三、政府治理、市場治理、企業(yè)治理、社會治理立體聯(lián)動、
綜合發(fā)力，推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化
當(dāng)前，正值我國全面深化改革攻堅時期，經(jīng)濟(jì)、政治、社會等方面都開始進(jìn)入新的階段，呈現(xiàn)出新的變化。新常態(tài)條件下經(jīng)濟(jì)增長呈現(xiàn)“L”型走勢，產(chǎn)業(yè)升級、結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整更為重要，民營經(jīng)濟(jì)在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的地位和作用進(jìn)一步凸顯。如何克服從前政商關(guān)系的弊端，打造新型政商關(guān)系，不但是一個重大的經(jīng)濟(jì)問題，也是一項重大的政治問題。習(xí)總書記提出新型政商關(guān)系既要“親”又要“清”，與埃文斯提出的“嵌入型自主”政商關(guān)系模式有異曲同工之妙，不但體現(xiàn)了中國傳統(tǒng)政治哲學(xué)的辯證智慧，也閃爍著現(xiàn)代國家治理思想的光芒。用好“有為”和“無為”治國理念的關(guān)鍵在于國家的治理要嵌入社會關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)中，順應(yīng)社會才能使人民“自化”“自正”“自富”和“自樸”。
新型政商關(guān)系的核心要求雖然只有“親”“清”二字，但要構(gòu)建新型政商關(guān)系，卻是一項龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程。政商關(guān)系不僅僅是關(guān)于政府與企業(yè)的關(guān)系，也不僅是關(guān)于官員和商人的關(guān)系，其更涉及政府與市場的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系。從根本上說，這是政府治理體系、市場治理體系、企業(yè)(公司)治理體系，以及社會治理體系的現(xiàn)代化問題——即我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的問題。具體到構(gòu)建新型政商關(guān)系這一問題上，政府治理是根本，市場體制改革的核心在市場與政府的關(guān)系，要建立公平開放透明的市場規(guī)則的前提是重新界定和轉(zhuǎn)變政府職能，以“法治”規(guī)范政府行為，用“效率”減少政府干預(yù)，執(zhí)“公平”兜底和檢驗政府服務(wù)；市場治理是關(guān)鍵，改革傳統(tǒng)監(jiān)管體系、保障市場在資源配置中的決定性作用既是推動其他領(lǐng)域治理改革的前提，也是動力；社會治理是政商關(guān)系轉(zhuǎn)變的契機(jī)和實現(xiàn)未來可持續(xù)健康發(fā)展的依托，作為聯(lián)系政府與市場的中間力量，培育社會組織、加強(qiáng)社會對話是變政商困境為發(fā)展機(jī)遇的調(diào)和劑，更是新型政商關(guān)系長遠(yuǎn)發(fā)展的載體。在貫穿新型政商關(guān)系建設(shè)的整個過程中，政府治理為市場治理、社會治理清除障礙和打開局面，市場治理為政府治理、社會治理貢獻(xiàn)力量和激發(fā)活力，社會治理為政府治理、市場治理提供了一個和諧有序的社會環(huán)境。而歸根結(jié)底，企業(yè)(公司)治理是政府、市場、社會協(xié)同治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，任何一方的缺陷都會成為企業(yè)(公司)現(xiàn)實發(fā)展過程中的阻礙，就單個企業(yè)而言，其必然受到整個市場經(jīng)濟(jì)社會宏觀環(huán)境中公司治理模式的影響，也能夠透過企業(yè)家、公眾作用影響到政府決策、市場運(yùn)作和社會發(fā)展。因而，只有政府治理、市場治理、社會治理、公司治理四者立體聯(lián)動，綜合發(fā)力，新型政商關(guān)系才能真正得以實現(xiàn)。
