【摘要】近年來，食品安全問題成為社會、民眾日益關(guān)注的問題，2015年新修訂的《食品安全法》為食品安全提供了法律支撐。文章通過分析公眾參與食品安全的現(xiàn)實意義，進而探究食品安全監(jiān)管中公眾參與所面臨的困境，提出完善法律制度，擴大公眾參與主體，增強公眾參與度等建議。
【關(guān)鍵詞】食品安全監(jiān)管 公眾參與 信息公開
【中圖分類號】D922.16 【文獻標(biāo)識碼】A
民以食為天，食以安為重。食品安全關(guān)系著公民的健康和生命，安全的食品是大多數(shù)消費者最直接、最根本的需求。前幾年，三鹿奶粉事件、瘦肉精、漂白饅頭等重大食品安全事故屢見不鮮，所有矛頭和批評之音逐漸匯聚到以政府為主體的監(jiān)管機制的缺失，這也引起了我們對食品安全問題監(jiān)管的思考。2014年7月20日，上海廣播電視臺官方微博爆料出麥當(dāng)勞、肯得基等快餐供應(yīng)商上海福喜食品公司使用劣質(zhì)肉，當(dāng)夜上海食品藥監(jiān)部門、公安部門立即展開調(diào)查，收集證據(jù)并拘捕涉案人員，終于對此次食品安全劃上了句號。由此可見，對各類安全事件的曝光到傳播，媒體、大眾、網(wǎng)絡(luò)的作用是不可或缺的，并對探討食品安全監(jiān)管中公眾參與有著積極的推動作用。
食品安全公眾參與機制的理論基礎(chǔ)
食品安全公眾參與機制問題的背景。食品安全公眾參與機制指的是公眾通過制度化的設(shè)計，遵循法律規(guī)章的約束，以一定的形式參與到食品安全問題的監(jiān)管中，維護市場健康穩(wěn)定的秩序①。改革開放以來，我國食品安全監(jiān)管主要是以政府為主導(dǎo)：設(shè)立食品安全委員會、質(zhì)量檢測局、衛(wèi)生局等監(jiān)管主體進行監(jiān)督，通過頒布《食品安全法》進行保障。然而，食品安全事故頻發(fā)，多重行政監(jiān)管機構(gòu)形同虛設(shè)，更加凸顯食品安全監(jiān)管機制所體現(xiàn)的現(xiàn)實問題：忽視公眾利益，缺少與公眾的溝通，忽視公眾在食品安全監(jiān)督管理機制中的重要地位。21世紀(jì)開始，食品安全問題的監(jiān)管向多元化發(fā)展，從之前的“全能型政府”向“有限型政府”轉(zhuǎn)變，并且大力倡導(dǎo)公眾參與。從2009年第一部《食品安全法》到2015年新修訂的《食品安全法》，不僅使政府在食品安全中扮演重要角色，還新增了許多操作性較強的法律條文，為公眾參與食品安全問題提供了有力的保障。
食品安全公眾參與的現(xiàn)實意義。第一，公眾參與是對政府監(jiān)管機制的補充。國家對于食品安全問題的監(jiān)管機制，主要以法律法規(guī)以及工商、質(zhì)檢等各個部門為監(jiān)督主體來保障運行。對于具體發(fā)生的食品安全事故，收集食品安全信息十分復(fù)雜，而問題的發(fā)生也可能存在于食品的生產(chǎn)、運輸、保管、銷售等階段，而此類信息也可能被不特定的主體所掌握，在面臨這種情況時，單靠國家食品安全的監(jiān)督機制難以及時有效地收集資料、分析問題。公眾由于其利益的相關(guān)性，在面臨食品安全事故時有更大的積極性和熱情，他們所采取的措施也是尤為直接和有效的。在市場經(jīng)濟條件下，社會發(fā)展迅速，分工更加細(xì)化，政府所面臨的問題也日益復(fù)雜，并呈現(xiàn)不同的態(tài)勢。而公眾作為食品的直接消費者，能夠直觀面對食品問題，更加容易發(fā)現(xiàn)政府監(jiān)管的陰影區(qū)，對政府監(jiān)管機制進行有效的補充。
