【摘要】從20世紀80年代以來，學者紛紛開始研究中央與地方經(jīng)濟關(guān)系，使其成為目前中國經(jīng)濟史研究的熱點之一。新中國頭30年，這對關(guān)系從集權(quán)制到分權(quán)制之間經(jīng)歷多次的調(diào)整和交替。以中央與地方經(jīng)濟關(guān)系變遷的理論、目的、動力、問題、歷史分期、特點為視角，梳理新中國中央與地方經(jīng)濟關(guān)系的學術(shù)史，并對研究的不足和應注意的問題進行反思。
【關(guān)鍵詞】新中國 中央與地方 經(jīng)濟關(guān)系
【中圖分類號】K27 【文獻標識碼】A
中央與地方經(jīng)濟關(guān)系是什么？從術(shù)語層面和內(nèi)容層面講，學術(shù)界沒有嚴謹科學的規(guī)范。一般認為，中央與地方經(jīng)濟關(guān)系是國家經(jīng)濟權(quán)利在政府間縱向或橫向的分配關(guān)系。中央與地方的經(jīng)濟關(guān)系是中央與地方關(guān)系的核心，中央與地方的政治關(guān)系、法律關(guān)系最終服從于和服務于經(jīng)濟關(guān)系。學者對中央與地方關(guān)系的研究其重點和實質(zhì)是經(jīng)濟關(guān)系的研究。
國外研究綜述
早在1851年，英國法學家史密斯出版了《地方自治與中央集權(quán)》一書，提出資產(chǎn)階級中央與地方關(guān)系要實現(xiàn)均衡化。資本主義中央與地方關(guān)系經(jīng)過100多年的實踐后，到20世紀80年代，成果十分豐富。
1985年伊夫·梅尼、文森特·賴特編《西歐國家中央與地方的關(guān)系》，該書比較了西歐六國的中央與地方關(guān)系。1986年法國拉焦爾在《行政部門的機構(gòu)》一書中強調(diào)中央與地方應按比例分配國家權(quán)力。
二戰(zhàn)后，隨著美國經(jīng)濟的興起，一批美國學者開始探究中央與地方關(guān)系。里普森認為，應該從經(jīng)濟角度認識中央與地方關(guān)系。亨廷頓在《變革社會中的政治秩序》一書中，強調(diào)中央集權(quán)及中央政府的權(quán)威在政治現(xiàn)代化中的重要作用。
隨著研究的不斷深入，在國外，出現(xiàn)了一門新的學科—即府際關(guān)系學，對政府間關(guān)系（包括橫向和縱向的政府關(guān)系）進行探討。多麥爾指出縱向政府關(guān)系是一種命令、服從的關(guān)系，橫向政府間關(guān)系是一種受競爭和協(xié)商的對等權(quán)力的分割體系。羅森布魯姆在《聯(lián)邦制與府際關(guān)系：美國行政國家的結(jié)構(gòu)》一書中指出促進各州之間合作的法律依據(jù)即“充分信任與信用條款”。
國內(nèi)研究綜述
新中國成立后，中國共產(chǎn)黨第一代領(lǐng)導集體必須考慮怎樣構(gòu)建社會主義中國的中央與地方關(guān)系。20世紀80年代后，中國學者紛紛開始研究新中國中央與地方的關(guān)系。
以中央與地方經(jīng)濟關(guān)系變遷的理論、動力、目的為視角。一是變遷的理論。中央與地方的關(guān)系，從權(quán)利分配和隸屬的角度看，有三種類型：即中央集權(quán)制、地方分權(quán)制、中央集權(quán)與地方分權(quán)的混合體制。對于中央集權(quán)制，恩格斯曾經(jīng)表述：“每個國家，從專制君主政體起到共和政體止，都是集權(quán)的。”①既然中央集權(quán)制是國家的根本屬性，為什么還有分權(quán)制或集權(quán)與分權(quán)的混合體制呢？高秉雄認為，地方自治是國家權(quán)力互相制衡或分權(quán)原則在中央與地方關(guān)系中的體現(xiàn)。此外，他還論證了中國實行地方自治的可行性。②詹步強主張中國實行中央集權(quán)與地方分權(quán)的混合體制，他認為 “市場經(jīng)濟的統(tǒng)一性與競爭性、中央與地方利益的一致性與差異性決定了中國必須選擇中央集權(quán)與地方分權(quán)的混合體制”。③
