作者為清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任、教授
■只有嚴(yán)格限定公益性征地范圍，作為非公益性用地來源的農(nóng)地才能夠入市，二者必然形成一個(gè)互為消長(zhǎng)的過程；而城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的形成，不僅涉及征地制度的改革，也涉及城市土地所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整。
只有深化土地制度改革，讓農(nóng)村集體土地(包括農(nóng)地和建設(shè)用地特別是宅基地)在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，與城市國(guó)有建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià)，才能讓農(nóng)村集體土地的價(jià)值得到實(shí)現(xiàn)，讓農(nóng)民真正分享到工業(yè)化城市化所帶來的土地增值。
農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，包括抵押、出租和轉(zhuǎn)讓，到底是保護(hù)還是傷害農(nóng)民利益，要由農(nóng)民說了算。
近期，習(xí)近平總書記在小崗村主持召開的農(nóng)村改革座談會(huì)上指出：“新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。”那么，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”“四個(gè)全面戰(zhàn)略布局”和“五位一體整體布局”全面展開，全面建成小康社會(huì)以及扶貧攻堅(jiān)進(jìn)入決勝階段，經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)體制改革全面深化，特別是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提到重要議事日程的新形勢(shì)下，該如何處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系呢？
“三塊地”改革要三位一體地整體推進(jìn)
我國(guó)的土地制度是一個(gè)整體，從憲法有關(guān)城鄉(xiāng)土地所有制的規(guī)定，到土地管理法禁止使用國(guó)有土地以外的土地從事房地產(chǎn)開發(fā)，再到國(guó)務(wù)院嚴(yán)禁小產(chǎn)權(quán)房合法交易，從上到下形成了一個(gè)邏輯一致的法律法規(guī)體系，土地制度改革可以說牽一發(fā)而動(dòng)全身。
首先，關(guān)于征地制度改革，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)和中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)都強(qiáng)調(diào)，“要縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴(yán)格界定公共利益用地范圍。”
自2015年3月以來在33個(gè)縣市區(qū)推行的土地制度改革試點(diǎn)(以下簡(jiǎn)稱“土改試點(diǎn)”)，沒有談及公共利益征地原則和征地范圍的確定，主要是在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上做文章。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行土地管理法規(guī)定中，任何單位和個(gè)人搞建設(shè)，必須申請(qǐng)使用國(guó)有建設(shè)用地，而凡是工商業(yè)開發(fā)和城市建設(shè)涉及占用農(nóng)村集體土地的，都要一律由政府征收為國(guó)有土地之后才能轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，這似有違反公共利益征地原則之嫌。如果按照《決定》及《意見》的精神，把征地行為嚴(yán)格限定在公共利益用地范圍內(nèi)，那么，大量的非公共利益用地就需要通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)加以配置，而相對(duì)于這個(gè)征地制度改革的根本問題，對(duì)少量的公益性征地的補(bǔ)償就成為次要問題。征地制度的改革以及征地范圍的縮小，是與農(nóng)村集體建設(shè)用地入市密切相關(guān)的。
其次，關(guān)于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，《決定》和《意見》都強(qiáng)調(diào)，要在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等，同權(quán)同價(jià)。針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地權(quán)能不完整，不能同等入市、同權(quán)同價(jià)以及交易規(guī)則亟待健全等問題，要完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能。而目前的“土改試點(diǎn)”對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地做了相對(duì)狹義和靜態(tài)的理解，只允許農(nóng)村存量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，并禁止用于房地產(chǎn)開發(fā)。農(nóng)村集體建設(shè)用地中70%是宅基地，如果將農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)僅限于農(nóng)村集體成員之間，從而只允許僅占10%的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，那就不可能形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的競(jìng)爭(zhēng)性建設(shè)用地市場(chǎng)。
第三，關(guān)于改革和完善農(nóng)村宅基地制度，《決定》強(qiáng)調(diào)要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)的股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行?，F(xiàn)行“土改試點(diǎn)”只允許進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿、有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地，這對(duì)于絕大多數(shù)已擁有宅基地并只允許一戶一宅的集體經(jīng)濟(jì)組織來說，宅基地的流轉(zhuǎn)就成了一句空話，宅基地使用權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓就更談不上了。所以，征地制度、建設(shè)用地制度和農(nóng)村宅基地制度的改革，必須三位一體整體推進(jìn)，只有這樣才能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。