第二，公眾參與能夠減少政府監(jiān)管的成本?，F(xiàn)代社會是一個經(jīng)濟社會，市場經(jīng)濟制度不斷深化，社會公共事務(wù)不斷細(xì)化，政府處理公共事務(wù)的成本也隨之不斷提高，這就需要社會組織和團體能夠分擔(dān)政府在處理公共事務(wù)上的巨大負(fù)擔(dān)②。一方面，可以作為政府信息收集的渠道，減少政府對監(jiān)督管理機構(gòu)的投入；另一方面，有利于保證政府的獨立性和公正性。公眾參與食品安全監(jiān)督機制的重要目的是對政府的監(jiān)管提供有效及時的信息。隨著社會的進步和發(fā)展，食品的生產(chǎn)方式逐漸以工業(yè)生產(chǎn)、流線生產(chǎn)為主，其復(fù)雜程度脫離民眾的原有觀念，食品的質(zhì)量也更加難以保障。在發(fā)生食品安全事故時，食品安全信息的確定，則是能否及時有效的控制食品安全事故發(fā)生的重要因素。而公眾的組成主體廣泛，不乏各行各業(yè)的領(lǐng)軍人物，因而在面對食品安全的預(yù)警和防范能夠更加的快捷、準(zhǔn)確。
食品安全公眾參與機制的障礙
食品安全公眾參與機制的規(guī)范化程度低。2015年新修訂的《食品安全法》第九條規(guī)定：食品行業(yè)協(xié)會應(yīng)當(dāng)加強行業(yè)自律，按照章程建立健全行業(yè)規(guī)范和內(nèi)部獎懲機制，提供食品安全信息、技術(shù)等服務(wù)，引導(dǎo)和督促食品生產(chǎn)經(jīng)營者依法生產(chǎn)經(jīng)營，推動行業(yè)誠信建設(shè)，宣傳、普及食品安全知識。消費者協(xié)會和其他消費者組織對違反本法規(guī)定，損害消費者合法權(quán)益的行為，依法進行社會監(jiān)督。這是本法關(guān)于公眾參與食品安全監(jiān)管機制的明確規(guī)定。同時《食品安全法》第三條、第十條也涉及公眾參與的內(nèi)容。由此可見，關(guān)于公眾參與的法律規(guī)定完全是籠統(tǒng)的、概括的。這些規(guī)定大多是原則性的，僅僅是規(guī)定了應(yīng)當(dāng)增加公眾參與的機制，沒有明確公眾參與食品安全的監(jiān)管機制所具體遵循的程序以及享有的權(quán)利。缺乏制度保障的公眾參與，不可能具體落實到各地的實踐當(dāng)中，缺乏具體的操作流程，不可能調(diào)動公眾參與的積極性，最終公眾參與機制僅僅是停留在法律條文當(dāng)中，也只是流于形式。
公眾參與主體大部分是食品的直接消費者，當(dāng)食品安全問題發(fā)生時，他們作為主要的公眾參與主體進行維權(quán)活動。而食品是生活的必須品，價格大多都在百元以下，生產(chǎn)者或者銷售者即使以幾倍或者十幾倍的價格進行賠償，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于消費者其投訴或者訴訟所花費的時間成本和金錢，這使得消費者不得不放棄維權(quán)?！妒称钒踩ā返谝话偎氖藯l第二款中規(guī)定，銷售者明知不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)仍然銷售，生產(chǎn)者生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的，消費者可以要求生產(chǎn)者或者銷售者賠償損失，并且賠償購買食品價款的十倍或者遭受損失三倍的賠償，懲罰金額不足一千元的按照一千元計算。我國民事訴訟的周期一般在三個月以上，從收集資料到起訴再到一審判決，消耗的時間、精力不僅是這十倍的價款或者三倍的損失能夠等價對比。