張江河在《論利益與政治》一書中認為利益是主體在實現(xiàn)其需要的活動中通過一定的社會關(guān)系所體現(xiàn)的價值，政治是特定社會中各權(quán)力主體在以政權(quán)為核心的條件下圍繞著對利益的權(quán)威性調(diào)控而結(jié)成的一定關(guān)系和所展開的活動。1987年英國學者艾倫在《布萊克維爾政治學百科全書》中，通過分析世界各國中央與地方關(guān)系發(fā)展史，把中央與地方的關(guān)系分為合伙型或代理型。英國政治學者羅斯在《從中心政府到民族范圍的政府》一書把中央與地方的關(guān)系分為相互獨立型、相互依存型和單方依存型。
二是變遷的動力和目的。全治平在《論地方經(jīng)濟利益》一書中指出，中央與地方經(jīng)濟利益的矛盾，基本上屬于經(jīng)濟利益的分割。在既定的經(jīng)濟利益總量中，矛盾各方爭取更大的份量。沈立人認為財政的“分灶吃飯”或地方包干，使地方政府成為經(jīng)濟活動和經(jīng)濟利益的主體，地方增加了財政收入，千方百計地發(fā)展地方企業(yè)，形成了不顧國家全面規(guī)劃的“獨立王國”。④李新安認為，在分權(quán)化改革與市場化改革交互作用的體制變革時期，中央與地方之間的非合作利益博弈還會持續(xù)較長時間，必須進行體制創(chuàng)新，以彌補政策調(diào)整為主要手段的中央與地方之間的利益關(guān)系的制度性缺陷。⑤
利益導致競爭，競爭形成動力。劉亞平在《當代中國地方政府間競爭》一書從退出選擇的視角分析了地方政府競爭的內(nèi)驅(qū)動力是爭奪中央政府控制的稀缺資源和社會大眾如居民、企業(yè)控制的稀缺資源。進而，地方政府使用行政手段樹立壁壘、干預市場。孫立平認為，目前中國的房地產(chǎn)熱以及正在進行的調(diào)控，標志著中國進入利益博弈時代。⑥李新安認為，區(qū)域利益得失不均衡導致區(qū)域發(fā)展差距擴大。蒙志鵬認為，目前地方政府競爭的主要形式是各地的招商引資。中國社會科學院李揚主持的“中國地方政府間競爭研究”的實證研究成果指出地方政府間競爭理論是研究國內(nèi)地方府際關(guān)系的一個重要成果。孫立平在《利益時代的沖突與和諧》一文中，認為應用有效的制度安排來容納和規(guī)范利益表達，建立利益表達和利益均衡機制。
以發(fā)現(xiàn)問題、解決問題為視角。早在1949年，周恩來針對當時各解放區(qū)權(quán)力不能統(tǒng)一的現(xiàn)象說：“在今天的情況下，我們還不能完全做到集中和統(tǒng)一，但也不允許各自為政。要在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導下發(fā)揮地方的積極性”。1956年，毛澤東在《論十大關(guān)系》中談到“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央與地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。”大躍進時期，毛澤東針對當時權(quán)力下放引起的混亂局面，又說：“必須有全國的統(tǒng)一計劃和統(tǒng)一紀律，破壞這種必要的統(tǒng)一，是不允許的。同時，又必須充分發(fā)揮地方的積極性，各地都要有適合當?shù)厍闆r的特殊。⑦
20世紀80年代后，一些學者對計劃經(jīng)濟時期中央與地方關(guān)系存在的問題進行回顧和反思。如劉承禮認為，“一五”計劃時期中央“集中過多，統(tǒng)得過死”，嚴重影響了地方增收減支的積極性，也造成中央機構(gòu)的臃腫。武力編《中華人民共和國經(jīng)濟史》（上卷）對1958年權(quán)力下放為主要內(nèi)容的中央與地方經(jīng)濟關(guān)系急劇變革導致的混亂局面進行研究。任志江認為，1958年經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的變化使中央與地方關(guān)系出現(xiàn)了新中國歷史上罕見的劇烈起伏和波動。張俊華認為，中央放權(quán)極大推動了大躍進的進展。謝玉華認為，在計劃經(jīng)濟體制下中央向地方放權(quán)只是行政系統(tǒng)內(nèi)的放權(quán)，沒有向企業(yè)和社會放權(quán)。
