【摘要】司法部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)律師協(xié)會(huì)建設(shè)的意見》的出臺(tái)，既是充分發(fā)揮律師協(xié)會(huì)作用的重要舉措，更是落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)重要改革任務(wù)、深化律師制度改革的重要內(nèi)容。在《意見》的指導(dǎo)下，律師職業(yè)行為規(guī)范建設(shè)與執(zhí)行將實(shí)現(xiàn)常態(tài)化，律師協(xié)會(huì)規(guī)制職能與代表職能的關(guān)系將進(jìn)一步明晰，兩結(jié)合管理體制將進(jìn)一步深化。
【關(guān)鍵詞】律師協(xié)會(huì) 規(guī)制職能 兩結(jié)合管理 【中圖分類號(hào)】D926.5 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
我國律師管理體制是隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)情勢的變遷而不斷變化的，經(jīng)過30余年的建設(shè)，我國律師協(xié)會(huì)的職能與組織架構(gòu)建設(shè)取得了重要的成績。但是在立法層面和實(shí)踐層面，律師協(xié)會(huì)的職能與組織架構(gòu)建設(shè)還存在一些影響律師行業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的問題。十八屆四中全會(huì)提出要“加強(qiáng)律師事務(wù)所管理，發(fā)揮律師協(xié)會(huì)自律作用，規(guī)范律師執(zhí)業(yè)行為，監(jiān)督律師嚴(yán)格遵守職業(yè)道德和職業(yè)操守，強(qiáng)化準(zhǔn)入、退出管理，嚴(yán)格執(zhí)行違法違規(guī)執(zhí)業(yè)懲戒制度”。這些要求本質(zhì)上都是圍繞律師管理提出的。在這樣的背景下，司法部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)律師協(xié)會(huì)建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）的出臺(tái)正逢其時(shí)，既是充分發(fā)揮律師協(xié)會(huì)作用的重要舉措，更是落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)重要改革任務(wù)、深化律師制度改革的重要內(nèi)容。
進(jìn)一步強(qiáng)化律師協(xié)會(huì)的自律職能，推進(jìn)律師職業(yè)行為規(guī)范建設(shè)常態(tài)化
1996年《中華人民共和國律師法》（以下簡稱《律師法》）明確規(guī)定：“律師協(xié)會(huì)是社會(huì)團(tuán)體法人，是律師的自律性組織。”這一規(guī)定一直承襲至今。長期以來，理論和實(shí)踐都對律師協(xié)會(huì)是社會(huì)團(tuán)體法人強(qiáng)調(diào)的多，而對律師協(xié)會(huì)的自律性強(qiáng)調(diào)的少，忽視或者不重視《律師法》賦予律師協(xié)會(huì)的法定管理職責(zé)。這在實(shí)踐中主要表現(xiàn)為落實(shí)《律師法》規(guī)定的法定職責(zé)的律師協(xié)會(huì)組織機(jī)構(gòu)還不夠健全，作為自律常態(tài)手段的行業(yè)規(guī)范和懲戒規(guī)則還不夠完善，律師協(xié)會(huì)自律主動(dòng)性還不夠強(qiáng)，自律管理能力需要進(jìn)一步提升，職能作用有待進(jìn)一步發(fā)揮。
如前所述，2007年《律師法》擴(kuò)大了律師協(xié)會(huì)的規(guī)制性職權(quán)，與此同時(shí)，中國律師隊(duì)伍迅猛發(fā)展，迄今為止已逾30萬人，十八屆四中全會(huì)也明確規(guī)定律師隊(duì)伍是社會(huì)主義法治隊(duì)伍的重要組成部分，提出了從律師中選任法官、檢察官等法律職業(yè)人員的制度設(shè)計(jì)。如果不在律師協(xié)會(huì)的組織機(jī)構(gòu)、管理手段、管理能力方面加強(qiáng)律師協(xié)會(huì)的建設(shè)，很難相信律師協(xié)會(huì)能夠勝任其法律規(guī)定的職責(zé)?！兑庖姟返南喈?dāng)篇幅都可以從加強(qiáng)律師協(xié)會(huì)的規(guī)制職能角度來理解。例如，《意見》指出，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)律師協(xié)會(huì)紀(jì)律建設(shè)，健全完善律師不良執(zhí)業(yè)信息記錄披露和查詢制度，建立健全符合律師行業(yè)特點(diǎn)的懲治和預(yù)防腐敗體系，完善律師實(shí)習(xí)制度，健全完善律師執(zhí)業(yè)活動(dòng)的考核制度。這些舉措將進(jìn)一步強(qiáng)化律師協(xié)會(huì)的自律職能，推進(jìn)律師職業(yè)行為規(guī)范建設(shè)與執(zhí)行的常態(tài)化，對律師協(xié)會(huì)職能的有效發(fā)揮和律師隊(duì)伍的科學(xué)發(fā)展具有重要意義。
