按照一般的理解，在如此銳意改革的黨中央領(lǐng)導下，各部門各地方應(yīng)該迸發(fā)出更大的活力和動力。然而，個別部門和地方的反應(yīng)并不強烈，不僅“依法改革”的主動性不強，甚至出現(xiàn)“為官不為”“懶政怠政”的現(xiàn)象。從2015年開始，《政府工作報告》專列一部分談“政府自身建設(shè)”。在多個場合，李克強總理嚴厲批評“門好進了，臉好看了，事難辦了”“只要不出事、寧愿不做事”“不求過得硬、只求過得去”等懶政怠政現(xiàn)象。為什么會出現(xiàn)這種情況呢？
政府治理動力何以低下
個別地方的利益格局在一定程度上的固化限制了其改革創(chuàng)新沖動。就一些地方的政府治理而言，穩(wěn)定和秩序是其首選目標，探索創(chuàng)新多是對危機和挑戰(zhàn)的應(yīng)對。在改革開放的過程中，之所以在各地經(jīng)常涌現(xiàn)出不同內(nèi)容和形式的改革創(chuàng)新，主要是因為當?shù)攸h委政府有著強烈的發(fā)展理念和擔當精神。而經(jīng)過了三十多年的發(fā)展變化，個別地方的利益格局基本形成，一些利益關(guān)系固化下來，制約和束縛了這些地方干部的思想行動，思想懈怠了，行動疲沓了。
國家治理內(nèi)容的調(diào)整造成了地方領(lǐng)導干部的不適應(yīng)。盡管經(jīng)濟發(fā)展依然是整個國家治理的中心任務(wù)，但是社會治理、環(huán)境治理、文化治理等上層建筑的調(diào)整也變得越來越重要。對于長期習慣于搞經(jīng)濟建設(shè)的不少領(lǐng)導干部來說，很難馬上適應(yīng)這些新的治理需要。這些新的治理任務(wù)，需要更細致的規(guī)劃、精細化的治理以及長期的投入，不能簡單地套用提高GDP的原有做法，甚至這些治理任務(wù)與發(fā)展經(jīng)濟的任務(wù)之間還存在著緊張乃至矛盾的關(guān)系。
頂層設(shè)計方案執(zhí)行中的“時滯效應(yīng)”。加強頂層設(shè)計，意在整體謀劃，克服決策的碎片化和行為的短期性，發(fā)揮我國的制度優(yōu)勢。但是，頂層設(shè)計方案在具體執(zhí)行的過程中還存在著一定的“時滯效應(yīng)”，設(shè)計方案不能及時地落實執(zhí)行。“條塊”格局是造成這種現(xiàn)象的主要原因。一方面，頂層設(shè)計方案是由作為“條條”的各職能部門執(zhí)行的，需要與這些部門的系統(tǒng)要求對接起來；另一方面，頂層設(shè)計方案往往通過行政層級（塊塊）來貫徹執(zhí)行，由于各層級之間“職責同構(gòu)”的限制，雖然各級落實方案的形式越來越完整，語言越來越規(guī)范，但是特色越來越弱，即使是最低層級制定的落實方案也仍然與頂層設(shè)計方案差別不大，限制了具體方案在各地方層級的操作性。
部分領(lǐng)導干部對從嚴管理的理解出現(xiàn)偏差，產(chǎn)生畏縮甚至推諉傾向。全面依法治國、全面從嚴治黨，是提高國家治理制度化水平的戰(zhàn)略性舉措。從嚴管理是這些戰(zhàn)略措施在各地方、各部門具體落實中的必然要求。然而，由于對這些戰(zhàn)略舉措認識的不到位，導致具體落實措施的簡單化、武斷化，扭曲了制度設(shè)計的初衷，走向了另一個極端。比如，把從嚴管理等同于凡事都要找依據(jù)，沒有依據(jù)就不辦事、不執(zhí)行；把從嚴管理等同于凡事都要走程序，事事請示匯報，等領(lǐng)導批準；把從嚴管理等同于增加監(jiān)督，混淆了決策和監(jiān)督之間的邊界，降低了決策的效率，等等。最重要的是，由于在從嚴管理過程中，部分領(lǐng)導干部沒有厘清自主行為的空間邊界，尤其是法律和政策的邊界，因而行事小心翼翼，滋生了“多一事不如少一事”的心理。
對創(chuàng)新的激勵機制不完善，效力不足。說到底，探索創(chuàng)新是由人來執(zhí)行的，沒有富有創(chuàng)新精神的各級領(lǐng)導干部，就不可能有遍布各地的創(chuàng)新探索。中國的干部隊伍集聚著大量的社會精英，其中絕大部分是有理想、有抱負、有追求之人，這是中國制度能持續(xù)高效運行的重要原因。創(chuàng)新不能只依靠創(chuàng)新者的主觀動力、個人情懷，還必須構(gòu)建起可持續(xù)的激勵機制。現(xiàn)有的薪酬機制、晉升機制并沒有將鼓勵創(chuàng)新考慮在內(nèi)，平均主義、“出頭椽子先爛”的心理依然存在于某些地區(qū)的政治生態(tài)中。