新中國頭30年中央與地方關(guān)系中存在的問題可以看出，無論是集權(quán)制還是分權(quán)制，都存在不足或弊端，怎樣解決現(xiàn)實中中央與地方關(guān)系的矛盾，一些學者對理順中央與地方關(guān)系的方法、途徑進行了積極探索，主要包括以下三個方面：一是轉(zhuǎn)變政府職能，通過立法規(guī)范中央與地方政府的事權(quán)和財權(quán)。有些學者建議制定《中華人民共和國中央與地方關(guān)系法》，規(guī)范中央與地方政府的行政職能和經(jīng)濟職能。二是完善企業(yè)管理制度，促進市場發(fā)育。給企業(yè)放權(quán)，使微觀經(jīng)濟決策權(quán)從政府手中轉(zhuǎn)移到企業(yè)手中，使地方政府、企業(yè)與中央政府一并成了經(jīng)濟主體。三是完善轉(zhuǎn)移支付制度。為解決地區(qū)經(jīng)濟差異和地方突發(fā)事件，中央必須完善轉(zhuǎn)移支付制度，以促進社會穩(wěn)定和經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
以制度變遷的歷史分期、特點為視角。一是制度變遷的歷史分期。依據(jù)中央集權(quán)或地方分權(quán)的程度，學者從不同的視角把改革開放前計劃經(jīng)濟體制下中央與地方經(jīng)濟關(guān)系史分成若干階段。例如四階段論。1949年～1954年為確立階段；1958年～1960年為放權(quán)階段；1961年～1965年為收權(quán)階段；1966年～1976年為“十年動亂”時期。三階段論。大多數(shù)學者把改革開放前政經(jīng)一體化構(gòu)架下的經(jīng)濟關(guān)系分成了三個階段。即大區(qū)分權(quán)階段（1949年～1952年），中央集權(quán)階段（1953年～1957年），統(tǒng)與放的循環(huán)階段（1958年～1978年）。辛向陽從調(diào)整中央與地方經(jīng)濟關(guān)系的急迫性出發(fā)將這段歷史劃分為三個時期：大區(qū)制時期（1949年～1954年底），熱風階段（1955年～1959年），驟雨階段（1960年～1978年）。兩階段論。夏麗華根據(jù)我國的政治經(jīng)濟體制變化情況把改革開放前的中央與地方的經(jīng)濟關(guān)系分為中央高度集權(quán)階段（1949年～1956年）和過渡放權(quán)到收權(quán)階段（1956年～1978年）。一階段論。部分學者將改革開放前30年作為整體來概括和研究。劉承禮認為，在我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期，中央集權(quán)與地方分權(quán)數(shù)次交替，每次循環(huán)似乎回到起點，但其內(nèi)容也有更新。以上的歷史分期基于不同的視角，雖各有道理，但還不完善。如四階段論忽略了1955年～1957年、1977年～1978年兩個歷史時期，三階段論、兩階段論、一階段論時間跨度太大又過于籠統(tǒng)。
二是制度變遷的特點。第一，中央主導、地方服從。歐陽日輝在《宏觀調(diào)控中的中央與地方關(guān)系》一書中認為，地方政府在稅收征集和財富分配等方面都沒有自主權(quán)。張軍、漫長在《中央—地方關(guān)系：一個演進的理論》一文中指出：“大躍進”時期，中央仍然控制著下放企業(yè)利潤的80%。張宇在《集權(quán)、分權(quán)與市場化改革》一文中指出：改革前的地方分權(quán)制是以計劃經(jīng)濟為基礎(chǔ)的，權(quán)力的上收和下放、集中和分散都是由中央政府決定的，主動權(quán)在中央政府手中，是計劃經(jīng)濟的內(nèi)部調(diào)整。
