【摘要】戶籍制度改革應(yīng)該遵循正確的改革順序：在戶籍制度改革之前，貫徹產(chǎn)業(yè)政策先淘汰落后產(chǎn)能和低附加值產(chǎn)業(yè)，再放開戶籍制度和背后的福利制度，避免這種福利優(yōu)惠成為對(duì)落后產(chǎn)業(yè)的變相補(bǔ)貼。
【關(guān)鍵詞】戶籍制度 改革 產(chǎn)業(yè)政策
【中圖分類號(hào)】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
中國戶籍制度與產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)聯(lián)，需要協(xié)同考慮
中國的戶籍政策自建立之初就是與產(chǎn)業(yè)政策相配合、相協(xié)同的統(tǒng)一體，將戶籍制度和其他制度割裂是不可取的，戶籍制度的單一領(lǐng)域改革也將會(huì)遇到困難。
為什么說戶籍制度和產(chǎn)業(yè)政策是緊密相連的？簡單回顧戶籍制度的變遷過程即可看出。從新中國成立以來的發(fā)展歷史看，中國戶籍管理制度的變化大致可劃分為三個(gè)階段：第一階段，1958年以前，屬自由遷徙期；第二階段，1958年到1978年，為嚴(yán)格控制期；第三階段，1978年以后至今，為半開放期。新世紀(jì)以來，政府對(duì)農(nóng)民工外流的管控逐步減弱，逐步形成了允許自由流動(dòng)、受限居留的格局，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力得到逐步釋放。
形成這種變遷的原因，是中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)政策的不斷變動(dòng)。新中國成立后，基于實(shí)現(xiàn)優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的趕超戰(zhàn)略，中國逐步建立實(shí)現(xiàn)了由農(nóng)村到城市、由農(nóng)業(yè)到工業(yè)的利益輸送體制，包括建立起農(nóng)產(chǎn)品“統(tǒng)購統(tǒng)銷”制度，工農(nóng)業(yè)之間的“剪刀差”，以達(dá)成用農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼工業(yè)的任務(wù)。優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，刺激了新中國工業(yè)城市群體的興起，導(dǎo)致城鄉(xiāng)生活水平拉大。由此帶來的就是農(nóng)村人口盲目向城市流動(dòng)，加劇了城市的人口、糧食、住房和社會(huì)管理等問題。為了維持這一體系的穩(wěn)定，通過戶籍制度嚴(yán)格分割城市和農(nóng)村，建立起工業(yè)-農(nóng)業(yè)的城鄉(xiāng)二元體制就成為必要手段，以保障農(nóng)村剩余能夠順利轉(zhuǎn)移到工業(yè)中去。因此，在討論戶籍制度改革時(shí)，必須將其和其他政策協(xié)同考慮，尤其是和產(chǎn)業(yè)政策相協(xié)同，而不能僅僅認(rèn)為戶籍制度帶來了城鄉(xiāng)二元制，就片面追求快速改革，忽略了其與產(chǎn)業(yè)政策的搭配，產(chǎn)生負(fù)面影響。
戶籍制度改革影響企業(yè)用工成本變化
既然特定的戶籍制度對(duì)應(yīng)于特定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，農(nóng)民工自然是戶籍制度的受害者，城市居民由于獲得了財(cái)政的稅費(fèi)轉(zhuǎn)移，享受了相對(duì)較高水平的福利。而戶籍制度改革，則可以很好地緩解這一種人為的分割，使收入分配差距得以縮小。然而，對(duì)于企業(yè)來說，問題則復(fù)雜許多。
早年，戶籍制度對(duì)企業(yè)的最大影響之一就是降低了企業(yè)的用工成本。從企業(yè)的角度來看，特別是對(duì)于勞動(dòng)密集型企業(yè)，他們更需要的是具有一般技能的生產(chǎn)工人，而雇傭農(nóng)民工的一大好處是在福利支出方面會(huì)減少大筆的開支，成本也相對(duì)低廉。另一方面，農(nóng)村的工資和生活水平都較低，加之勞動(dòng)保障的缺失，企業(yè)因此能夠以較低的價(jià)格雇傭農(nóng)民工，創(chuàng)造了巨大的“人口紅利”。