食品安全公眾參與機制的組織化規(guī)模小。公眾參與食品安全監(jiān)管主要是公眾購買到不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，而向消費者協(xié)會投訴或者向法院起訴的過程。目前就公眾個人主動對食品安全的監(jiān)督機制進行批評建議的行為少之又少。如杭州市市場監(jiān)督管理局公布的2014年食品抽查中，亨氏聯(lián)合有限公司生產(chǎn)的米粉中鉛含量嚴(yán)重超標(biāo)，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)該公司對于消費者的投訴大多是主動和解、賠償，大部分受害者沒有這方面的維權(quán)意識。一些消費者因不符合標(biāo)準(zhǔn)的食品而遭受損害，即使進行了維權(quán)行動，但是面對這些資本雄厚，擁有更多信息的大型公司，個人維權(quán)過于分散、力量弱小，難以形成廣泛的社會影響和關(guān)注度。分散的公眾參與形式更多的導(dǎo)致食品安全的監(jiān)管機關(guān)與具有更大的社會影響的企業(yè)之間的利益博弈，食品監(jiān)管機關(guān)成為企業(yè)的代言人，導(dǎo)致公眾參與只能浮于表面③，損害公眾的利益，使得食品安全公眾參與機制的權(quán)利被架空，最終導(dǎo)致市場混亂，公共利益受損。
公眾參與大多是以個人的形式，使其相對于大型的企業(yè)、組織，存在著天然的弱勢。公眾參與的群體性組織形式主要是消費者協(xié)會以及其他自治組織，它們大多都是民間的、非盈利的、自愿的。這類組織是對商品和服務(wù)進行社會監(jiān)督的保護消費者合法權(quán)益的全國性社會組織，而實踐中在面對重大的食品安全問題，很難看到消費者協(xié)會進行及時有效的問題預(yù)防和處理。消費者協(xié)會作為一個民間組織，與大型企業(yè)相比，其力量稍顯薄弱。造成公眾參與的群體性組織全部失效的主要原因：其一，資金的來源主要依賴政府和社會組織，在其行動上也往往依附于政府；其二，社會組織進行公眾參與的過程經(jīng)常受到行政機關(guān)的不當(dāng)干涉，難以保障其獨立性和公正性。
食品安全公眾參與機制實現(xiàn)的可能性低。設(shè)立食品安全公眾參與機制是為了保障公眾能夠更好地參與到食品安全監(jiān)管機制中，能夠為政府的監(jiān)管提供良好的途徑，減少政府在監(jiān)管中的巨大開支，提升食品安全的標(biāo)準(zhǔn)，使得廣大消費者能夠安心的購買食品。公眾參與食品監(jiān)管是一個動態(tài)的參與過程，需要公眾去了解食品安全的相關(guān)信息，有良好的途徑去向有關(guān)部門提出建議、批評和舉報，政府對于公眾的意見應(yīng)當(dāng)及時的反饋。
公開和參與構(gòu)成了現(xiàn)代民主的兩大要素。公開是參與的前提，沒有信息公開，就沒有公眾的知情權(quán)，那么公眾參與也無從談起。然而在我國食品問題發(fā)生后，只能從政府網(wǎng)站上查到相關(guān)的產(chǎn)品召回信息，對于后續(xù)的處理仍舊沒有公開。而在政府的政務(wù)公開欄目中，更多的是相關(guān)的法律法規(guī)，缺乏實際的內(nèi)容。而在實踐中，消費者與企業(yè)之間的信息存在巨大差異，消費者只能依靠個人的經(jīng)驗來判斷食品的安全，這使得公眾對食品安全的信任越來越少，參與的積極性和熱情受到打擊。公眾參與需要更加合理的便捷渠道，使得公眾的意見能夠快速傳達給政府機構(gòu)。在食品安全問題當(dāng)中，越早發(fā)現(xiàn)食品安全問題，則對于問題的解決、損失的減少有著重大影響。目前我國公眾參與的渠道大多以消費者的投訴、起訴，消費者協(xié)會的協(xié)調(diào)為主，但是周期長、見效慢，仍然是目前公眾參與表達意見的重要難點。同時對于公眾所提出的意見，政府機構(gòu)難以形成重視，造成了公眾意見的拖延。我國現(xiàn)行的法律法規(guī)對于公眾意見的答復(fù)期限沒有明確的規(guī)定，造成公眾意見及時反饋出現(xiàn)困難，許多問題也在拖延中無疾而終。