在政府治理方面，要大力推進(jìn)“法治型政府”和“服務(wù)型政府”建設(shè)。一方面要用法律法規(guī)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠，規(guī)范政府官員的行為準(zhǔn)則和行為邊界，建立“法治型政府”；另一方面要轉(zhuǎn)變政府理念，從過去以管控、限制為主，向服務(wù)、監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變，打造“服務(wù)型政府”，營造良好的政治生態(tài)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。
國際經(jīng)驗表明，加強(qiáng)法治建設(shè)在遏制政商腐敗方面尤為重要。歷史上的美國也曾經(jīng)歷嚴(yán)重的政商腐敗。但媒體和民間揭露官商勾結(jié)的“扒糞運(yùn)動”推動美國國會于1977年通過了《海外反腐敗法》。該法歷經(jīng)1988、1994、1998年三次修改，成為美國海外反腐的“尚方寶劍”。此法的嚴(yán)厲之處在于，不僅外國企業(yè)或自然人在美國境內(nèi)實施行賄會受到懲罰，而且美國公司或自然人在海外行賄也會受到懲罰。該法的實施，有效遏制了行賄受賄和政商腐敗的發(fā)生。在市場經(jīng)濟(jì)和法制尚不健全的中國，各級政府行政往往超出法律之上，企業(yè)的腐敗行為充當(dāng)了“潤滑劑”和“保護(hù)費(fèi)”的作用，既能獲取程序上的政治便利，還能得到如政府補(bǔ)貼、稅收獎勵等一定的政治收益。［6］近年來，隨著反腐倡廉的深化，法律規(guī)制從嚴(yán)、政策收緊，于是更具掩護(hù)性的通過具備官方性質(zhì)的“地方發(fā)展基金”“公益基金”的投資成為企業(yè)向地方領(lǐng)導(dǎo)示好、表忠心的“合法”手段。要構(gòu)建“親”“清”新型政商關(guān)系，必須加大法治建設(shè)力度，消除政商腐敗的制度土壤，同時使法律在預(yù)防腐敗方面產(chǎn)生真正的震懾作用。
服務(wù)型政府則意味政府要秉承一視同仁、繁榮各種所有制經(jīng)濟(jì)的理念來制定規(guī)則，營造平等穩(wěn)定的制度環(huán)境，保證市場秩序的正常運(yùn)行，讓市場發(fā)揮配置生產(chǎn)要素的決定性作用。龐大的國企作為我國經(jīng)濟(jì)主體中一類特殊群體處在亦政亦商的地位，在非完全競爭市場下，國企較民企擁有更多的資源和更優(yōu)厚的政策扶持，同時具有形式上的科層化和實質(zhì)上的領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)斷治理結(jié)構(gòu)。與國企競爭的民營企業(yè)面臨著不確定的環(huán)境和有限的資源，只有加強(qiáng)同政府的關(guān)系獲取更多內(nèi)幕消息和個人權(quán)力資源才有可能得到和國企同樣的競爭機(jī)會；同國企發(fā)展業(yè)務(wù)關(guān)系的民營企業(yè)也要學(xué)會想方設(shè)法凸顯官員政績和搞清其內(nèi)部的派系地圖，講究“站隊”經(jīng)營。［7］因此，要鼓勵民營企業(yè)進(jìn)入法律、法規(guī)未明確禁止的領(lǐng)域，取消股比和經(jīng)營范圍等限制，切實降低準(zhǔn)入門檻，打破區(qū)域行政壁壘。保證各種所有制經(jīng)濟(jì)主體，公開公平公正參與市場競爭，同等受到法律保護(hù)。
在市場治理方面，要推動傳統(tǒng)市場監(jiān)管向治理創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，形成多元共治的市場治理格局，建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。個別官員和商人之所以能夠設(shè)租、尋租，官商勾結(jié)式腐敗之所以頻發(fā)，除了企業(yè)治理機(jī)制不完善之外，另一個重要原因在于傳統(tǒng)市場監(jiān)管體系存在較大問題。無論市場準(zhǔn)入、市場運(yùn)營，還是市場投資、市場競爭等市場行為都受到政府官員的層層審批和較大干預(yù)，市場壁壘重重、市場分割嚴(yán)重，市場壟斷、半壟斷現(xiàn)象也在一些地區(qū)、一些部門不同程度地存在著，為個別官員和商人設(shè)租、尋租提供了制度上的可能，助推了官商勾結(jié)式腐敗的發(fā)生。因此，要從根本上減少官商勾結(jié)式腐敗，就要減少政府對市場活動的微觀干預(yù)，加大宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管力度，讓市場在企業(yè)的優(yōu)勝劣汰中發(fā)揮決定性作用。