突出律師協(xié)會(huì)規(guī)制職能，懲戒律師違規(guī)違紀(jì)行為
1996年《律師法》明確規(guī)定：“律師協(xié)會(huì)是社會(huì)團(tuán)體法人，是律師的自律性組織。”所謂律師協(xié)會(huì)是社會(huì)團(tuán)體法人，是指律師協(xié)會(huì)是廣大律師利益的代表組織，所謂律師協(xié)會(huì)是自律性組織，是說律師協(xié)會(huì)同時(shí)是律師行業(yè)的規(guī)制主體，是在代表國家對律師行業(yè)進(jìn)行管理。然而，這兩種職能是存在一定沖突的。2013年中華全國律師協(xié)會(huì)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)律師行業(yè)懲戒工作的意見》就曾指出，目前律師行業(yè)懲戒工作中還存在著一些問題和不足，表現(xiàn)之一就是“一些地方律師協(xié)會(huì)在思想認(rèn)識(shí)上存在著‘家丑不外揚(yáng)’的想法和‘從輕處罰就是保護(hù)律師’的認(rèn)識(shí)，因此，對違規(guī)行為能從輕就從輕，能不追究就不追究，大事化小，小事化了，使違規(guī)違紀(jì)行為得不到應(yīng)有的懲戒，懲戒工作失之于寬，失之于軟”。這就是“規(guī)制者為被規(guī)制者所俘獲（regulatory capture by the regulated）”現(xiàn)象，是立法規(guī)定的律師協(xié)會(huì)規(guī)制職能與代表職能關(guān)系界限不清晰的表現(xiàn)。2007年《律師法》第46條規(guī)定，律師協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)履行下列職責(zé)：保障律師依法執(zhí)業(yè)，維護(hù)律師的合法權(quán)益；總結(jié)、交流律師工作經(jīng)驗(yàn)；制定行業(yè)規(guī)范和懲戒規(guī)則；組織律師業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德、執(zhí)業(yè)紀(jì)律教育，對律師的執(zhí)業(yè)活動(dòng)進(jìn)行考核；組織管理申請律師執(zhí)業(yè)人員的實(shí)習(xí)活動(dòng)，對實(shí)習(xí)人員進(jìn)行考核；對律師、律師事務(wù)所實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒；受理對律師的投訴或者舉報(bào)，調(diào)解律師執(zhí)業(yè)活動(dòng)中發(fā)生的糾紛，受理律師的申訴；法律、行政法規(guī)、規(guī)章以及律師協(xié)會(huì)章程規(guī)定的其他職責(zé)。上述職責(zé)中律師協(xié)會(huì)的行業(yè)代表功能與律師協(xié)會(huì)的規(guī)制功能是混雜的，律師協(xié)會(huì)的規(guī)制職能并不突出。
針對上述問題，《意見》規(guī)定要進(jìn)一步加強(qiáng)紀(jì)律建設(shè)。要“健全完善投訴受理、調(diào)查、聽證處理、復(fù)查申訴等工作程序，加大對律師違法違規(guī)行為查處力度，做到有投訴必受理、受理必調(diào)查、違規(guī)必懲戒、處理結(jié)果必回復(fù)。加強(qiáng)行政處罰與行業(yè)懲戒的工作銜接” 。與此同時(shí)，《意見》在組織建設(shè)、制度建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障等方面，都突出了加強(qiáng)律師協(xié)會(huì)規(guī)制職能建設(shè)的重要性?！堵蓭煼ā肥菗?jù)以界定律師協(xié)會(huì)職能和組織架構(gòu)的基礎(chǔ)文件。為了保證律師協(xié)會(huì)規(guī)制職能得到充分實(shí)現(xiàn)，未來應(yīng)當(dāng)對《律師法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改。在律師協(xié)會(huì)的職責(zé)上，應(yīng)當(dāng)形成以律師協(xié)會(huì)的規(guī)制職責(zé)為首要任務(wù)，職責(zé)系統(tǒng)、全面，各職責(zé)界限合理清晰的職責(zé)體系。與此同時(shí)，在律師協(xié)會(huì)的組織建設(shè)上，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與規(guī)制職能相對應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，在人員、組織、經(jīng)費(fèi)等方面切實(shí)加強(qiáng)律師協(xié)會(huì)的自律能力。
