10世紀(jì)前后，城市在西歐的興起，極大促進(jìn)了生產(chǎn)效率和生活質(zhì)量的改善，被恩格斯稱贊道：“城市是中世紀(jì)的花朵”。事實(shí)上，當(dāng)時(shí)的城市發(fā)展極其緩慢，功能相對單一，更多體現(xiàn)商品經(jīng)濟(jì)的特征。而真正意義的城市，是伴隨第一次工業(yè)革命和社會(huì)化大生產(chǎn)而逐步形成的。大量從繁重勞動(dòng)中解放出來的人力資源和長期沉淀的資金、技術(shù)等資源要素涌入工業(yè)領(lǐng)域,推動(dòng)交通工具和基礎(chǔ)設(shè)施的迭代升級，驅(qū)動(dòng)城市沿著主城區(qū)、邊界線不斷向外擴(kuò)展，逐步形成了包括中小城鎮(zhèn)、中心城市、都市圈、城市群在內(nèi)的各種空間形態(tài)分布，也成為了支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文明演變的重要載體。然而，隨之出現(xiàn)的環(huán)境污染、交通擁擠、資源枯竭、文化沖突等亦成為備受關(guān)注的棘手問題。
如今，我國的城市發(fā)展也面臨同樣的問題。一些地區(qū)因未能有效統(tǒng)籌、協(xié)同推進(jìn)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，出現(xiàn)了資源錯(cuò)配、功能錯(cuò)位等問題，給新型城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來了諸多不確定性。比如，在部分城市，工業(yè)化超前于城鎮(zhèn)化進(jìn)程，出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施落后、人力資源短缺、公共服務(wù)不足以及生態(tài)環(huán)境污染等問題，導(dǎo)致“有產(chǎn)業(yè)、無市民，有就業(yè)人口、無城市生活”的局面。而在一些新興城市或片區(qū)，城鎮(zhèn)化又過度超前于工業(yè)化進(jìn)程，導(dǎo)致了城市空心化，尤其在中西部一些新興城市，由于缺乏產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入與項(xiàng)目支撐，“造城”運(yùn)動(dòng)不但未能帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反而透支了存量資源，加重了政府債務(wù)，破壞了區(qū)域發(fā)展的內(nèi)在機(jī)能。究其原因，以政府為主導(dǎo)，以資金、土地及勞動(dòng)力低效率供給為特征的傳統(tǒng)城市開發(fā)治理方式已難以滿足工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)同推進(jìn)的要求，也不符合現(xiàn)代城市發(fā)展和產(chǎn)業(yè)演變的規(guī)律。
如何協(xié)調(diào)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的產(chǎn)城融合是中國城市未來發(fā)展的關(guān)鍵所在，也是提升資源配置效率、實(shí)現(xiàn)協(xié)同價(jià)值的重要舉措。2019年2月，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，提出要鼓勵(lì)社會(huì)資本參與都市圈建設(shè)與運(yùn)營。筆者認(rèn)為，引入多元治理模式和社會(huì)各類資本，有利于整合優(yōu)質(zhì)資源，進(jìn)一步提升城市的建設(shè)運(yùn)營水平，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。鑒于城市開發(fā)運(yùn)營的復(fù)雜性、綜合性和長期性，應(yīng)重點(diǎn)推廣運(yùn)用開發(fā)性PPP模式。
參照中國財(cái)政科學(xué)研究院院長劉尚希對開發(fā)性PPP的定義，它是一種以實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，由政府和社會(huì)資本建立長期合作關(guān)系，提供以產(chǎn)業(yè)開發(fā)為核心的基礎(chǔ)設(shè)施和城市運(yùn)營等綜合性服務(wù)，并由社會(huì)資本承擔(dān)主要管理責(zé)任和顯著風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)績效表現(xiàn)獲取收益的政社合作模式。
顯然，開發(fā)性PPP不再局限于單一項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營，而是針對整個(gè)區(qū)域內(nèi)的設(shè)計(jì)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、產(chǎn)業(yè)服務(wù)、城市運(yùn)營等內(nèi)容，委托社會(huì)資本方牽頭作為項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的責(zé)任主體。本質(zhì)來看，它是傳統(tǒng)PPP模式的升級版，涉及分工合作內(nèi)容、資源配置方式以及風(fēng)險(xiǎn)收益分配等方面的創(chuàng)新。
