【摘要】最新出臺的多德法案賦予了美聯(lián)儲“超級監(jiān)管者”職權(quán)。文章通過分析美聯(lián)儲監(jiān)管職能與貨幣政策的對立統(tǒng)一，以及美聯(lián)儲與其他監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)調(diào)合作，來介紹美聯(lián)儲監(jiān)管職能改革的最新動態(tài)。最后簡述了美聯(lián)儲監(jiān)管職能改革對于探索完善我國中央銀行監(jiān)管職能的啟示。
【關(guān)鍵詞】監(jiān)管職能 貨幣職能 監(jiān)管協(xié)調(diào)
【中圖分類號】D913 【文獻標(biāo)識碼】A
1913年，《聯(lián)邦儲備法案》（Federal Reserve Act，簡稱FRA）在國會得以通過，該法案設(shè)立了美國歷史上真正的中央銀行（美聯(lián)儲），成立至今，發(fā)揮著不可替代的作用。
美聯(lián)儲監(jiān)管職能制度變遷
《多德法案》前美聯(lián)儲的監(jiān)管職能。美聯(lián)儲作為央行，自成立百余年來，一直秉持著貨幣職能與監(jiān)管職能于一身的角色定位，并且大力擴張監(jiān)管權(quán)限，增強監(jiān)管職能。根據(jù)《聯(lián)邦儲備法案》規(guī)定，所有美聯(lián)儲成員銀行均納入美聯(lián)儲監(jiān)管職權(quán)范圍。所謂成員銀行，即是指在聯(lián)邦體制下，以聯(lián)邦法律為注冊依據(jù)的國民銀行，以及通過申請批準(zhǔn)的以各州法律為注冊依據(jù)的州法銀行。除此，美聯(lián)儲還肩負傘型監(jiān)管職能。根據(jù)美國法令，金融控股公司原則上不能經(jīng)營多項金融業(yè)務(wù)，只能通過設(shè)立子公司，以股權(quán)控制的方式開展各項高收益的金融業(yè)務(wù)，一般稱為“傘型模式”。①那么，為監(jiān)管這種傘型模式，美聯(lián)儲經(jīng)授權(quán)成為監(jiān)管機構(gòu)的領(lǐng)頭羊，主要負責(zé)日常監(jiān)管、信息披露和提出經(jīng)營改進措施，履行傘型監(jiān)管職能。
《多德法案》中美聯(lián)儲的監(jiān)管職能。2008年金融危機后，美國為重建金融體系，加強金融監(jiān)管，通過了《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》（以下簡稱《多德法案》）。其改革的重點之一便是將美聯(lián)儲打造成“超級監(jiān)管者”，主要包括四個層面：第一，擴大宏觀審慎監(jiān)管職能。參考《多德法案》第一百六十七條規(guī)定，美聯(lián)儲在FSOC的要求下對非銀行金融公司和銀行控股機構(gòu)行使如下權(quán)力：限制或禁止其兼并收購行為；限制其出售特定的金融產(chǎn)品等。第二，調(diào)整微觀審慎監(jiān)管職能。即總注冊資本在500億美元以上的銀行控股機構(gòu)及其分支機構(gòu)，外國銀行控股機構(gòu)及其分支機構(gòu)，儲蓄貸款公司及其分支機構(gòu)，外資儲蓄貸款公司及其分支機構(gòu)，并授權(quán)規(guī)定如何監(jiān)管儲蓄貸款公司、銀行控股機構(gòu)有關(guān)州銀行的立法。第三，加強消費者的金融保護。參考《多德法案》第十章規(guī)定，在美聯(lián)儲下設(shè)立消費者金融保護局，統(tǒng)一行使保護消費者金融服務(wù)的職能。由此，結(jié)束了原來多家監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管卻無人擔(dān)責(zé)的問題。第四，聯(lián)儲內(nèi)部治理監(jiān)管。為了提升監(jiān)管的真實度需要管理好美聯(lián)儲內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，法案設(shè)立了監(jiān)管副主席制度，即由美國總統(tǒng)直接任命一名美聯(lián)儲副主席，作為美聯(lián)儲成員對美聯(lián)儲內(nèi)部進行監(jiān)督和管理，并定期向國會提交報告。
美聯(lián)儲監(jiān)管職能與貨幣職能的沖突及共融
監(jiān)管職能與貨幣職能的沖突。貨幣政策在社會經(jīng)濟健康發(fā)展和國際地位等方面有著基礎(chǔ)地位，一旦貨幣政策目標(biāo)被弱化，可能導(dǎo)致美國實體經(jīng)濟受到極大沖擊。因此，美聯(lián)儲在行使監(jiān)管職能保證監(jiān)管有效性的同時，保證貨幣政策的有效執(zhí)行是一個亟待解決的問題。具體而言：
