【摘要】經(jīng)過多年的市場化改革，我國電力產(chǎn)業(yè)運作效率得到了明顯改善，但國民經(jīng)濟(jì)水平和人民生活質(zhì)量的同步發(fā)展，使電力系統(tǒng)面臨更為嚴(yán)酷的考驗。電力產(chǎn)業(yè)的特殊地位決定了其效率提升對于行政性資源的路徑依賴。通過總結(jié)電力產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制設(shè)計的基本特征，明確了電力產(chǎn)業(yè)運作效率提升的主要制約瓶頸，進(jìn)而結(jié)合相關(guān)理論成果和實踐運營經(jīng)驗，形成了深化我國電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革，提升電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率的主要策略。
【關(guān)鍵詞】電力產(chǎn)業(yè) 效率 規(guī)制 改革策略
【中圖分類號】F206 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
在全球化和信息化時代，電力消費與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生性關(guān)聯(lián)已經(jīng)成為全社會的基本共識。電力產(chǎn)業(yè)作為關(guān)系國計民生的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，其健康、有序、快速的發(fā)展對我國社會主義建設(shè)具有重要意義。從2011年起，中國電力產(chǎn)業(yè)裝機總量、發(fā)電量和用電量逐步超過美國位居世界第一，已經(jīng)成為名副其實的電力大國①。但與之相伴，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、工業(yè)化和城市化的迅速推進(jìn)、自然化石能源的持續(xù)消耗、環(huán)境問題的不斷惡化等問題均對電力供應(yīng)和消費過程提出了更高要求。電力產(chǎn)業(yè)的發(fā)展重點已經(jīng)從過去簡單的總量擴張和供需平衡轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和環(huán)境效率的協(xié)同提升。盡管近年來依托技術(shù)進(jìn)步、市場化競爭與政府規(guī)制改革，電力產(chǎn)業(yè)的整體運作效率呈現(xiàn)上升趨勢，但其市場機制依舊存在較大的完善潛力。與此同時，國民經(jīng)濟(jì)水平和人民生活質(zhì)量的同步提升，對電力系統(tǒng)提出了更為嚴(yán)酷的考驗。電力產(chǎn)業(yè)自然壟斷的基本性質(zhì)決定了其以國有化企業(yè)為主的組織模式，相對于競爭性產(chǎn)業(yè)的市場化資源配置機制，電力產(chǎn)業(yè)的效率提升更加依賴于行政資源的引導(dǎo)與監(jiān)督。因此，全面梳理電力產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制特征，提煉電力產(chǎn)業(yè)效率制約瓶頸，提出政策規(guī)制改革新思路，具有重要的理論與實踐意義。
電力產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制設(shè)計的基本特征
所謂規(guī)制，是指政府對市場進(jìn)行干預(yù)的一種行為，兼具經(jīng)濟(jì)性與社會性特征②。從20世紀(jì)90年代開始，我國政府逐步深化針對電力行業(yè)的系統(tǒng)改革，基本思路是依托政府規(guī)制力量，在一定范圍內(nèi)引入市場競爭，從而拉動全行業(yè)的運作效率。具體而言，電力產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的主要特征體現(xiàn)在三個方面。
利用產(chǎn)業(yè)價值鏈的縱向拆分，引入市場競爭。2002年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，我國電力產(chǎn)業(yè)的體制改革邁出了關(guān)鍵性的一步。在借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對電力領(lǐng)域占據(jù)壟斷地位的國家電力公司進(jìn)行了資產(chǎn)深度重組，建立了包括華能、華電、國電、大唐和電力投資在內(nèi)的五大集團(tuán)公司，承擔(dān)電力生產(chǎn)職能。同時，在輸配售領(lǐng)域設(shè)立國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司，從而搭建了電力產(chǎn)業(yè)的市場化競爭框架。這種“廠網(wǎng)分離”規(guī)制方式的本質(zhì)，是將產(chǎn)業(yè)價值鏈的各項環(huán)節(jié)進(jìn)行縱向拆分與重組，并在特定價值環(huán)節(jié)中設(shè)定不同程度的市場化競爭機制。將產(chǎn)業(yè)價值鏈“細(xì)化、拉伸、增厚”的縱向優(yōu)化，一方面維持了國有資本對于電力領(lǐng)域的絕對控制，有利于國民經(jīng)濟(jì)命脈的延續(xù)；另一方面也打破了電力產(chǎn)業(yè)中一家獨大的自然壟斷優(yōu)勢，將競爭意識融入國有大型電力企業(yè)。不僅如此，該輪規(guī)制改革的重要意義還體現(xiàn)在，為后續(xù)電力產(chǎn)業(yè)效率提升打下了較為堅實的制度基礎(chǔ)。