一方面，開發(fā)性PPP的本質(zhì)仍是PPP，體現(xiàn)了平等合作、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的共治理念和按效付費(fèi)的基本特征，即，摒棄公共產(chǎn)品和公共服務(wù)由政府大包大攬的傳統(tǒng)觀念，打破市場與政府“楚河漢界、涇渭分明”的二元思維，主張通過資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)、長期合作來實(shí)現(xiàn)互利共贏。作為集聚各類資源要素的空間組織，城市可類似于企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)該引入科學(xué)的治理理念和治理工具，以進(jìn)一步優(yōu)化公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善提供系統(tǒng)性解決方案。需強(qiáng)調(diào)的是，在開發(fā)性PPP模式下，通常約定社會(huì)資本的投資回報(bào)來源于區(qū)域新增財(cái)力的一定比例，既不形成政府的剛性支付責(zé)任，又能很好地解決激勵(lì)相容問題。因?yàn)橹挥刑峁I(yè)化服務(wù)并達(dá)到約定的績效考核要求，社會(huì)資本才可能獲取預(yù)期收益。而政府部門主要充當(dāng)“裁判員”、“監(jiān)督者”角色,側(cè)重于決策、監(jiān)督、考核等職能,對項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)堅(jiān)持“不投資、不負(fù)債、不擔(dān)保、不兜底”原則，這無疑是地方政府在不新增債務(wù)的前提下，加快推進(jìn)城市開發(fā)的重要抓手。
另一方面，開發(fā)性PPP的創(chuàng)新性體現(xiàn)為“開發(fā)性”，既包括物理空間的開發(fā)建設(shè)，打造生產(chǎn)、生活的功能載體；又強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)資源的開發(fā)利用，追求高質(zhì)量、全方位的產(chǎn)城融合。在具體項(xiàng)目的實(shí)施過程中，社會(huì)資本除承擔(dān)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)、土地整理、公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等職責(zé)外，還需利用自身在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、資源整合、招商引資等方面的比較優(yōu)勢，為城市匹配更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)業(yè)資源，提升區(qū)域的自我造血功能和核心競爭優(yōu)勢，打造“以產(chǎn)促城、以城興產(chǎn)、產(chǎn)城融合”的協(xié)同發(fā)展格局。
目前，運(yùn)用開發(fā)性PPP模式的典型案例有華夏幸福主導(dǎo)的固安產(chǎn)業(yè)新城項(xiàng)目、中信集團(tuán)主導(dǎo)的汕頭濱海新城項(xiàng)目，中建方程主導(dǎo)的西安徐家灣地區(qū)綜合改造項(xiàng)目，等等。以固安為例，自2003年運(yùn)用開發(fā)性PPP模式推動(dòng)產(chǎn)業(yè)新城開發(fā)建設(shè)以來，固安縣從一個(gè)發(fā)展滯后的農(nóng)業(yè)縣迅速發(fā)展成為全省領(lǐng)先的工業(yè)強(qiáng)縣。全縣2018年完成地區(qū)生產(chǎn)總值250億元，一般公共預(yù)算收入45.6億元，分別是2002年的7.2倍和76倍，顯著高于周邊城市的一般公共預(yù)算收入增長幅度（見圖所示）。城市化率（城鎮(zhèn)人口占全縣總?cè)丝诒壤┯?003年的15.6%提高到2017年的50%以上。僅固安產(chǎn)業(yè)新城，已先后入駐企業(yè)500多家,簽約投資額累計(jì)近1400億元，建設(shè)了“十通一平”設(shè)施以及醫(yī)院、學(xué)校、商業(yè)中心和湖景公園等城市功能配套，引進(jìn)發(fā)展了新型顯示、航空航天、生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)集群，就業(yè)人口較2002年增長近10倍，躋身“中國十大最具投資價(jià)值開發(fā)區(qū)”、“最具影響力產(chǎn)業(yè)新區(qū)城市”行列。
實(shí)踐證明，開發(fā)性PPP憑借其多元共治理念和產(chǎn)城融合策略，能有力推動(dòng)區(qū)域的城市化進(jìn)程。當(dāng)然，作為一類創(chuàng)新性的城市開發(fā)工具，開發(fā)性PPP模式仍處于探索和嘗試階段，在運(yùn)用推廣過程中需要國家及相關(guān)部委的政策支持，也需要地方政府和項(xiàng)目實(shí)踐方的共同努力和積極探索。
圖：近10年固安縣與周邊城市一般公共預(yù)算收入規(guī)模對比
（作者系中國財(cái)政科學(xué)研究院 博士后）