第一，貨幣職能的重要性可能影響監(jiān)管職能效用。作為央行的美聯(lián)儲，既要履行貨幣職能，保證物價穩(wěn)定，實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)固發(fā)展；又要履行監(jiān)管職能，關(guān)注金融機構(gòu)的風(fēng)險投資活動，降低經(jīng)營風(fēng)險，保障金融機構(gòu)的經(jīng)營安全。兩種職能存在一定的緊張關(guān)系，美聯(lián)儲將在未來的職權(quán)行使過程中遇到不小的麻煩。如其為實現(xiàn)低失業(yè)率和高經(jīng)濟增速等一些重要貨幣政策時，需要降低金融監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)，可能無法達到監(jiān)管目的。
第二，貨幣職能和監(jiān)管職能的對立增加金融機構(gòu)的道德風(fēng)險。作為央行的美聯(lián)儲，其基礎(chǔ)職能之一就是保證經(jīng)濟社會的穩(wěn)定。因此，當(dāng)銀行業(yè)因某些原因使公民對其產(chǎn)生不信任而向其擠兌，各家銀行出現(xiàn)資金流動性困難而面臨破產(chǎn)的局面時，美聯(lián)儲將會“不顧一切”地出資救助，充當(dāng)“最后貸款人”的角色，從而防止社會不穩(wěn)定。但是美聯(lián)儲的“不顧一切”卻違背了其監(jiān)管職能，使得這些金融機構(gòu)不但不會去反思自己的經(jīng)營失職，反而挑戰(zhàn)更高風(fēng)險的業(yè)務(wù)來試圖彌補巨額虧損，這就推使道德風(fēng)險異常尖銳。
第三，貨幣職能和監(jiān)管職能的矛盾可能使美聯(lián)儲選擇自身利益最大化。雖然理論上美聯(lián)儲需要對美國國會負責(zé)，但事實上美聯(lián)儲僅需負“程序性責(zé)任”，其基本不受國會的影響，美聯(lián)儲是一個事實上獨立于政府、國會的組織機構(gòu)。美聯(lián)儲的性質(zhì)是具有法定貨幣、監(jiān)管職能等于一體的私人企業(yè)，至于到底是誰擁有美聯(lián)儲，百年來一直是個迷。從1913年《聯(lián)邦儲備法案》給予美聯(lián)儲發(fā)行貨幣、監(jiān)管銀行的基本職權(quán)，到1999年美國《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》賦予其包羅萬象的權(quán)利。根據(jù)美國憲法，即使是一個非政府機構(gòu)，只要立法上決定給與其貨幣職權(quán)和監(jiān)管職權(quán)，它就可以以政府名義行使法定職能。但是，美聯(lián)儲由于貨幣職能與監(jiān)管職能的天然矛盾，加之其追求股東利益最大化的趨利性，使得這種矛盾在1970年后開放的經(jīng)濟環(huán)境下發(fā)展到了頂峰，成為金融危機爆發(fā)的主要根源之一。②
監(jiān)管職能與貨幣職能的共融。美聯(lián)儲的貨幣職能與監(jiān)管職能似乎有著天然矛盾。但是，事物都有兩面性，美聯(lián)儲的貨幣職能與監(jiān)管職能在某些方面又能共融，相互促進。首先，監(jiān)管職責(zé)之信息管理義務(wù)有助于制定貨幣政策。美聯(lián)儲依監(jiān)管職能獲取的管理信息，恰恰是美聯(lián)儲應(yīng)對風(fēng)險、保證金融穩(wěn)定的信息基礎(chǔ)。尤其是及時性信息，有助于美聯(lián)儲及時、準(zhǔn)確地掌握金融機構(gòu)的流動性需求，以及遇到的困難，并為此制定可行的貨幣政策和救助計劃。其次，監(jiān)管職責(zé)之風(fēng)險評估義務(wù)有助于制定貸款利率。美聯(lián)儲憑此能夠更準(zhǔn)確地評估受求助金融機構(gòu)的實際狀況和物品價值，貸款利率只有緊跟市場化的步伐，逐步放開銀行信貸管制，讓資金價格實現(xiàn)市場化，才能更好地行使最后貸款人義務(wù)，保證央行貸款的穩(wěn)定性。③
美聯(lián)儲與其他監(jiān)管機構(gòu)間監(jiān)管職能的協(xié)調(diào)
