作者:上海社科院部門經(jīng)濟研究所所長、研究員孫福慶
產(chǎn)業(yè)政策是長期以來受到高度關(guān)注的重要問題。發(fā)達國家和后發(fā)國家的工業(yè)化發(fā)展實踐，引發(fā)對產(chǎn)業(yè)政策成敗的理論探討和實踐反思。金融危機后，發(fā)達國家的戰(zhàn)略調(diào)整和中國經(jīng)濟“新常態(tài)”的實踐創(chuàng)新，導(dǎo)致對產(chǎn)業(yè)政策定位和作用的新一輪探索。
產(chǎn)業(yè)政策在工業(yè)化進程中扮演了重要角色
產(chǎn)業(yè)政策，顧名思義就是與產(chǎn)業(yè)相關(guān)的政策，它是國家或地方政府為實現(xiàn)特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標而制定的政策集合。從政策目標看，既包括主動扶持戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的選擇性產(chǎn)業(yè)政策，也包括政府提供人力資源培訓(xùn)和創(chuàng)新資源共享等方面支持的功能性產(chǎn)業(yè)政策，以培育和完善公平競爭市場環(huán)境為目標的競爭政策也是重要的產(chǎn)業(yè)政策目標；從政策內(nèi)容看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)布局政策、產(chǎn)業(yè)科技政策等構(gòu)成相互協(xié)同的產(chǎn)業(yè)政策體系。產(chǎn)業(yè)政策具有鮮明的階段性和動態(tài)性特征，以較好匹配不同行業(yè)不同發(fā)展階段的發(fā)展需求。從18世紀英國的《棉布法案》，到20世紀中期后發(fā)國家的進口替代，再到“東亞奇跡”和20世紀80年美國關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的爭論，產(chǎn)業(yè)政策在工業(yè)化進程中扮演了重要角色。
改革開放以來，我國發(fā)揮勞動力成本優(yōu)勢，實施對外開放政策，大力吸引外資，積極發(fā)展進口替代產(chǎn)業(yè)，構(gòu)筑起“世界工廠”的基礎(chǔ)，一舉成為“制造業(yè)大國”。在此過程中，產(chǎn)業(yè)政策的作用極為突出。在較短時間內(nèi)，我們將有限的資源、資金、人才集中到基礎(chǔ)較好、市場前景廣闊的重點產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置和規(guī)模效應(yīng)，培育了一批支柱產(chǎn)業(yè)，有效帶動了中國的工業(yè)化進程。當前，后危機時期的世界經(jīng)濟格局面臨深層次調(diào)整，2012年，OECD報告呼吁“超越產(chǎn)業(yè)政策”，歐美發(fā)達國家也紛紛出臺制造業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，以產(chǎn)業(yè)政策重振經(jīng)濟增長，如美國的“先進制造業(yè)伙伴計劃”，德國的工業(yè)4.0戰(zhàn)略和日本的“產(chǎn)業(yè)重生戰(zhàn)略”。同時，中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)面臨深層次調(diào)整，《中國制造2025》、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新的國家戰(zhàn)略應(yīng)運而生，各地政府也陸續(xù)出臺地方版抓緊落實，產(chǎn)業(yè)政策又將經(jīng)歷一次大規(guī)模變革。在新的經(jīng)濟條件下，我國的產(chǎn)業(yè)政策是該延續(xù)以往政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)，還是開拓思路有所創(chuàng)新，找準政府與市場的結(jié)合點，并逐步讓位于市場，更好地發(fā)揮市場作用，值得深思。
沒有永試不爽的產(chǎn)業(yè)政策
以日本、韓國和中國臺灣為代表的東亞國家和地區(qū)在政府主導(dǎo)下實現(xiàn)了持續(xù)三十年的增長，成為當時為人津津樂道的“東亞奇跡”。日本通產(chǎn)省出臺產(chǎn)業(yè)育成政策，1950年代以保護幼稚工業(yè)和推進工業(yè)化為產(chǎn)業(yè)政策目標。1970年代以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為目標，通過選擇優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，提供稅收優(yōu)惠和融資便利、限制競爭等手段，主導(dǎo)資源從效率低下的部門轉(zhuǎn)向高效益的生產(chǎn)部門，同時誘導(dǎo)更多的投資活動，最終實現(xiàn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。1950年代至1980年代，日本經(jīng)濟保持了高速增長，憑借優(yōu)良的品質(zhì)和有競爭力的價格，日本制造的汽車、家電等工業(yè)品成功打入歐美市場，取得越來越大的市場份額，一時間令推行“自由放任”產(chǎn)業(yè)政策的美國自嘆弗如。