司法行政機(jī)關(guān)如何扮演好監(jiān)督者、指導(dǎo)者的角色，是律師管理體制的大問題
《律師法》第4條規(guī)定：“司法行政部門依照本法對律師、律師事務(wù)所和律師協(xié)會(huì)進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)。”司法行政機(jī)關(guān)對律師協(xié)會(huì)的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)是代表國家對律師協(xié)會(huì)承擔(dān)的各項(xiàng)職能的監(jiān)督。然而，盡管《律師法》就律師協(xié)會(huì)的職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，但是對律師協(xié)會(huì)履行職責(zé)的情況沒有涉及績效考核機(jī)制，從而使得司法行政機(jī)關(guān)無法對律師協(xié)會(huì)依法進(jìn)行監(jiān)督。從實(shí)踐來看，司法行政部門對律師協(xié)會(huì)往往采取行政管理方式，律師協(xié)會(huì)被視為司法行政部門的下屬部門。這種監(jiān)督方式，背離了兩結(jié)合管理中司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行宏觀管理的初衷，導(dǎo)致司法行政機(jī)關(guān)與律師協(xié)會(huì)之間的關(guān)系、權(quán)限糾纏不清。司法行政機(jī)關(guān)如何扮演好監(jiān)督者、指導(dǎo)者的角色，是律師管理體制的大問題。
《意見》在司法行政機(jī)關(guān)對律師協(xié)會(huì)的監(jiān)督方面做了更為明確的規(guī)定?！兑庖姟分赋觯骷?jí)司法行政部門要強(qiáng)化各項(xiàng)規(guī)范制度的監(jiān)督執(zhí)行，組織開展有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章中的對律師協(xié)會(huì)、律師事務(wù)所和律師進(jìn)行的專項(xiàng)檢查，針對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，督促有關(guān)律師協(xié)會(huì)、律師事務(wù)所和律師切實(shí)抓好整改，保證各項(xiàng)規(guī)范制度得到貫徹落實(shí)。各級(jí)司法行政部門要把加強(qiáng)律師協(xié)會(huì)建設(shè)列入重要議事日程，經(jīng)常聽取協(xié)會(huì)工作匯報(bào)，及時(shí)研究解決協(xié)會(huì)工作中遇到的困難和問題。要支持律師協(xié)會(huì)依法依章程履行職責(zé)，充分發(fā)揮協(xié)會(huì)行業(yè)自律管理和服務(wù)作用。健全完善司法行政部門律師工作管理機(jī)構(gòu)和律師協(xié)會(huì)之間的重要情況溝通機(jī)制，進(jìn)一步提高律師工作管理水平。與此同時(shí)，《意見》也強(qiáng)調(diào)了司法行政機(jī)關(guān)在完善保障政策方面的重要職責(zé)?！兑庖姟芬蟾骷?jí)司法行政部門要積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門，為律師協(xié)會(huì)開展工作提供必要的支持，進(jìn)一步研究解決律師協(xié)會(huì)秘書處人員編制、經(jīng)費(fèi)的有關(guān)問題。
這些規(guī)定，將司法行政機(jī)關(guān)對律師協(xié)會(huì)監(jiān)督、指導(dǎo)工作進(jìn)行了細(xì)化，有利于實(shí)現(xiàn)對律師協(xié)會(huì)監(jiān)督、指導(dǎo)的常態(tài)化和規(guī)范化。各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真落實(shí)，通過制定規(guī)范性文件厘清對律師協(xié)會(huì)進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)的范圍、程序和責(zé)任，在人力、物力、財(cái)力方面為律師協(xié)會(huì)的建設(shè)提供切實(shí)支持，并對實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)，從而最終在立法中確定監(jiān)督的范圍、監(jiān)督的目標(biāo)、監(jiān)督的程序，實(shí)現(xiàn)兩結(jié)合管理體制的進(jìn)一步深化。
（作者為中國政法大學(xué)法學(xué)院教授，律師學(xué)研究中心主任）
【參考文獻(xiàn)】
①《司法部出臺(tái)<關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)律師協(xié)會(huì)建設(shè)的意見>》，《法制日報(bào)》，2016年12月2日。
責(zé)編/宋睿宸 美編/王夢雅
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