社會輿論對地方領(lǐng)導干部塑造誘發(fā)的消極情緒。盡管地方領(lǐng)導干部為了落實上級要求，采取了各種方法來克服困難、解決問題，但由于掌握的資源有限、監(jiān)督制約乏力，加之部分人員能力和素質(zhì)不足，容易出現(xiàn)行為的失范。輿論對地方領(lǐng)導干部的批評和消極刻畫，增加了地方領(lǐng)導干部工作的難度，也誘發(fā)了消極情緒，比如“既然不能得到理解和承認，就不需要努力和擔當”的心理。筆者參與了多屆中國地方政府創(chuàng)新獎的評選，接觸的許多領(lǐng)導干部都曾表示，他們之所以看重這個獎項，就是因為這是來自社會的評價。
如何激發(fā)政府治理創(chuàng)新動力
改革創(chuàng)新動力不足、消極行為增多引起了各方面的重視，其解決亦需要多方協(xié)同努力。
應(yīng)清醒地認識、辨析和承認地方發(fā)生的重要變化。今天的地方，與改革開放之初的地方已經(jīng)迥然不同，彼此之間的差異更加多樣，甚至有些方面的差距在不斷拉大。承認這些變化，自覺地在決策中堅持多樣性的意識，做出有針對性的回應(yīng)，會有利于提升決策執(zhí)行的效果。在許多治理問題上，地方不僅是上級要求的執(zhí)行者，也是上級的合作者，更是問題的預(yù)警者。發(fā)揮地方的主動性和創(chuàng)造性，有助于控制問題的擴大、風險的傳播，也能為決策制定和改進提供依據(jù)。
積極構(gòu)建鼓勵差別化探索的體制機制。長期以來，我國的決策執(zhí)行中一定程度上存在著“一收就死，一放就亂”的惡性循環(huán)，造成了治理資源的巨大浪費。鼓勵差別化探索必須以承認地方的多樣性為前提，深化中央與地方，以及各層級政府之間的權(quán)責劃分，在總的框架下確定具體目標時要尊重地方的自主性，確定政策效果衡量標準時切忌單一化。從全面深化改革的目標確定以來，習近平總書記就多次提到要把頂層設(shè)計與鼓勵基層創(chuàng)新結(jié)合起來，明確提出“中央通過的改革方案落地生根，必須鼓勵和允許不同地方進行差別化探索”“要把鼓勵基層改革創(chuàng)新、大膽探索作為抓改革落地的重要方法”。需進一步提高決策制定和執(zhí)行的科學化水平，在決策過程中多關(guān)注地方的需求和具體情況，多吸收地方的經(jīng)驗做法。在執(zhí)行的過程中給地方適度的變通空間，合理地配套資源，并允許試錯、寬容失敗。
在合理劃分治理職責的前提下積極推動各類治理資源的合理配置。習近平總書記提出，要針對基層工作的特點和難點，推動職能下沉、人員力量下沉，建立與基層改革實際需要相匹配的權(quán)責體系。近年來，通過多方面的努力，基層治理所需的資金、人力、辦公場所、技術(shù)支撐等各類治理資源普遍增加，基層治理的能力也不斷提高。但是，這些調(diào)整變化還不足以應(yīng)對復雜、多樣、瑣碎的治理問題，因為許多治理問題需要更高層級的政府機構(gòu)來協(xié)調(diào)，需要跨行政邊界來合作解決。因此，既要合理劃分治理職責，探索治理資源的跨邊界配置，又要防止一些部門以資源下沉為借口下放責任，加重基層政府權(quán)責不對等的困難。
營造鼓勵政府創(chuàng)新探索的社會輿論。充滿活力的社會急切地呼喚著創(chuàng)新，社會創(chuàng)新反過來又會促進政府創(chuàng)新。這是三十多年改革開放帶來的巨大變化。鼓勵各級政府探索創(chuàng)新，不是簡單地獎勵幾個優(yōu)秀的領(lǐng)導干部，樹立若干模范榜樣，而是應(yīng)努力營造鼓勵探索、寬容失敗的社會氛圍，尤其是對領(lǐng)導干部的評價不能過度使用“一票否決”的方法。在輿論引導上，上級部門尤其不能頻繁地使用批評問責，而應(yīng)努力營造國家與社會、上下級之間相互信任的良好局面。
（作者為中央編譯局研究員）