具體而言，監(jiān)管體系改革包含四部分：一是由“事前審批為主”向“事中事后監(jiān)管”為主轉(zhuǎn)型；二是由分散監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管轉(zhuǎn)型；三是由行政型監(jiān)管為主向法治化監(jiān)管為主轉(zhuǎn)型；四是充分調(diào)動社會組織(尤其是商會、行業(yè)協(xié)會)、新聞媒體、消費(fèi)者等社會力量參與市場監(jiān)管的積極性。繼而，社會力量與市場監(jiān)管有機(jī)融合在一起，形成政府、企業(yè)、社會等多元力量協(xié)同共治的市場治理格局。
當(dāng)然，政府減少微觀干預(yù)并不意味著在市場治理領(lǐng)域的全面的退出，而是要有所為有所不為，有為但不越位。一方面，政府要有協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)主體的策略。除了制度化的法律條文，政府還可以借助彈性的政治傳統(tǒng)和社會文化進(jìn)行監(jiān)管和微觀調(diào)控。［8］另一方面，政府要有制度創(chuàng)新和因地制宜進(jìn)行改革的魄力，關(guān)鍵時刻要有“不破不立”的決心和手段，拿出“先行一步”“包產(chǎn)到戶”式的改革勇氣和制度遠(yuǎn)見。具體來說，首先，政府要超越單個企業(yè)發(fā)揮出整體層面的工商業(yè)規(guī)劃和布局，積極對接市場化改革要求進(jìn)行市場秩序的治理，同時分類推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。讓該淘汰的有序退出，能發(fā)展的積極育成，回應(yīng)新時期經(jīng)濟(jì)技術(shù)的轉(zhuǎn)型要求。其次，破解公共服務(wù)難題，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，充分發(fā)揮發(fā)展型國家在提供公共服務(wù)上的優(yōu)勢。同時也要注重公用設(shè)施設(shè)備的長久可持續(xù)，共享資源，共護(hù)資源。在市場交易領(lǐng)域，要充分給足企業(yè)自主性和自治權(quán)，發(fā)力事前監(jiān)管和事后懲罰，簡化交易程序，提高市場交易透明度，管住政府自身“越位”之手，看好企業(yè)“越軌”之手。
在企業(yè)(公司)治理方面，要不斷完善公司治理體制，加快在各級、各類企業(yè)中建立現(xiàn)代企業(yè)制度的步伐。官商勾結(jié)式腐敗之所以頻發(fā)、企業(yè)行賄受賄之所以不絕，除了與個別官員和企業(yè)家設(shè)租、尋租，尋求不正當(dāng)利益有關(guān)之外，一個重要原因在于企業(yè)的治理機(jī)制不完善，企業(yè)家習(xí)慣一個人說了算，缺乏公開透明的決策程序和有效的監(jiān)督制約機(jī)制。實際上，現(xiàn)代公司治理制度具有一套非常完備而復(fù)雜的決策和監(jiān)督制約機(jī)制，重大事項需要董事會集體決定并要及時向利益相關(guān)者及資本市場公布，董事會內(nèi)設(shè)的審計委員會、外部的資本市場、財經(jīng)媒體等也發(fā)揮了較大的監(jiān)督制約作用，使得公司的違規(guī)違法成本大增，有效減少了行賄受賄和官商勾結(jié)式腐敗的機(jī)會。當(dāng)前，中國大量上市公司的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)徒有其表，監(jiān)事會通常只發(fā)揮名義上的監(jiān)督作用；董事會與股東溝通機(jī)制不暢通、戰(zhàn)略目標(biāo)不一致；董事會職責(zé)不明確，大量存在與職業(yè)經(jīng)理人及公司高管職責(zé)重合的現(xiàn)象；具有實際影響力的獨(dú)立董事制度并未建立起來，囿于國內(nèi)商業(yè)環(huán)境和獨(dú)立董事的威望、學(xué)識和背景，公司的獨(dú)立董事制度重在設(shè)置崗位而非建立制衡機(jī)制；此外，公司外部治理機(jī)制不完善，獨(dú)立的審計機(jī)構(gòu)缺乏，以中小投資者為主的投資者結(jié)構(gòu)決定了機(jī)構(gòu)投資者難以對公司的運(yùn)作和股價起到影響。因此，要建立完善的公司治理體制，我們還有很長的路要走，不但要持續(xù)不斷地進(jìn)行企業(yè)制度改革，也要對包括資本市場體系、政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)、市場中介機(jī)構(gòu)在內(nèi)的相關(guān)機(jī)構(gòu)和制度進(jìn)行大力改革方能成功。