協(xié)調(diào)美國金融監(jiān)管機構(gòu)的嘗試。早期，由聯(lián)邦金融機構(gòu)檢查委員會，負責(zé)協(xié)調(diào)全國各個監(jiān)管機構(gòu)之間的監(jiān)管職責(zé)。自21世紀(jì)開始，金融混業(yè)經(jīng)營發(fā)展迅速，導(dǎo)致美國金融監(jiān)管形成了相對分散的發(fā)展趨勢，根據(jù)《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》的規(guī)定形成了傘式監(jiān)管和功能監(jiān)管并存的監(jiān)管模式，聯(lián)邦政府和州政府都將能行使金融監(jiān)管職能。對于同時從事銀行、證券等交叉業(yè)務(wù)的金融控股公司由美國美聯(lián)儲作為傘式監(jiān)管人負責(zé)該公司的綜合監(jiān)管，由各功能監(jiān)管人針對其所經(jīng)營業(yè)務(wù)的種類實施具體的功能監(jiān)管。傘式監(jiān)管機構(gòu)者與功能監(jiān)管機構(gòu)通過密切的溝通、配合，建立起實施有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。
關(guān)于協(xié)調(diào)監(jiān)管主體。美國金融監(jiān)管主體分聯(lián)邦一級和地方（州）一級，一部分監(jiān)管權(quán)由聯(lián)邦一級監(jiān)管機構(gòu)統(tǒng)一行使，一部分監(jiān)管權(quán)由各州自行行使，還有一部分由中央地方聯(lián)合行使監(jiān)管權(quán)。如美國對銀行業(yè)實行雙線多頭監(jiān)管；對證券業(yè)實行全國范圍統(tǒng)一監(jiān)管；對保險業(yè)實行各州自行分散監(jiān)管。此外，美國還成立了由美聯(lián)儲、貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險公司、儲備性金融機構(gòu)監(jiān)管局等聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)組成的監(jiān)管協(xié)調(diào)性組織聯(lián)邦金融機構(gòu)檢查委員會，負責(zé)制定和修改全國統(tǒng)一的監(jiān)管原則，并協(xié)調(diào)聯(lián)邦一級和地方一級監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管規(guī)則。該委員會主席一職則由各成員機構(gòu)負責(zé)人依次擔(dān)任。
關(guān)于協(xié)調(diào)監(jiān)管方式。聯(lián)邦金融機構(gòu)檢查委員會信息采集與分享制度：制定頒發(fā)統(tǒng)一的表格和規(guī)定，對各監(jiān)管機構(gòu)信息收集和分享進行明確分工和合作。一定條件下，各監(jiān)管機構(gòu)有信息資料共享和協(xié)助對方進行信息采集的義務(wù)。聯(lián)邦金融機構(gòu)檢查委員會監(jiān)管檢查制度：各監(jiān)管機構(gòu)按照各自職能對監(jiān)管對象進行單獨或合作檢查，其中檢查協(xié)調(diào)各機構(gòu)工作的職權(quán)由委員會統(tǒng)一行使。如果監(jiān)管機構(gòu)在行使自身監(jiān)管職權(quán)時涉及另一監(jiān)管機構(gòu)職權(quán)領(lǐng)域，應(yīng)做到事先一致同意。即為了避免法律沖突帶來的監(jiān)管重疊，不同監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在各自法律要求下對監(jiān)管重疊部分進行協(xié)商監(jiān)管，以達到監(jiān)管和諧有效。
法案下美聯(lián)儲與其他監(jiān)管機構(gòu)協(xié)調(diào)工作例舉。多年來美國一直實行多頭雙線的金融監(jiān)管體制，在《多德法案》改革后這種分散監(jiān)管體制得到了加強，但這與統(tǒng)一監(jiān)管還是有很大的不同?！抖嗟路ò浮犯母锖蟮拿缆?lián)儲被稱為超級監(jiān)管者，但不是唯一監(jiān)管者，它在行使某些特定職權(quán)時需要財政部等部門同意或者和其他監(jiān)管機構(gòu)共同決定才能執(zhí)行。美聯(lián)儲與其他監(jiān)管機構(gòu)合作監(jiān)管的具體規(guī)定主要有：
