遲福林 中國改革發(fā)展研究院院長
以公平有效的競爭政策激發(fā)市場活力。目前，服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的民營經(jīng)濟(jì)占比偏低、市場活力不足。為此，迫切需要強(qiáng)化競爭政策的基礎(chǔ)性作用以擴(kuò)大民營經(jīng)濟(jì)在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的比重，從而激發(fā)服務(wù)業(yè)市場活力，提高效率。
把營造公平競爭的市場環(huán)境作為市場監(jiān)管變革的重要目標(biāo)。服務(wù)業(yè)市場走向全面開放的過程中，在縮減負(fù)面清單的同時，要通過市場監(jiān)管變革，使得各類企業(yè)主體、創(chuàng)新主體通過強(qiáng)化競爭提高產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，通過強(qiáng)化競爭激發(fā)企業(yè)家精神和創(chuàng)新活力。
當(dāng)前，我國進(jìn)入了以金融、電信、文化、教育、醫(yī)療健康等為重點的服務(wù)業(yè)開放新階段。適應(yīng)擴(kuò)大開放大趨勢，中央要求海南探索建設(shè)自由貿(mào)易港要以旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，在服務(wù)業(yè)全面開放方面走在全國前列。在這個特定背景下，適應(yīng)服務(wù)業(yè)走向全面開放的新趨勢，推動市場監(jiān)管變革，既是海南制度創(chuàng)新的重大任務(wù)，也是我國市場監(jiān)管變革的重大課題。
服務(wù)業(yè)市場走向全面開放的背景下，監(jiān)管缺失是不是市場監(jiān)管面臨的突出矛盾？
進(jìn)入發(fā)展新階段，釋放服務(wù)型消費(fèi)需求的巨大內(nèi)需潛力直接依賴于服務(wù)業(yè)市場監(jiān)管的有效性，推進(jìn)以服務(wù)業(yè)為重點的開放進(jìn)程也與市場監(jiān)管的能力水平直接相關(guān)。適應(yīng)服務(wù)業(yè)市場開放的現(xiàn)實需求，推進(jìn)監(jiān)管變革的現(xiàn)實性、迫切性全面凸顯。
監(jiān)管體系建設(shè)滯后于服務(wù)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式的發(fā)展進(jìn)程。近幾年，我國的市場監(jiān)管改革從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變?nèi)〉妹黠@成效。但客觀講，市場監(jiān)管的改革仍處在探索起步階段，無論是體制改革還是標(biāo)準(zhǔn)與能力建設(shè)，都在一定程度上滯后于市場化改革與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程。尤其是與新經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的勢頭相比，現(xiàn)行的市場監(jiān)管仍存在著“監(jiān)管盲區(qū)”、監(jiān)管缺位及某些監(jiān)管過度等問題。適應(yīng)服務(wù)業(yè)市場開放與新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢，監(jiān)管變革既要規(guī)范化，以實現(xiàn)公平競爭和防范風(fēng)險；也要避免用“舊制度管理新經(jīng)濟(jì)”，以適應(yīng)于全面深化改革開放與創(chuàng)新發(fā)展的新需求。
市場監(jiān)管的主要對象要由商品為主向服務(wù)為主過渡。例如，2017年我國取消了養(yǎng)老護(hù)理員、家政服務(wù)員、保健按摩師等國家職業(yè)資格證書鑒定。但某些監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的缺失使市場監(jiān)管難以到位，由此出現(xiàn)某些全社會關(guān)注的突出問題。再如，在電商平臺不斷做大的背景下，市場份額是不是界定新經(jīng)濟(jì)壟斷的重要指標(biāo)？如何判定壟斷和不正當(dāng)競爭？在服務(wù)業(yè)市場走向全面開放，服務(wù)型經(jīng)濟(jì)以及服務(wù)型消費(fèi)快速增長的背景下，市場監(jiān)管的轉(zhuǎn)型與變革都面臨著諸多需要解決的突出問題。
盡快提升監(jiān)管的國際化水平。當(dāng)前，以擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對外開放倒逼國內(nèi)服務(wù)業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，倒逼監(jiān)管變革已成為一個大趨勢。問題在于，服務(wù)業(yè)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)未能與國際接軌，甚至在食品藥品與部分商務(wù)服務(wù)領(lǐng)域低于國際標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)據(jù)顯示，目前我國在食品領(lǐng)域的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)占國家標(biāo)準(zhǔn)總量的30%；食品領(lǐng)域采用或等同采用歐盟、日本、美國標(biāo)準(zhǔn)的比例僅為16%。雖然近幾年我國在食品安全方面采取若干舉措，并取得一定成效。但是，總體來看，食品安全與全社會的要求、與嚴(yán)格的國際標(biāo)準(zhǔn)仍有明顯差距。適應(yīng)全社會日益增加的醫(yī)療健康需求，需要盡快形成國家服務(wù)業(yè)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系，并率先在海南等地引入國際先進(jìn)的食藥安全管理標(biāo)準(zhǔn)，以在倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型的同時，提升市場監(jiān)管的國際化水平。
服務(wù)業(yè)市場走向全面開放的背景下，強(qiáng)化競爭的基礎(chǔ)性作用是不是監(jiān)管變革的主要目標(biāo)？
競爭政策以“競爭中性”為基本原則，主要任務(wù)是反不正當(dāng)競爭、反壟斷、競爭審查等。強(qiáng)化競爭政策的基礎(chǔ)性作用，既是深化市場化改革的重大任務(wù)，又是監(jiān)管變革的主要目標(biāo)。當(dāng)前，我國服務(wù)業(yè)走向全面開放，對強(qiáng)化競爭政策的基礎(chǔ)性作用提出迫切需求。
