自特朗普就任美國第45任總統(tǒng)以來，一直貫徹“美國優(yōu)先”的對外政策，內(nèi)政外交重心明顯轉(zhuǎn)向本土，對外退出“巴黎協(xié)定”、推行貿(mào)易保護(hù)主義、拒絕“全球化”，對內(nèi)廢除奧巴馬政府的“醫(yī)改政策”和減少部分福利政策，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的“向內(nèi)收縮”特征。造成美國在戰(zhàn)略政策上“勒緊腰帶”的原因有很多，但主要來自于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)壓力。
然而，與此同時，美軍軍費(fèi)支出卻在大幅度擴(kuò)張。特朗普政府于今年5月底正式推出2018財年國防預(yù)算報告，提出將基本國防預(yù)算提升10%，新財年的軍費(fèi)總額增加至6391億美元，達(dá)到自2013財年以來的最高點。這看上去似乎有些矛盾？
特朗普政府為何要大幅增加軍費(fèi)
美國政府長期以來保持著較高的赤字率。據(jù)美國國會預(yù)算局CBO統(tǒng)計，2016財年美國政府財政赤字達(dá)5870億美元，占GDP3.2％；2017財年赤字雖有小幅下降，但也達(dá)到5590億美元，占GDP的2.9％，這一數(shù)字雖然比2009年的9.8%的赤字率降低很多，但仍然接近3%的國際紅線。
美國政府強(qiáng)調(diào)的大幅減稅計劃和基建計劃將進(jìn)一步壓縮財政空間和預(yù)算空間。4月底，美國公布了歷史上最大的減稅計劃，將收入稅的最高稅率從39.6%調(diào)至35%，將聯(lián)邦企業(yè)所得稅稅率從35%下調(diào)至15%，將個人所得稅稅率從當(dāng)前7檔縮減至3檔。據(jù)估算，如果減稅政策全部實施，聯(lián)邦政府未來10年將會削減10萬億美元的稅收。同時，特朗普團(tuán)隊計劃投入5500億美元開展基建項目。大規(guī)模的財政支出使特朗普政府面臨巨大的財政壓力。
顯然，特朗普政府的戰(zhàn)略收縮行為與其自身經(jīng)濟(jì)狀況有很大的關(guān)聯(lián)性，但特朗普政府又一直對增加軍費(fèi)和擴(kuò)軍表現(xiàn)出強(qiáng)烈的興趣。早在2016年9月，特朗普在費(fèi)城專門就國防政策發(fā)表演講，完整而詳細(xì)地提出了軍隊重建方案，并表示“只要入主白宮，就會要求國會全面取消防務(wù)自動減支機(jī)制，并且提交一份新的預(yù)算以重塑軍隊”。
隨著今年5月底美國2018財年國防預(yù)算案的拋出，特朗普政府申請基本預(yù)算金額約為5745億美元，海外應(yīng)急行動預(yù)算約為646億美元。其中，陸軍基礎(chǔ)預(yù)算達(dá)到1371.28億美元，比2017財年增加了11.58%；海軍基礎(chǔ)預(yù)算達(dá)到1715.11億美元，比2017財年增加了7.80%；空軍基礎(chǔ)預(yù)算達(dá)到1654.90億美元，比2017財年增加了12.98%。
此次美軍預(yù)算大幅增加，重心放在漲工資、擴(kuò)充兵員、恢復(fù)部隊?wèi)?zhàn)備水平和裝備的維護(hù)升級上。2018財年美軍基本預(yù)算額度超出了《2011預(yù)算控制法》設(shè)定的上限，事實上已經(jīng)突破了防務(wù)自動減支機(jī)制的束縛。
美軍軍費(fèi)擴(kuò)張是為了重塑美軍，并增強(qiáng)全球控制能力。關(guān)于此次國防預(yù)算提交動因，五角大樓預(yù)算編制官員表示：世界的不可預(yù)測性和危險程度大幅增加，“伊斯蘭國”橫掃中東地區(qū)，抱著復(fù)仇心態(tài)的俄羅斯當(dāng)前在歐洲和中東地區(qū)頻頻制造麻煩，中國則在不斷崛起并企圖擴(kuò)大自身勢力范圍。
五角大樓認(rèn)為，由于奧巴馬政府的《預(yù)算控制法》削減了軍隊撥款，防務(wù)自動減支機(jī)制導(dǎo)致軍隊縮編，美軍戰(zhàn)備能力不斷受到侵蝕，戰(zhàn)備工作一拖再拖，達(dá)不到軍事全球控制的需求，必須通過擴(kuò)張軍費(fèi)來應(yīng)對“危險世界”的威脅。
此外，共和黨政府具有明顯的提升軍費(fèi)支出的傾向。從美國共和黨和民主黨組成的政府來看，共和黨具有明顯的鷹派特征，是軍火商的主要贊助對象，與軍工集團(tuán)的聯(lián)系也更為密切，在執(zhí)政時擴(kuò)張軍費(fèi)的傾向較大。