依托行政化手段，保障改革成效。電力產(chǎn)業(yè)典型的自然壟斷性質(zhì)，決定了政府管制成為推進(jìn)效率提升的主要手段。長期以來，我國電力產(chǎn)業(yè)的規(guī)制設(shè)計，均需依托行政力量保障改革成效。從產(chǎn)權(quán)歸屬角度看，我國電力產(chǎn)業(yè)中核心企業(yè)均為國企，國有資本在其中占據(jù)全部或多數(shù)比例，因而對國有資本進(jìn)行投資、運營、調(diào)整的合理主體，就是相關(guān)的政府主管部門；從經(jīng)營權(quán)控制角度看，電力產(chǎn)業(yè)的發(fā)展關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)的安全，私有化和市場化運作往往以經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)為主，唯有政府的行政化運作能夠保障電力生產(chǎn)與消費的社會化訴求；從管理模式角度看，無論是早期的一元化領(lǐng)導(dǎo)模式，后續(xù)的科層化組織模式，還是近年來逐步深化的現(xiàn)代公司治理模式，均托生于行政化的組織方式，所以電力企業(yè)的主流文化、思維特征和運作方式?jīng)Q定其更容易接受行政命令的指揮與控制，尤其是在市場競爭機制架構(gòu)初期，行政手段往往以其簡單、直接的優(yōu)勢，實現(xiàn)了大型電力企業(yè)的效率提升。
經(jīng)濟(jì)效率與環(huán)境效率的改進(jìn)呈現(xiàn)不均衡性。長期以來，我國政府進(jìn)行電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的主要目標(biāo)，從基本的總量增長，到較高層次的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與效率提升，均呈現(xiàn)出較強的經(jīng)濟(jì)性導(dǎo)向。政府內(nèi)部相關(guān)決策機構(gòu)和大型電力企業(yè)集團(tuán)的管理層做出戰(zhàn)略性決策的依據(jù)，也是各項改革措施可能獲取的經(jīng)濟(jì)成效。但是，伴隨著全球范圍內(nèi)環(huán)境意識的普遍深化，以及近年來我國粗放型發(fā)展模式引發(fā)的大氣污染、水體污染、土地荒漠化、生物多樣性破壞、持久性有機物污染等諸多問題日漸突出，綠色經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)等理念及績效評價體系逐步應(yīng)用于電力產(chǎn)業(yè)，由此揭示出了電力生產(chǎn)、輸配、銷售和使用過程中環(huán)境效率提升的相對滯后性。尤其是以“京津冀”、“長三角”和“珠三角”為代表的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，一方面，經(jīng)濟(jì)總量的持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級需要充足的電力資源作為保障，從而強化了電力產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率上行的動力；另一方面，日益提高的物質(zhì)生活水平，引發(fā)了民眾對于生存環(huán)境質(zhì)量改善的深切訴求，并使得環(huán)境體驗逐步演化為區(qū)域間人才培育、吸引與保留的重要依據(jù)，進(jìn)而對電力產(chǎn)業(yè)環(huán)境效率提升形成了較大壓力。為了扭轉(zhuǎn)這一局面，近年來國家依托行頂層設(shè)計的轉(zhuǎn)型，完善相關(guān)規(guī)制，鼓勵電力企業(yè)、高等院校和相關(guān)研究機構(gòu)，加大電力領(lǐng)域技術(shù)與管理創(chuàng)新的投入力度，力求實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率與環(huán)境效率的同步增長。
電力產(chǎn)業(yè)效率提升的制約瓶頸
通過多年的發(fā)展，我國電力產(chǎn)業(yè)的運作效率得到了顯著提升，但與發(fā)達(dá)國家相比，電力系統(tǒng)優(yōu)化改革的潛力依舊巨大，且在國家整體資源稟賦情況、產(chǎn)業(yè)運作特征和企業(yè)微觀治理水平等方面，均存在一些制約效率持續(xù)改進(jìn)的瓶頸。
能源結(jié)構(gòu)失衡，技術(shù)創(chuàng)新壓力突出。自然資源的儲備結(jié)構(gòu)，決定了我國用于發(fā)電的主要能源依舊為傳統(tǒng)的化石能源，其中，煤炭資源對于電力生產(chǎn)的影響長期保持主導(dǎo)地位?；茉吹奈锢硖匦詻Q定其消費效率偏低，從而成為電力生產(chǎn)環(huán)節(jié)效能損失的首要因素。不僅如此，大量化石能源的開發(fā)與使用過程中，不可避免的會引起溫室氣體排放、水土流失、環(huán)境惡化等問題，這就進(jìn)一步增加了電力生產(chǎn)的社會成本，使其投入產(chǎn)出比不斷降低。此外，即便僅從經(jīng)濟(jì)角度考慮，化石能源的不可再生性決定了其使用成本持續(xù)上升的基本趨勢，國家層面尋求替代能源的壓力與日俱增。但是，電力生產(chǎn)與使用環(huán)節(jié)的技術(shù)創(chuàng)新步伐相對滯后，電力系統(tǒng)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的道路依舊艱辛。