但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這一作用機(jī)制出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)，戶籍制度開始增加企業(yè)的用工成本。首先，隨著農(nóng)村和中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的效益逐步增加，農(nóng)民工的保留工資出現(xiàn)了快速上漲的勢(shì)頭；其次，由于早年農(nóng)民工的目標(biāo)多為掙錢返家，其養(yǎng)老、子女教育等都在農(nóng)村進(jìn)行，期望工資較低，而隨著新生代農(nóng)民工的出現(xiàn)和法律意識(shí)的增強(qiáng)，農(nóng)民工逐步要求融入城市而非返回鄉(xiāng)村。因此，由于不能獲得城市居民教育、醫(yī)療等多項(xiàng)保障，且必須承擔(dān)住房壓力，農(nóng)民工面臨高昂的外出打工成本，從而進(jìn)一步提高了其期望工資。而這背后的根本原因，則是農(nóng)民工的勞動(dòng)成果通過社保提留和稅收等方式交給財(cái)政，沒有以相應(yīng)的形式返還。
也就是說，戶籍制度不但減少了農(nóng)民工的福利，與此同時(shí)還增加了企業(yè)的用工成本。這也是為什么近年來要求戶籍制度改革的聲音日益高漲。戶籍制度改革能夠成為各界共識(shí)，不僅僅來自于農(nóng)民工日益上漲的福利訴求，同樣來自于企業(yè)降低勞動(dòng)力成本的要求。這種用工成本變動(dòng)趨勢(shì)的扭轉(zhuǎn)，既來自于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地域差異縮小，也來自于中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
推進(jìn)戶籍制度改革，要避免對(duì)落后產(chǎn)能形成補(bǔ)貼
戶籍制度改革成本來源于城市居民和企業(yè)稅。戶籍改革的核心是外來務(wù)工人員平等享受城市福利，而除非統(tǒng)一降低既有城市福利水平或追加財(cái)政投入，否則改革將無法推行。前者是由城市居民承擔(dān)改革成本，而后者則必須通過占用企業(yè)更多的利稅來實(shí)現(xiàn)。前者通過犧牲既有城市居民利益來負(fù)擔(dān)改革成本，不但會(huì)降低原本就不高的城市福利，還會(huì)因?yàn)榫用窭媸軗p而引起社會(huì)波動(dòng)，引起更大的城鄉(xiāng)對(duì)立情緒，因此不宜大規(guī)模實(shí)施。后者在既有財(cái)政支出格局不變的情況下，需要通過增加稅費(fèi)尤其是企業(yè)稅費(fèi)來實(shí)現(xiàn)，這樣才能解決“錢從哪里來”的問題。
通過稅收手段和福利分配，外來勞動(dòng)力能夠從政府獲得應(yīng)有的各項(xiàng)福利，城市的生活開支下降而穩(wěn)定性上升，增大了城市對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸引力。也就是說，原本由用人企業(yè)承擔(dān)的居住、保障等成本被轉(zhuǎn)移給了地方財(cái)政承擔(dān)，外來人員進(jìn)城的保留工資下降，城市勞動(dòng)力市場(chǎng)的供給快速增加，進(jìn)一步壓低了均衡工資水平。由此，財(cái)政通過提供福利吸引外來人員，降低了用工企業(yè)的成本，提高了用工企業(yè)的利潤水平，實(shí)質(zhì)上就是對(duì)企業(yè)的一種補(bǔ)貼。而這種補(bǔ)貼的來源，則是城鎮(zhèn)居民福利水平的稀釋或企業(yè)稅收的上升。
落后產(chǎn)能強(qiáng)烈依賴于低工資卻不能提供高利稅。為什么我們認(rèn)為戶籍制度改革可能會(huì)補(bǔ)貼落后產(chǎn)能？因?yàn)檫@部分企業(yè)的存在高度依賴于勞動(dòng)力成本的下降。在享受戶籍制度改革帶來的境遇改善的同時(shí)，這部分企業(yè)卻由于效率低下、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，不能提供足夠的利稅去分擔(dān)改革所需要的巨大成本。所以，如果改革不能做到讓全部人收益，那么就相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民或部分高效益的企業(yè)通過自身損失來補(bǔ)貼落后產(chǎn)能，使其勉強(qiáng)生存、免于淘汰。這顯然是不符合國家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整目標(biāo)的。