第二，計劃經(jīng)濟時期沒有從根本上觸動產(chǎn)品經(jīng)濟模式。改革開放前，中央與地方的經(jīng)濟關(guān)系都是在計劃經(jīng)濟體制下的中央集權(quán)或地方分權(quán)。無論在“大躍進”時期，還是在文化大革命前期，中央實行的地方分權(quán)都是有限的，它的極限是不能突破計劃經(jīng)濟體制—中央對全國經(jīng)濟下達指令性計劃。王宇認為，在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下不管是高度集權(quán)還是相對分權(quán)，都會損害經(jīng)濟效益。
小結(jié)
研究的不足之處。綜上所述，新中國中央與地方的經(jīng)濟關(guān)系研究取得了階段性的成果，并涌現(xiàn)了一批研究此領(lǐng)域的專家。但從研究內(nèi)容看，地方研究、個案研究和用唯物史觀與工業(yè)化的視角研究中央與地方經(jīng)濟關(guān)系的成果還顯不足，中央與地方經(jīng)濟關(guān)系的各方面內(nèi)容的系統(tǒng)研究還不夠充分。中央與經(jīng)濟特區(qū)、特別行政區(qū)的經(jīng)濟關(guān)系研究較少。中央的宏觀政策在具體的省份也不千篇一律，也因地域不同而有差異，而這種差異產(chǎn)生的原因、背景、結(jié)果至今還無人研究。同時，學者對中央與地方關(guān)系的細微變化及其變化的原因、背景、過程、結(jié)果并沒有深入分析。因此，還有進一步拓展的空間和深化的領(lǐng)域。從研究方法看，多數(shù)學者運用歷史學和經(jīng)濟學的研究方法，形式較單一。運用歷史方法研究時缺少詳細的歷史事件作理論支撐，或說理論邏輯和歷史邏輯不夠嚴密。運用經(jīng)濟研究方法沒有或很少采用計量分析和數(shù)學分析，中央與地方利益均衡機制的理論模型還沒有建立。同時，從歷史學、經(jīng)濟學、政治學之間學科交叉的視角研究中央與地方關(guān)系的理論不夠充分，解剖不夠深入，分析不夠全面。
值得注意的問題。一是計劃經(jīng)濟體制下中央與地方經(jīng)濟關(guān)系必須放在國家集中力量突擊工業(yè)化的歷史條件下去分析，不能用今天的眼光去分析，否則會犯歷史唯心論的錯誤。調(diào)整中央與地方經(jīng)濟關(guān)系的目標是實現(xiàn)社會主義國家的工業(yè)化、經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和人民生活水平的提高。如果離開這一目標去談論中央與地方經(jīng)濟關(guān)系的演變，就會陷入唯心史觀，就不能理解中國共產(chǎn)黨在計劃經(jīng)濟體制時期一系列的方針與政策，更不能正確理解人民公社、“大躍進”甚至“文革”的錯誤。在研究這段歷史時，如果用今天的眼光去分析當時中央為什么不搞分稅制、為什么不用法律規(guī)范中央與地方政府經(jīng)濟職能，甚至提出為什么不政企分開、為什么不搞市場經(jīng)濟這些今天看似習以為常的話題時，那就是不尊重歷史事實。
二是對地方自主權(quán)的擴大要用辯證的觀點去看，否則會犯機械唯物論的錯誤。地方分權(quán)的前提是保證中央的統(tǒng)一計劃的執(zhí)行，如果分權(quán)破壞了統(tǒng)一計劃，地方積極性越高越壞事。是否擴大地方自主權(quán)或擴大多少權(quán)力，這些問題要因時因事而變，不能簡單劃一。正確的做法是：中央政府即使是在加強集權(quán)時也要考慮到哪些能集哪些不能集，或在分權(quán)時要考慮到哪些能分哪些不能分，要恰當好處，要預測和尋找權(quán)力分配的最佳點。