第一，新設(shè)金融穩(wěn)定委員會。主要負責(zé)協(xié)調(diào)各成員機構(gòu)之間的合作監(jiān)管工作，負責(zé)鑒定哪些金融機構(gòu)具有“系統(tǒng)重要性”，識別和監(jiān)控金融系統(tǒng)中出現(xiàn)的系統(tǒng)性風(fēng)險等。為能更好地協(xié)調(diào)各監(jiān)管機構(gòu)的合作監(jiān)管工作，該委員會吸收的10位正式成員中除了任主席的財政部部長和一位由總統(tǒng)任命而經(jīng)參議員批準(zhǔn)的有保險專業(yè)知識的獨立人士外，其余8位是美聯(lián)儲、貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險公司等和證券交易監(jiān)督委員會、商品期貨交易委員會、聯(lián)邦住房金融局、美國信用社管理局、消費者金融保護局的負責(zé)人。為了加強金融監(jiān)管機構(gòu)的組織協(xié)調(diào)性，該委員會還吸收五位無投票成員，分別來自聯(lián)邦公報局、聯(lián)邦保險辦公室以及各州的銀行業(yè)、保險業(yè)和證券業(yè)監(jiān)管機構(gòu)。
第二，優(yōu)化美聯(lián)儲防范系統(tǒng)性風(fēng)險職責(zé)之殤。根據(jù)《多德法案》第一章規(guī)定，單獨成立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會負責(zé)系統(tǒng)性風(fēng)險的識別與監(jiān)管，足見對政府系統(tǒng)性風(fēng)險重要性的強調(diào)?！抖嗟路ò浮吠瑫r賦予其較大的職權(quán)，委員會在認定大型綜合性金融機構(gòu)可能給金融穩(wěn)定帶來系統(tǒng)性影響的情況下，可向美聯(lián)儲提出加強對該機構(gòu)監(jiān)管的建議。在極端情況下，獲得金融穩(wěn)定委員會2/3票數(shù)后還可以批準(zhǔn)給予美聯(lián)儲拆分大型復(fù)雜金融機構(gòu)的權(quán)力?！抖嗟路ò浮愤€在財政部下新設(shè)金融研究辦公室，負責(zé)采集各項金融數(shù)據(jù)并進行統(tǒng)計分析，對金融市場的穩(wěn)定性等現(xiàn)狀進行評估，并單獨向國會提交年度評估報告。
第三，美聯(lián)儲將和聯(lián)邦存款保險公司擔(dān)負破產(chǎn)清算程序之責(zé)。在經(jīng)歷投資銀行貝爾斯登和雷曼兄弟無序破產(chǎn)和保險巨頭美國國際集團“大而不能倒”的教訓(xùn)后，法案規(guī)定建立一個有序破產(chǎn)清算制度，結(jié)束“大而不能倒”的現(xiàn)象。法案賦予財政部和聯(lián)邦存款保險公司等在緊急情況下接管即將破產(chǎn)的大型金融機構(gòu)的權(quán)力以及由美聯(lián)儲將和聯(lián)邦存款保險公司共同負責(zé)破產(chǎn)清算程序。
美聯(lián)儲監(jiān)管職能變革啟示
作為美國央行的美聯(lián)儲，其監(jiān)管職能改革對我國中央銀行的職能具有重要的影響和啟示意義。美國作為世界金融業(yè)老大，有著最發(fā)達、最健全的金融市場，不過其監(jiān)管體制存在著諸多體制缺陷：“多如牛毛”的監(jiān)管機構(gòu)、“沒幾個人徹底了解”復(fù)雜體系、監(jiān)管協(xié)調(diào)機制不夠健全等。但此次法案對美聯(lián)儲監(jiān)管職能的改善，尤其是維護經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展層面，以及危機化解能力，還是可以對我國的央行監(jiān)管機能改進予以啟示。
首先，央行應(yīng)加強協(xié)同合作。類比美聯(lián)儲，央行兼具監(jiān)管職能，對穩(wěn)定金融市場、貫徹貨幣政策具有現(xiàn)實意義。但面對我國剛剛將監(jiān)管職能脫離央行的法律實情，再談恢復(fù)央行監(jiān)管職能顯然是天方夜譚。鑒于此，央行與其他金融機構(gòu)之間可以建立信息共享機制和多邊共同協(xié)商機制。只是，由于缺乏法律的強制性規(guī)定，央行進行金融監(jiān)管之路舉步維艱，也導(dǎo)致其執(zhí)行貨幣政策困難重重。故此，有必要在“三會”之上建立一個統(tǒng)一的監(jiān)督機構(gòu)，并加強該機構(gòu)與央行之間的協(xié)調(diào)合作。從而實現(xiàn)信息共享，達到預(yù)防金融風(fēng)險的目的。
其次，混業(yè)經(jīng)營并不等同混業(yè)監(jiān)管。美國針對金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營并未從立法上確定混業(yè)監(jiān)管模式，只是變相的實行傘式監(jiān)管和功能監(jiān)管并存的監(jiān)管模式。即使《多德法案》擴大了美聯(lián)儲的監(jiān)管職權(quán)，也并非任意行使。縱觀美國的制度歷史，監(jiān)管效率的高低并不取決于一個全能甚至唯一的監(jiān)管者，而在于監(jiān)管機構(gòu)之間的信息搜集與共享制度化、監(jiān)管手段行使規(guī)范化、監(jiān)管程序合法化等。