在社會治理方面，積極支持和培育行業(yè)協(xié)會、商會、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等社會組織的發(fā)展壯大。這類社會組織能夠架起政府和企業(yè)之間的溝通橋梁，為雙方提供制度化、規(guī)范化、經(jīng)常化的信息溝通和利益表達(dá)渠道，并能夠在政策宣傳、行業(yè)自律、信息共享、人才培養(yǎng)、協(xié)同創(chuàng)新、權(quán)益維護(hù)等方面發(fā)揮重要作用。官商勾結(jié)式腐敗之所以在個人層面頻頻發(fā)生，其中一個重要原因就是民營資本缺乏制度化、集體化的利益表達(dá)和維權(quán)游說渠道，從而不得不在個人層面與政府官員建立密切聯(lián)盟關(guān)系，為雙方行為越界、腐敗提供了可能。社會對話機(jī)制是歐洲社會治理模式的一個顯著特點(diǎn)，在每一項重大公共政策的制定和實施過程中都有來自商界、社會組織及相關(guān)政府部門的代表參加，這種社會對話機(jī)制和諧了政商關(guān)系，降低了政商勾結(jié)式腐敗的概率，也提升了公共政策的實施效果，值得我們借鑒。
因此，要構(gòu)建“親”“清”政商關(guān)系，減少政商腐敗的發(fā)生，一個重要的歷史和國際經(jīng)驗就是要保證各類民營企業(yè)政治參與的制度化。首先，政府政協(xié)部門、統(tǒng)戰(zhàn)部門和工商聯(lián)應(yīng)做到與民營企業(yè)聯(lián)系常態(tài)化、制度化，保證民營企業(yè)家的意見建議能通過正規(guī)公開的政治參與渠道反饋到相關(guān)職能部門。其次，發(fā)揮現(xiàn)有企業(yè)家協(xié)會作用和助力產(chǎn)業(yè)、行業(yè)協(xié)會自主發(fā)展。“知屋漏者在宇下”，企業(yè)家群體和產(chǎn)業(yè)、行業(yè)協(xié)會作為主要實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的承擔(dān)者是與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的微觀運(yùn)作和政治經(jīng)濟(jì)制度的優(yōu)良缺憾他們是最為了解的。經(jīng)濟(jì)與政治向來相伴而生，市場的充分完善與否同政治系統(tǒng)的公開有效程度密切相關(guān)。政治系統(tǒng)運(yùn)作不得當(dāng)、暗箱操作盛行之際，有多大的自主性就有多嚴(yán)重的政商勾連腐敗；反之，在政治系統(tǒng)完善、開放清明的條件下，充分的自主性推動經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行健康政治參與，減少對私人關(guān)系的依賴。自主性的發(fā)揮不是單一地向社會開放空間，關(guān)鍵在國家制度和結(jié)構(gòu)的改革，政府政治系統(tǒng)的改革應(yīng)和社會結(jié)構(gòu)的聚合同步進(jìn)行，國家權(quán)力在基層的退出和重新布局應(yīng)配合社會自治組織的發(fā)育壯大。［9］這種多元共治的社會治理體制摒棄了以往公共政策制定和執(zhí)行過程中“一言堂”的“懶政”思路，引進(jìn)多方參與，“上”“下”聯(lián)動，能夠積極適應(yīng)變化了的多元利益訴求，不但有利于新型政商關(guān)系的建立，也有利于社會的和諧和長治久安。
政商關(guān)系的好壞在某種程度上決定著一個國家的創(chuàng)新能力和國際競爭力，也是檢驗我國經(jīng)濟(jì)體制改革成效和國家治理現(xiàn)代化的試金石。習(xí)總書記關(guān)于“親”“清”新型政商關(guān)系的講話，不但澄清了以往關(guān)于政商關(guān)系的認(rèn)識誤區(qū)，指明了構(gòu)建具有中國特色新型政商關(guān)系的目標(biāo)和路徑，也有助于完善政府治理、企業(yè)治理、市場治理和社會治理體系建設(shè)，推進(jìn)我國國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。