美國政府與大型軍工集團(tuán)之間存在密切關(guān)系已經(jīng)是公開的“秘密”，軍工集團(tuán)對美國政黨選舉政治擁有巨大的影響力，所以歷任政府在涉及軍工集團(tuán)利益上都顯得極為謹(jǐn)慎。2000年大選，共和黨小布什以微弱優(yōu)勢贏得總統(tǒng)選舉，軍工集團(tuán)的政治捐款有430萬美元，其中93%都投給了共和黨；到2002年年初，小布什政府因捷克和匈牙利擬向其他國家購買軍火而以外交手段相威脅，主要是由于美國著名軍工集團(tuán)洛克希德·馬丁公司競標(biāo)失敗利益受損而引發(fā)的。
正因為特朗普作為共和黨總統(tǒng)候選人時鮮明地支持軍工集團(tuán)，所以由美國軍工集團(tuán)控制的全國步槍協(xié)會早在2016年5月20日就宣布為特朗普背書，為其入主白宮打下重要基礎(chǔ)。實際上，近幾屆共和黨總統(tǒng)執(zhí)政期間，美國政府的軍費(fèi)增長率明顯高于民主黨總統(tǒng)執(zhí)政時期。在可以預(yù)見的4年里，特朗普政府很有可能會將軍費(fèi)維持在一個較高的增長幅度上。
與此同時，軍費(fèi)擴(kuò)張也是為了加強(qiáng)裝備建設(shè)。美國是全球最大的軍事產(chǎn)品與服務(wù)的購買者，保持著世界上最強(qiáng)大的軍事實力，2016年的軍費(fèi)支出達(dá)到6220億美元，是中國的4倍多，占到全球防務(wù)開支的40%。在軍費(fèi)總額基本固定，但裝備價格飆升的情況下，如何有序更換和淘汰老舊裝備成為現(xiàn)實問題。
近些年，美軍一直通過壓減老舊裝備、延長裝備使用壽命、添補(bǔ)新型裝備、裝備少而精銳的部隊等方式加強(qiáng)裝備建設(shè)。隨著裝備產(chǎn)品進(jìn)步和新技術(shù)的大量應(yīng)用，武器單價成幾何倍數(shù)增長，軍方武器采購數(shù)量卻大幅下降，直接導(dǎo)致裝備研發(fā)費(fèi)用和攤銷成本急劇上升。
與此同時，美軍在上世紀(jì)70～80年代冷戰(zhàn)期間大量采購的裝備每年需要巨額維護(hù)、更新和升級經(jīng)費(fèi)，這也是導(dǎo)致特朗普政府?dāng)U張軍費(fèi)的重要因素。以空軍為例，美軍主力戰(zhàn)機(jī)都是上世紀(jì)70年代設(shè)計的，遠(yuǎn)程轟炸機(jī)B-52、B-1更是上世紀(jì)50～70年代設(shè)計的，以F-15、F-16為代表的第三代主力戰(zhàn)機(jī)數(shù)量在1500架左右，以F-22為代表的第四代主力戰(zhàn)機(jī)只裝備了190架，且因費(fèi)用高昂已經(jīng)停產(chǎn)，取而代之的第四代主力機(jī)型F-35僅以每年30架的速度列裝，未來面臨巨大的換裝缺口和經(jīng)費(fèi)壓力。
“戰(zhàn)略收縮”與“軍費(fèi)擴(kuò)張”并不矛盾
特朗普政府軍事戰(zhàn)略的核心是通過“實力保障和平”，“戰(zhàn)略收縮”的目的是為了更好地發(fā)展美國自身，最大化實現(xiàn)“美國優(yōu)先”政策，與此同時，通過“軍費(fèi)擴(kuò)張”提升軍事實力，保障美國內(nèi)政外交目標(biāo)順利實現(xiàn)。
美國“戰(zhàn)略收縮”為“軍費(fèi)擴(kuò)張”提供了可能。美國政治回避不了兩黨之爭，財政預(yù)算問題一直是兩黨爭執(zhí)的焦點。特朗普政府面對赤字攀升的政府，只有通過先期的“戰(zhàn)略收縮”，才能為后期的“軍費(fèi)擴(kuò)張”預(yù)留預(yù)算空間。
在2018年的政府預(yù)算案中，特朗普政府大幅削減非國防性開支，包括環(huán)保、能源研究、農(nóng)業(yè)、國務(wù)院等部門開支，其中美國環(huán)保局開支削減規(guī)模達(dá)26億美元，與之前相比少了差不多三分之一。同時大幅削減社會福利開支，包括廢除醫(yī)改法案并改革醫(yī)療補(bǔ)助計劃，大幅削減聯(lián)邦雇員退休福利、削減殘疾人幫扶項目等，這些措施都為增加軍費(fèi)預(yù)算提供了可能。