目前，我國銀行業(yè)、保險業(yè)與證券業(yè)等機構(gòu)有向混業(yè)經(jīng)營發(fā)展的趨勢。從國內(nèi)環(huán)境來看，光大、中信成為綜合化經(jīng)營的金融集團，旗下的銀行、證券、保險正逐步開展業(yè)務(wù)交流。這在一定程度上標(biāo)志著我國已開始邁入混業(yè)經(jīng)營時代。從國際環(huán)境來看，中國加入WTO以來，外資金融機構(gòu)大量涌入中國，開始從事混業(yè)經(jīng)營活動。因此從長遠發(fā)展的眼光來看，我國金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營已是大勢所趨。面對這種情況，借鑒美國的做法，我國不一定要對目前已經(jīng)形成的分業(yè)監(jiān)管模式進行大刀闊斧的改革，而只需確立一個像央行這樣的牽頭機構(gòu)，利用傘型監(jiān)管模式，讓它在各個監(jiān)管機構(gòu)之間加強信息共享、監(jiān)管合作，使我國金融業(yè)在混業(yè)經(jīng)營環(huán)境下也能健康、有序發(fā)展。
第三，把握金融監(jiān)管尺度，發(fā)展我國金融業(yè)。與美國金融業(yè)相比，我國金融業(yè)發(fā)展較為滯后，究其根源，主要是中美監(jiān)管原則的差異。中美監(jiān)管原則可謂存在本質(zhì)不同。在防范金融風(fēng)險的原則態(tài)度上，中國通過嚴(yán)格控制金融機構(gòu)的市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)范圍和業(yè)務(wù)活動來預(yù)防風(fēng)險；美國則盡可能減少對金融機構(gòu)各種限制。在監(jiān)管水平上，中國監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管工作相當(dāng)粗放，監(jiān)管水平較低；美國監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管工作非常細致，監(jiān)管水平很高。也正是如此，美國才得以成為世界為數(shù)不多的金融監(jiān)管最為嚴(yán)格和深入而金融活動卻又最為活躍的國家。反觀中國，在嚴(yán)格控制金融市場風(fēng)險的監(jiān)管模式下，金融領(lǐng)域缺乏真正的競爭，金融業(yè)務(wù)發(fā)展滯后。在競爭嚴(yán)重不足的金融業(yè)，隱藏著巨大的金融風(fēng)險。
因此，對我國金融監(jiān)管原則的反思和調(diào)整已迫在眉睫。在對我國金融監(jiān)管立法的過程中必須考慮兩大基本價值：金融安全和金融效益。這兩大基本價值之間是對立統(tǒng)一的關(guān)系。如果一味追逐金融效益而不顧金融安全，這無疑是飲鴆止渴；但迷信金融安全忽視金融效益也等于因噎廢食。從立法形式而言，我國金融監(jiān)管制度過分強調(diào)金融安全，而對金融效益有所忽視。我們應(yīng)借鑒美國監(jiān)管體制，以金融安全與金融效益的有機統(tǒng)一為目標(biāo)，全面改革金融監(jiān)管制度，努力建立具有我國特色的、安全的、高效的金融監(jiān)管制度。
郎咸平曾說，一個企業(yè)經(jīng)受過金融危機的考驗才能強大起來，一個監(jiān)管機構(gòu)經(jīng)歷過金融危機的洗禮才能應(yīng)對下一場更嚴(yán)峻的金融危機。④經(jīng)過2008年金融危機洗禮的美聯(lián)儲，在金融監(jiān)管法案改革后變得成熟，也為我國探索完善中央銀行的監(jiān)管職能給予諸多啟示。
（作者為西南政法大學(xué)民商法學(xué)院博士研究生）
【注釋】
①黃庭：“從美國傘型監(jiān)管體制看我國金融監(jiān)管體制發(fā)展方向”，《西部論壇》，2004年第67期，第87～90頁。
②巫文勇，張慧萍：“從美聯(lián)儲角色定位看美國金融監(jiān)管制度改革”，《理論探索》，2009年第6期，第79～90頁。
③馬平：“影子銀行風(fēng)險監(jiān)管問題與對策”，《人民論壇》，2014年第464期，第76～78頁。
④郎咸平：《郎咸平說：誰都逃不掉的金融危機》，北京：東方出版社，2008年，第3～4頁
責(zé)編 /于巖（實習(xí)）