食品安全公眾參與機制的構(gòu)建路徑
完善食品安全公眾參與機制的規(guī)范化。構(gòu)建一個行之有效的食品安全公眾參與機制，其前提在于國家法律制度的保障?！妒称钒踩ā返谑l：任何組織或者個人有權(quán)舉報食品安全違法行為，依法向有關(guān)部門了解食品安全信息，對食品安全監(jiān)督管理工作提出意見和建議。從法律上確立了公眾參與機制的基礎(chǔ)，但是并未明確規(guī)定公眾參與的具體程序和權(quán)利。首先應(yīng)明確公眾在參與過程中的具體權(quán)利。在市場經(jīng)濟中，面對紛繁復(fù)雜的食品安全問題，需要何時發(fā)揮公眾參與的作用，應(yīng)當(dāng)如何發(fā)揮及應(yīng)對一直存在的問題。以消費者協(xié)會為例：在面對食品安全問題時，消協(xié)主要以事后的調(diào)查為主，而食品安全的問題嚴(yán)重，則完全由國家的工商、衛(wèi)生等機構(gòu)負(fù)責(zé)，公眾參與在此階段缺乏可行性。由此公眾參與的具體權(quán)利應(yīng)當(dāng)以法律的形式明確，與食品安全問題的事前預(yù)防和事后調(diào)查相結(jié)合。
確立公眾參與食品安全的機制，要求公眾能夠有良好的參與意識，樹立正確的維權(quán)觀念，同時也應(yīng)當(dāng)提高懲罰金額和賠償金額，加強食品安全的公益訴訟。食品安全問題的受害者主要是消費者，而時間成本、經(jīng)濟成本和維權(quán)成功后獲得的賠償價額是大部分消費者維權(quán)的主要考量因素。在我國雖然規(guī)定消費者在受到食品安全問題的侵害后可以要求賠償金和懲罰金，但是其力度太小，更多的是彌補消費者的損失，難以調(diào)動公眾維權(quán)的積極性。同時對于食品安全的問題，公眾可以提出公益訴訟④，維護因食品問題受到損失的消費者的權(quán)益。在此可以參考美國關(guān)于食品安全的公益訴訟，公眾可以在勝訴后獲得一定比例的懲罰金。
加強食品安全公眾參與機制的組織化。食品安全公眾參與機制的有效運行，需要公眾組織與食品監(jiān)督管理機制的協(xié)同作用。在公眾參與過程中，個體占據(jù)大部分，但因其存在著天然的弱勢：個人的力量薄弱，信息量小，影響力較低。這使得在公眾參與的過程，個體的參與難以獲得成功，即使取得成果，其影響力較低，也達不到通過公眾參與對市場的監(jiān)管作用。而對于社會組織、行業(yè)組織來說，代表著一個行業(yè)、集體的利益，食品安全損害其利益時所產(chǎn)生的影響是個體不能相比的。
社會團體、社會組織能否有效的發(fā)揮公眾參與的作用，需要加強組織的行業(yè)自律性、公正性及獨立性建設(shè)。具體來說，一個組織發(fā)揮作用的首要前提是該組織有著明確的目標(biāo)和保障實現(xiàn)其既定目標(biāo)的合理制度。目前我國進行公眾參與的社會組織以政府的認(rèn)可為形成條件，在職能上從屬于政府的活動，缺乏了行業(yè)、組織本身的獨立性和公正性，更不用說通過社會團體、組織對食品安全進行獨立監(jiān)管。