簡單推動(dòng)戶籍改革，而不考慮戶籍改革對(duì)各利益群體帶來的不同影響，則會(huì)導(dǎo)致其與產(chǎn)業(yè)政策相沖突，加大戶籍改革的成本和弊端。不論是減少城鎮(zhèn)居民福利水平還是增加企業(yè)稅收，都不是長期有效的改革方式。只有通過產(chǎn)業(yè)改革提高城市的效率，將城市的高福利和高工資建立在城市經(jīng)濟(jì)體的高效率上，才能真正提升經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭力，避免“偽城市化”現(xiàn)象。
戶籍改革必須和產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同搭配，發(fā)揮改革的組合效應(yīng)
具體的產(chǎn)業(yè)政策和戶籍政策需要相協(xié)調(diào)。淘汰落后產(chǎn)能和產(chǎn)業(yè)升級(jí)都需要企業(yè)自身的動(dòng)力和市場(chǎng)的壓力，而近年來外來農(nóng)民工工資的上漲不但是其勞動(dòng)成果的合理評(píng)價(jià)，同樣也是對(duì)沿海低端制造業(yè)、加工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的促進(jìn)。因此，戶籍制度改革必須與產(chǎn)業(yè)政策相適應(yīng)，避免由于戶籍制度改革影響了產(chǎn)業(yè)升級(jí)政策的效果，補(bǔ)貼落后產(chǎn)能的同時(shí)也增加了高效產(chǎn)能的稅收負(fù)擔(dān)。
農(nóng)業(yè)政策和戶籍政策需要相協(xié)調(diào)。繼續(xù)并大力推行農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化，并加大惠農(nóng)支農(nóng)的力度，提高農(nóng)業(yè)收益，能夠提高農(nóng)民外出務(wù)工的保留工資，促進(jìn)提高城鎮(zhèn)的均衡工資水平，還能夠倒逼城市低端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，一箭多雕。只有諸多領(lǐng)域的改革配套跟進(jìn)，才能保證戶籍制度改革能夠順利推進(jìn)，不會(huì)違背產(chǎn)業(yè)升級(jí)的政策目標(biāo)，影響城市經(jīng)濟(jì)體的穩(wěn)定發(fā)展和效率上升。由此，才能最大限度發(fā)揮戶籍制度改革的作用，切實(shí)提高居民的福利水平。
總之，戶籍改革必須和產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同搭配，發(fā)揮改革的組合效應(yīng)。尤為關(guān)鍵的是，我們需要避免戶籍制度改革對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的影響，防止激進(jìn)的改革政策影響產(chǎn)業(yè)升級(jí)和轉(zhuǎn)型。戶籍改革前必須切實(shí)提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)水平，提高農(nóng)民收入，從根本上消除城鄉(xiāng)二元制的土壤，減少城鄉(xiāng)生產(chǎn)力的差距，為戶籍改革提供必要的前提。同時(shí)，必須加快推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和轉(zhuǎn)型，切實(shí)完善勞動(dòng)保障體系。在產(chǎn)業(yè)升級(jí)實(shí)現(xiàn)之前，戶籍制度改革必須循序漸進(jìn)，逐步降低門檻，避免對(duì)落后產(chǎn)能形成補(bǔ)貼。
（作者單位：韓國崇實(shí)大學(xué)社會(huì)福祉研究院）
【參考文獻(xiàn)】
①《中華人民共和國戶口登記條例》，新華網(wǎng)，2001年5月25日。
責(zé)編/楊鵬峰 賈娜（見習(xí)） 美編/于珊
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