電力產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)屬性，決定了自然壟斷環(huán)節(jié)的強勢尋租。從上世紀(jì)末期開始的全球電力產(chǎn)業(yè)改革，均依托于一個基本邏輯，即傳統(tǒng)壟斷產(chǎn)業(yè)中，經(jīng)過價值鏈的細(xì)化，可以拆分為自然壟斷環(huán)節(jié)與非自然壟斷環(huán)節(jié)，電力產(chǎn)業(yè)“廠網(wǎng)分離”的競爭規(guī)制設(shè)計，也是基于以上理論。經(jīng)過多年發(fā)展，我國電力產(chǎn)業(yè)垂直一體化的壟斷格局已被打破，產(chǎn)業(yè)上游的電力生產(chǎn)環(huán)節(jié)初步形成了競爭機制。但是，以供電網(wǎng)絡(luò)為依托的“輸、配、售”環(huán)節(jié)依舊具有明顯的自然壟斷特性，相關(guān)領(lǐng)域的市場化進(jìn)程相對緩慢。這種不完全的“廠網(wǎng)分離”模式對于提升電力供應(yīng)產(chǎn)業(yè)鏈整體競爭力的效果有限，且強化了下游企業(yè)的壟斷勢力③。壟斷資源帶來的信息不對稱優(yōu)勢引發(fā)了電力生產(chǎn)與使用兩端的力量不對等問題，從而使得電力產(chǎn)業(yè)利潤分配規(guī)則失衡。電網(wǎng)建設(shè)與使用過程中的資源獨占性、電力生產(chǎn)與消費的同步性，決定了諸如電信行業(yè)中“多網(wǎng)并行”的模式無法在電力產(chǎn)業(yè)簡單復(fù)制。同時，輸、配、售環(huán)節(jié)中網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的巨大前期固定資產(chǎn)投入，一方面形成了天然的進(jìn)入壁壘阻礙新進(jìn)入者的參與，另一方面也強化了規(guī)模經(jīng)濟(jì)對于電力投入產(chǎn)出效率提升的決定性影響。除了經(jīng)濟(jì)性成本的制約外，考慮到電力資源的戰(zhàn)略性地位，世界各國均無法也不愿在這一行業(yè)引入完全的市場競爭機制。在這種背景下，借助行政性手段進(jìn)行宏觀制度調(diào)控，成為電力產(chǎn)業(yè)效率提升的主要手段。但是，無論在理論層面還是在操作層面，現(xiàn)階段均未能形成突破性的政府規(guī)制設(shè)計方案。
電力企業(yè)微觀治理模式改革進(jìn)程相對滯后。企業(yè)是產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的基本細(xì)胞，其運作模式與經(jīng)營效率左右著產(chǎn)業(yè)發(fā)展的進(jìn)程。電力資源的重要戰(zhàn)略地位，決定了電力企業(yè)尤其是大型電力企業(yè)均被國有資本掌控。長期以來，托生于我國政府體系的電力企業(yè)在一定程度上依舊存在政企不分、行政化思維、科層型組織架構(gòu)等問題，進(jìn)而影響了整個產(chǎn)業(yè)層面經(jīng)營效率水平的持續(xù)改進(jìn)。具體而言，首先，電力企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃過程中往往以行政導(dǎo)向取代市場導(dǎo)向，缺乏必要的戰(zhàn)略柔性，經(jīng)營模式單一，企業(yè)發(fā)展的慣性作用明顯，次級供應(yīng)商和終端用戶的訴求往往難以滿足；其次，電力企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)往往保持著政府機關(guān)與事業(yè)單位的層次與機構(gòu)設(shè)計傳統(tǒng)，強調(diào)一元化領(lǐng)導(dǎo)，層級間的嚴(yán)格隸屬以及部門之間的橫向分工，缺乏具有較強實效性的現(xiàn)代公司治理經(jīng)驗與制度；再次，電力企業(yè)人力資源管理意識有待改進(jìn)，傳統(tǒng)的人事管理模式依舊存在，公平有效的行為激勵機制尚不健全，崗位職能較為單一，窄帶薪酬模式較為普遍，薪酬結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化，同時企業(yè)內(nèi)部模擬市場指標(biāo)考核員工績效的方式容易引發(fā)管理層操縱財務(wù)數(shù)據(jù)，不利于激發(fā)企業(yè)管理與技術(shù)創(chuàng)新的內(nèi)在動力；最后，不同產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)中的電力企業(yè)之間缺乏平等的業(yè)務(wù)對接機制，價值鏈利益分配不均進(jìn)一步影響到了上下游企業(yè)之間的協(xié)同發(fā)展。
深化電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的主要策略
鑒于電力產(chǎn)業(yè)的壟斷屬性與我國電力企業(yè)發(fā)展歷程中存在的基本特征，深化電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革已經(jīng)刻不容緩，其主要思路可以從能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)價值鏈深度調(diào)整和企業(yè)微觀治理模式設(shè)計三個方面展開。