為保障食品安全公眾參與機制的有效運行，組織的獨立性建設(shè)尤為關(guān)鍵。首先，應(yīng)當(dāng)保證組織資金來源的獨立。如消費者協(xié)會的活動資金主要是通過政府劃撥。其次，政府應(yīng)當(dāng)尊重組織在公眾參與者中的地位，保證在進行食品安全監(jiān)管時的平等。最后，政府應(yīng)當(dāng)下放一部分監(jiān)管權(quán)利。發(fā)揮組織和政府的協(xié)同作用，保證食品安全監(jiān)管機制的有效運行。
提高食品安全公眾參與機制的可操作性。拓展公眾的參與渠道是提高食品安全公眾參與機制可操作性的重要條件。目前，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，積極發(fā)展網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用，加強互聯(lián)網(wǎng)上的交流，提高政府與公眾之間的互動，便于政府的監(jiān)管機制了解民意民情，輿論動向，并針對情況做出對策。同時貫徹落實民眾的法律聽證權(quán)利，在建立法律法規(guī)的過程中，聽取各階層的聲音，鼓勵公眾的網(wǎng)絡(luò)參與，拓寬參與渠道，共同踐行公眾參與機制。
為了保障公眾參與的有效進行，政府的信息公開是前提，公眾的參與是關(guān)鍵，政府的反饋是保障。一方面，應(yīng)當(dāng)完善政府的信息公開制度，公眾能夠獲取足夠有效的信息，是參與食品安全監(jiān)管機制的前提，離開了信息，公眾難以對復(fù)雜的食品問題做出準(zhǔn)確的判斷。在我國，信息的公開主要是通過各部門的分工公開，更容易造成信息的遺漏。建立一個協(xié)調(diào)完善的信息管理公開制度是確有必要的，由統(tǒng)一的部門對于政府公開的信息進行整合公開，統(tǒng)一發(fā)布，同時注意食品安全網(wǎng)絡(luò)信息公開也是政府信息公開的重要組成部分。另一方面，建立及時有效的政府反饋機制。公眾對食品安全進行參與，提出了意見，政府應(yīng)當(dāng)在平等的基礎(chǔ)上，及時進行回饋，這反映了政府公眾利益的關(guān)心程度。建立完整的政府反饋制度，是政府執(zhí)政為民，服務(wù)型政府的重要體現(xiàn)。政府的反饋機制有效運行，需要從立法的角度規(guī)定政府的反饋義務(wù)，反饋的期限，反饋的評價機制，問題的追責(zé)機制，由此才能提高食品安全公眾參與實現(xiàn)的可能性。
結(jié)語
近年來，食品事故的頻發(fā)導(dǎo)致了公眾對食品安全問題的關(guān)注度日益提高，這凸顯了我國目前的食品安全監(jiān)管體制存在著較大漏洞，即缺乏公眾參與。為了保障食品安全監(jiān)管機制的有效運行，確有必要加強公眾參與，從而減少食品安全事故隱患，保障人民群眾的合法權(quán)益，維護社會穩(wěn)定。
（作者單位：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院）
【注釋】
①齊萌：“從威權(quán)管制到合作治理：我國食品安全監(jiān)管機制之轉(zhuǎn)變”，《河北法學(xué)》，2013年第3期，第52頁。
②高秦偉：“私人主體與食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定基于合作規(guī)制的法理”，《中外法學(xué)》，2012年第4期，第723頁。
③吳元元：“食品安全信用檔案制度之構(gòu)建—從信息經(jīng)濟學(xué)的角度切入”，《法商研究》，2013年第7期，第13頁。
④戚建剛：“食品安全風(fēng)險屬性的雙重性及對監(jiān)管法制改革之寓意”，《中外法學(xué)》，2014年第5期，第50~53頁。
責(zé)編 /張蕾 徐娟（實習(xí)）