把反壟斷,尤其是行政壟斷作為市場監(jiān)管變革的重大舉措。從我國的情況看，強(qiáng)化競爭政策重在反行政性壟斷。目前，我國制造業(yè)領(lǐng)域基本上實現(xiàn)市場化，但在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域仍面臨著市場壟斷與行政壟斷的突出問題。至今為止，服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的行政壟斷尚沒有納入到反壟斷的范圍。按照《反壟斷法》第五十一條規(guī)定，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對于行政壟斷行為只具有建議權(quán)，而沒有直接認(rèn)定其違法并予以處罰的權(quán)力。適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與擴(kuò)大開放的現(xiàn)實需求，建議盡快修訂《反壟斷法》，將競爭政策以及相應(yīng)的公平競爭審查制度納入到《反壟斷法》；細(xì)化《反壟斷法》中關(guān)于反行政壟斷的實施細(xì)則，根據(jù)不同行業(yè)的特點形成不同的反行政壟斷措施；系統(tǒng)清理、修改、廢除各類導(dǎo)致行政壟斷的規(guī)章制度。
以公平有效的競爭政策激發(fā)市場活力。目前，服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的民營經(jīng)濟(jì)占比偏低、市場活力不足，由此造成服務(wù)業(yè)市場“有需求、缺供給”的突出矛盾。例如，2017年，我國服務(wù)業(yè)領(lǐng)域民營經(jīng)濟(jì)占比為50%左右；民間投資占比普遍低于40%，其中教育、交通、公共管理等部門低于15%。為此，迫切需要強(qiáng)化競爭政策的基礎(chǔ)性作用以擴(kuò)大民營經(jīng)濟(jì)在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的比重，從而激發(fā)服務(wù)業(yè)市場活力，提高效率。
把營造公平競爭的市場環(huán)境作為市場監(jiān)管變革的重要目標(biāo)。過去幾年，我國堅持對新經(jīng)濟(jì)實行“包容審慎”監(jiān)管，在保證總體安全情況下實現(xiàn)了數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，并帶動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。下一步服務(wù)業(yè)市場走向全面開放的過程中，在縮減負(fù)面清單的同時，要通過市場監(jiān)管變革，使得各類企業(yè)主體、創(chuàng)新主體通過強(qiáng)化競爭提高產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，通過強(qiáng)化競爭激發(fā)企業(yè)家精神和創(chuàng)新活力。
服務(wù)業(yè)市場走向全面開放背景下，深化監(jiān)管體制改革是否是監(jiān)管變革的關(guān)鍵所在？
在新一輪監(jiān)管體制改革相繼落地的基礎(chǔ)上，如何以處理好綜合監(jiān)管與專業(yè)監(jiān)管為重點，形成統(tǒng)一高效的綜合市場監(jiān)管與專業(yè)科學(xué)的專業(yè)監(jiān)管的協(xié)調(diào)配合，成為新階段監(jiān)管變革的關(guān)鍵所在。
以建立統(tǒng)一的市場監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為重點理順綜合監(jiān)管與專業(yè)監(jiān)管的關(guān)系。從初步的實踐看，綜合性的市場監(jiān)管與專業(yè)性的部門監(jiān)管還難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，難以形成合力。以近期出現(xiàn)的博鰲樂城假疫苗事件為例，醫(yī)藥領(lǐng)域的監(jiān)管需要綜合的市場監(jiān)管部門與專業(yè)監(jiān)管部門的有效配合。沒有這種協(xié)調(diào)配合，有些問題是難以及時發(fā)現(xiàn)和解決的。建議海南省級政府層面建立統(tǒng)一權(quán)威的市場監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌監(jiān)管資源，提升市場監(jiān)管，尤其是特殊服務(wù)業(yè)領(lǐng)域監(jiān)管的有效性。同時，依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)，打造全國統(tǒng)一的市場監(jiān)管與藥品監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)部門間信息共建共享。
以明確職責(zé)權(quán)限為重點理順省級與省以下監(jiān)管體制。以藥品監(jiān)管為例，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》規(guī)定，“市場監(jiān)管實行分級管理，藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)只設(shè)到省一級，藥品經(jīng)營銷售等行為的監(jiān)管，由市縣市場監(jiān)管部門統(tǒng)一承擔(dān)”。從現(xiàn)實情況看，市縣難以有效履行藥品監(jiān)管職能。這就需要盡快理順省級以下的藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能。這里，提出兩種方案建議：其一，明確各級政府市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)的事權(quán)和責(zé)權(quán)劃分，尤其是要明確省級與省級以下市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)分配。例如，對高風(fēng)險類食品藥品的監(jiān)管權(quán)責(zé)保留在省市場監(jiān)管局，并在省級層面制定監(jiān)管細(xì)則。其二，實行省級市場監(jiān)管的垂直管理。海南是一個小省，探索建立自由港，需要也有條件在這方面先行先試。
要強(qiáng)化監(jiān)管隊伍的能力建設(shè)。我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型尤其是服務(wù)業(yè)市場走向全面開放，對市場監(jiān)管隊伍及其監(jiān)管能力建設(shè)提出較高要求。建議將海南作為全國市場監(jiān)管隊伍能力建設(shè)的試點，可考慮試行公務(wù)員職務(wù)與職級并行、職級與待遇掛鉤制度，突出職級在確定干部工資、福利等方面的作用；探索建立政務(wù)官和事務(wù)官的兩套管理制度；探索監(jiān)管部門預(yù)算管理新模式，下放人事管理權(quán)，在預(yù)算約束的前提下允許監(jiān)管部門自主聘任監(jiān)管技術(shù)人才。