利用政策杠桿，推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。從資源特征的角度分析，電力產(chǎn)業(yè)運作效率提升的主要瓶頸之一，是我國能源結(jié)構(gòu)的失衡和電力相關(guān)技術(shù)創(chuàng)新的質(zhì)量不足。雖然電力產(chǎn)業(yè)經(jīng)過多年改革逐漸形成了企業(yè)為主體的模擬市場化發(fā)展趨勢，但政府宏觀調(diào)控手段對于電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍具有較強的杠桿作用。提升電力產(chǎn)業(yè)效率應(yīng)注重技術(shù)創(chuàng)新與能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化的協(xié)同推進(jìn)，而技術(shù)創(chuàng)新作為生產(chǎn)力提升的核心路徑，其先導(dǎo)性作用更為明顯。電力技術(shù)研發(fā)的高額前期投入，決定了完全市場化運作的企業(yè)組織往往不愿深入涉足該領(lǐng)域。為了應(yīng)對這一局面，需要完善相關(guān)規(guī)制，建立專項基金，由政府、企業(yè)和高等院校共同分擔(dān)技術(shù)研發(fā)的沉沒成本。與之相匹配，為了提升不同利益主體協(xié)同運作的效率水平，需要完善現(xiàn)有技術(shù)管理模式，制定合理的收益分配制度，并依托行政力量進(jìn)行監(jiān)督、評價與仲裁，保障技術(shù)進(jìn)步的持續(xù)推進(jìn)。除此之外，世界各國電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中均會面臨相似的資源、政策、產(chǎn)業(yè)環(huán)境。因此，我國電力產(chǎn)業(yè)技術(shù)激勵規(guī)制改革的進(jìn)程中，可以共建國際化創(chuàng)新平臺，在保證能源安全的前提下，尋求跨國、跨地區(qū)合作機會，拓展發(fā)展思路。鑒于化石能源物理屬性和我國能源儲備特征，傳統(tǒng)能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化面臨著更強的內(nèi)外部約束。在保證電力供應(yīng)滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的前提下，依托部門職能改革、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、稅收激勵、監(jiān)管引導(dǎo)等行政手段，政府可以采取相對穩(wěn)健的能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型路徑，在提升電力生產(chǎn)、輸送、使用效率的同時，將環(huán)境效率的理念逐步引入電力產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、監(jiān)管與評價體系，推動經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的同步提升。
依托激勵性規(guī)制，強化產(chǎn)業(yè)價值鏈深度調(diào)整。電力產(chǎn)業(yè)市場化改革的本質(zhì)，是在產(chǎn)業(yè)價值鏈縱向拆分的基礎(chǔ)上，針對競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域放松規(guī)制，同時針對電網(wǎng)相關(guān)的“輸、配、售”環(huán)節(jié)依然實行進(jìn)入管制，以保障規(guī)模經(jīng)濟(jì)或范圍經(jīng)濟(jì)的獲?、?。我國電力改革的重要瓶頸之一，就是自然壟斷環(huán)節(jié)的運營效率難以實現(xiàn)高效、持續(xù)的增長。在此背景下，依托激勵性規(guī)制，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)價值鏈深度調(diào)整應(yīng)當(dāng)成為目前電力產(chǎn)業(yè)改革的基本方向之一。首先，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)價值鏈橫向拆分，借助行政約束力，在自然壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域深度模擬市場化運作，強化電力產(chǎn)業(yè)各職能領(lǐng)域間和地區(qū)間的比較競爭，使用內(nèi)生性競爭彌補外生性競爭的不足；其次，設(shè)置具有政府背景的第三方獨立信息管理機構(gòu)，完善電力信息的收集、轉(zhuǎn)播與使用機制，適當(dāng)增加電力供求兩方的信息透明化水平，提升內(nèi)部價格管控的合理性和針對性；再次，探索電力輸、配、售環(huán)節(jié)的拆分潛力，建立特定地域范圍或特殊用電領(lǐng)域的改革試點，論證現(xiàn)有壟斷環(huán)節(jié)深化競爭的可行性與可選方式；最后，嘗試電力監(jiān)督領(lǐng)域的適度分權(quán)，構(gòu)建政府、企業(yè)、用戶的綜合監(jiān)督與問責(zé)制度，幫助協(xié)調(diào)不同利益主體對于電力資源的差異化訴求。