然而，成也蕭何敗也蕭何。進入1990年代，過去曾經(jīng)成功的產(chǎn)業(yè)政策失靈令日本經(jīng)濟陷入了長期低迷。其根本原因在于，經(jīng)濟、技術(shù)和市場的復(fù)雜及急劇變化，使得政府難以掌握完全而可靠的信息來制定和實施以選擇和扶持優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)為核心內(nèi)容的產(chǎn)業(yè)政策。日本政府支持企業(yè)花費數(shù)百億美元投資高清電視模擬技術(shù)，結(jié)果在即將市場化之際被歐美的數(shù)字技術(shù)取代，就是典型例子。于是，曾經(jīng)備受推崇的日本產(chǎn)業(yè)政策遭到質(zhì)疑。在《產(chǎn)業(yè)政策論的誤解》一書中，竹內(nèi)高宏對日本在國際上成功的20種產(chǎn)業(yè)和失敗的7種產(chǎn)業(yè)進行詳細比較后發(fā)現(xiàn)，日本成功的產(chǎn)業(yè)大多沒有獲得產(chǎn)業(yè)政策的支持，而失敗的產(chǎn)業(yè)恰恰是產(chǎn)業(yè)政策管束過多、特別是限制競爭較多的部門。
進入1990-2000年代，日本產(chǎn)業(yè)政策的基本思路開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，從扶持特定的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)向促進結(jié)構(gòu)改革的制度設(shè)計上傾斜，逐步轉(zhuǎn)向健全經(jīng)濟法制和放松管制等制度環(huán)境的改善。這一時期，日本產(chǎn)業(yè)政策的主要內(nèi)容演變?yōu)樵陔娏?、通信以及金融等服?wù)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤└母?，?guī)范和減少政府部門的干預(yù)，促進競爭；同時鼓勵外資進入?yún)⑴c競爭、促進技術(shù)創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)，以期刺激經(jīng)濟增長。
日本產(chǎn)業(yè)政策的變遷提醒我們，以趕超和彌補市場失靈為初衷的政府主導(dǎo)型或干預(yù)性產(chǎn)業(yè)政策制定，往往面臨較高的市場風(fēng)險，即便歷史上成功的經(jīng)驗也無法保證未來產(chǎn)業(yè)政策不會出錯，政府的作用是有為且有限的。
探索新的產(chǎn)業(yè)政策目標方向
21世紀以來，中國產(chǎn)業(yè)政策制定主要圍繞兩方面內(nèi)容展開，一是促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)升級，另一個是防止盲目投資與抑制部分行業(yè)的產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)。在政策措施上，既強調(diào)加強國家產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)，同時強調(diào)發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。而現(xiàn)實是，目錄指導(dǎo)、市場準入、項目審批與核準、供地審批、貸款的行政核準、強制性清理(淘汰落后產(chǎn)能)等行政性直接干預(yù)措施進一步被強化，深化市場體制改革促進市場機制更好地發(fā)揮資源配置功能的具體政策措施相對較少。這也直接影響到中國干預(yù)型產(chǎn)業(yè)政策的實施效果，許多行業(yè)高速發(fā)展實際依仗突破有關(guān)部門預(yù)測、脫離其規(guī)劃、擺脫其干預(yù)的“逆政策”發(fā)展；直接干預(yù)市場與限制競爭的產(chǎn)業(yè)政策使得鋼鐵、汽車、石化、船舶等重要行業(yè)優(yōu)勝劣汰機制難以發(fā)揮作用，并嚴重阻礙這些行業(yè)效率的進一步提高。
產(chǎn)業(yè)政策的制定需要重新認識政府與市場的關(guān)系。政府與市場并非根本對立或者完全替代，事實上二者之間是一種復(fù)雜而互動頻繁的互補關(guān)系。產(chǎn)業(yè)政策是政府與市場共同發(fā)揮作用，促進資源優(yōu)化配置的手段，產(chǎn)業(yè)政策的有效性往往取決于在完善制度的基礎(chǔ)上彌補市場失靈，進而最大程度保障市場機制作用的發(fā)揮，同時盡量避免政府失靈所引起的市場扭曲。
我們應(yīng)加強頂層設(shè)計和產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新，提高產(chǎn)業(yè)政策的有效性，為建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系提供全方位保障。
《社會科學(xué)報》總第1526期4版