美國也在逐漸減少國際責(zé)任和對外防務(wù)開支，以緩解國內(nèi)軍費(fèi)支出壓力。特朗普在接受《華盛頓郵報》采訪談及亞太安全時曾表示：“我們現(xiàn)在的地位已經(jīng)與過去不同了，美國過去曾經(jīng)是一個富裕、強(qiáng)大的國家，而現(xiàn)在我們是一個窮國、一個負(fù)債國。你怎么解決21萬億美元的債務(wù)問題？我們花錢保護(hù)別的國家，我們沒有把錢花在自己身上。”
今年以來，特朗普展現(xiàn)其“商人重利本色”，屢次針對盟友軍費(fèi)支出問題表達(dá)觀點，指出盟友軍費(fèi)支出比例偏低，壓迫盟友增長軍費(fèi)。為了進(jìn)一步節(jié)省對外防務(wù)開支，特朗普政府還提議將美國向其他國家提供武器裝備的方式從目前的無償援助改為無息或低息貸款，巴基斯坦、菲律賓和越南等國家可能會受到影響。
“軍費(fèi)擴(kuò)張”也為“戰(zhàn)略收縮”提供了強(qiáng)有力的保障。特朗普政府推行貿(mào)易保護(hù)、邊境管控、收緊移民和加強(qiáng)本土安全等“戰(zhàn)略收縮”舉措后，造成國內(nèi)國際形勢相對緊張，美國在相關(guān)領(lǐng)域的話語權(quán)可能會被削弱，這顯然與特朗普“強(qiáng)大到?jīng)]有人能夠給美國制造麻煩的程度”的政策主張不相符合，這就需要通過擴(kuò)張軍費(fèi)、提升軍力來保障其核心利益。
特朗普政府如果繼續(xù)推行“擴(kuò)張型”的戰(zhàn)略政策，有可能進(jìn)一步增加美國的赤字率，所以需要“戰(zhàn)略收縮”來降低美國對外的不必要開支，在不符合美國主要利益的問題上主動退出，能夠讓美國更加集中力量進(jìn)行符合其自身利益的活動。
美國一直將中國定位為軍事挑戰(zhàn)
在美國歷屆共和黨總統(tǒng)執(zhí)政期間，軍費(fèi)一般都有一定幅度的增長。但與里根政府推出的“星球大戰(zhàn)計劃”，老布什政府組織海灣軍事行動，小布什政府在“9·11”后的反恐戰(zhàn)爭等增長軍費(fèi)的因素不同，此次特朗普政府大幅增加軍費(fèi)預(yù)算并不一定意味著軍事介入和軍備競賽。
美國軍費(fèi)中采購和研發(fā)費(fèi)用不足以維持未來軍事需求，在面臨大量老舊裝備替代、新裝備價格居高不下之時，削減政府非軍事開支、讓盟友承擔(dān)更多軍事責(zé)任、增加對外軍火貿(mào)易、更換?？哲娧b備、發(fā)展尖端武器系統(tǒng)只是美國要維持其頭號強(qiáng)國的必然選擇。但為了增加軍費(fèi)，不排除會過度渲染“中國威脅論”，也不排除會在亞太構(gòu)建制衡中國崛起的軍事聯(lián)盟體系與伙伴關(guān)系。
雖然美國在全球戰(zhàn)略中處于收縮態(tài)勢，但美國一直將中國定位為軍事挑戰(zhàn)，傾向于對中國采取更加積極主動的威懾戰(zhàn)略。特別是2015年以來，美國對中國的威脅判斷趨于嚴(yán)峻，在軍事上對中國的定位更側(cè)重于交戰(zhàn)對手而非合作伙伴，在軍事規(guī)劃、作戰(zhàn)概念、兵力部署和裝備研發(fā)上準(zhǔn)備與中國交戰(zhàn)。其專門針對中國提出了“全球公域介入與機(jī)動聯(lián)合”作戰(zhàn)概念，將“第三次抵消戰(zhàn)略”直接定義為“意在應(yīng)對中國日益上升的反介入與區(qū)域拒止挑戰(zhàn)”。
美國在亞太大規(guī)模排兵布陣，截至2015年，美國海外駐軍有15.43萬人部署在亞太區(qū)域，達(dá)到美軍海外駐軍總數(shù)的65%；在亞太區(qū)域部署或升級換代包括“薩德”系統(tǒng)在內(nèi)的大量新裝備，并預(yù)計在2020年前將60%的?？樟α坎渴鹩趤喬?yīng)該說，美國此次軍費(fèi)預(yù)算的大幅度增長，很大程度也是想在軍事上遏制中國崛起。
中美首腦2017年4月的“海湖會晤”以及7月德國漢堡G20峰會上的“習(xí)普會”，為中美關(guān)系的發(fā)展奠定了建設(shè)性的基調(diào)，并多次強(qiáng)調(diào)將致力于推動兩軍關(guān)系的發(fā)展。中美兩國在亞太應(yīng)避免陷入“安全困境”，應(yīng)在戰(zhàn)略威懾能力上，保持雖不對等但有效的相互制衡，在軍事力量對比上達(dá)成默契，避免兩國軍費(fèi)支出“競爭性增長”。事實證明，努力發(fā)展健康、穩(wěn)定、對等的中美軍事關(guān)系，才有助于兩國共同維護(hù)亞太和世界的和平穩(wěn)定。
（作者單位：軍事科學(xué)院國防政策研究中心）
周洲 來源：中國青年報?。?2017年08月17日 11 版）
