群眾在社會保障需求方面也越來越多樣化，而目前的安置費用還不足以完全解決失地農(nóng)民的生活保障問題。因此，我國還需要在農(nóng)村失地農(nóng)民的安置問題上進一步推進解決。
最后，要建立完善集體土地流轉(zhuǎn)制度。我國的土地在法律上是歸國家和集體所有，但在具體的土地流轉(zhuǎn)操作中，集體土地卻不能流轉(zhuǎn)，這也就是說集體對土地的所有權(quán)是有名無實的。從物權(quán)法角度來看，所有權(quán)是所有物的其他各項權(quán)利的基礎(chǔ)，其他權(quán)利是由所有權(quán)派生的，但占有、收益、使用或處分的權(quán)利不包括在內(nèi)。在目前的整個土地征收出讓環(huán)節(jié)中，地方政府是處于主導(dǎo)地位，而集體土地的地位難以獲得與土地二元制劃分相匹配的地位，其在土地流轉(zhuǎn)過程中也就遭遇了諸多困境。因此，要健全集體土地流轉(zhuǎn)制度，首先需要從法律層面上明確集體土地所有權(quán)的地位，這是集體土地進入流轉(zhuǎn)市場的一個基礎(chǔ)，之后可以采取在一定年限內(nèi)轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)的方式，使之逐步與國有土地擁有對等的地位，進而獲取同等的權(quán)利，這也是保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)益的重要途徑。而集體土地流轉(zhuǎn)制度的完善在一定程度上是增加了政府對其征收的成本，這也有利于地方政府提高對其已經(jīng)擁有的建設(shè)用地的使用效率，抑制其對土地財政的過分依賴。
健全土地出讓金管理機制。從目前地方的財政收支來看，土地出讓金收入仍是政府的一項重要財政收入來源，但其在征收和使用上還存在著諸多問題。我國地方政府所出讓的土地使用權(quán)有40年、50年和70年之分，這也就意味著政府所獲得的出讓金是土地在未來這些年內(nèi)的收益，這是一種一次性的地租收入，也是對土地未來收入的透支。土地財政政策明顯是一種“寅吃卯糧”的政策。雖然我國設(shè)立了土地收益基金，但這種基金比例過低，地方政府的土地收益難以實現(xiàn)可持續(xù)狀態(tài)。而要改變這種狀況，政府就必須對目前的土地出讓金制度進行改革，改變以往的一次性收取的收益方式，而改為逐年征收，這一措施就防止了地方政府為了本屆利益最大化而犧牲下一屆政府可利用資源的行為，有利于地方土地財政收益的可持續(xù)發(fā)展，也保證了地方經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性。再者，政府應(yīng)該對土地出讓金的使用作出明確規(guī)定，使之能夠真正用到政府的公共性支出方面，使之能夠真正服務(wù)大眾，這就需要我國對土地分配制度進行完善，對土地出讓金的使用進行嚴格的管理和限定，從而為經(jīng)濟的良性、持續(xù)發(fā)展提供財力支持。
（作者單位：濱州學(xué)院經(jīng)濟管理系；本文系2012年度山東省高?？蒲邪l(fā)展計劃項目“山東省生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與制造業(yè)協(xié)同優(yōu)化發(fā)展研究”成果，項目編號：J12WH83）
責(zé)編 /王坤娜
