多元平衡、安全高效的全面開放體系是現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分。在外部挑戰(zhàn)因素明顯增多的情況下，需要調(diào)整政策盡快建立多元平衡、安全高效的全面開放體系。
具體措施包括：一是扎實(shí)推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，提高對(duì)發(fā)展中國(guó)家開放；二是加快落實(shí)新版外資負(fù)面清單，進(jìn)一步擴(kuò)大行業(yè)準(zhǔn)入；三是支持中西部自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新，打造對(duì)外開放新高地；四是依托中國(guó)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，積極引導(dǎo)企業(yè)對(duì)外投資；五是擴(kuò)大進(jìn)口，逐步實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口平衡；六是全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革，加大對(duì)民營(yíng)企業(yè)開放力度。
對(duì)外開放體系是現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的七個(gè)子系統(tǒng)之一。在經(jīng)濟(jì)全球化新時(shí)代，現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)不可能在封閉條件建成，必須建立與世界經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)的機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)對(duì)外開放一直采取非均衡策略，在財(cái)力有限、地區(qū)發(fā)展水平差異大等多重約束下通過(guò)點(diǎn)的突破，形成增長(zhǎng)極，帶動(dòng)周邊發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)“以點(diǎn)帶線、以線帶面”的全方位開放格局。在外部環(huán)境變化日益長(zhǎng)期化、復(fù)雜化的背景下，如何結(jié)合“一帶一路”建設(shè)、新版外資負(fù)面清單、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等新一輪重大開放舉措逐步形成新時(shí)代對(duì)外開放新體系，為現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)提供強(qiáng)有力支撐，已經(jīng)成為宏觀管理中十分重大的問題。
中國(guó)對(duì)外開放的發(fā)展歷程和特點(diǎn)
改革開放四十年期間，中國(guó)對(duì)外開放體系的形成與發(fā)展大致可以劃分為四個(gè)階段：
第一階段是穩(wěn)步發(fā)展階段：從改革開放到20世紀(jì)90年代末。1978年12月22日閉幕的黨的十一屆三中全會(huì)吹響了對(duì)外開放的號(hào)角，中國(guó)的進(jìn)出口分別從100億美元左右開始緩慢增長(zhǎng)，直到20世紀(jì)90年代末，基本處于穩(wěn)步發(fā)展階段。這段時(shí)間的中國(guó)對(duì)外貿(mào)易有兩個(gè)特點(diǎn)：一是非常穩(wěn)健，即使遇到了東南亞金融危機(jī)的外部沖擊，也沒有出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)；二是貿(mào)易發(fā)展比較平衡，出口與進(jìn)口基本同步增長(zhǎng)，無(wú)論是順差還是逆差，金額都比較小。
第二階段是快速發(fā)展階段：從中國(guó)加入世界貿(mào)易組織（WTO）至2008年國(guó)際金融危機(jī)。從加入WTO開始，中國(guó)對(duì)外開放迎來(lái)了黃金時(shí)期，2002—2008年中國(guó)進(jìn)出口基本都保持了20%增速，其中2004年增速高達(dá)35%，在世界貿(mào)易總額的比重快速提升。同樣，這段時(shí)期吸引外商直接投資也取得了重大突破，2008年超過(guò)900億美元。另外，隨著“走出去”戰(zhàn)略的實(shí)施，中國(guó)對(duì)外直接投資開始起步，并保持了較快的增長(zhǎng)，2008年中國(guó)對(duì)世界直接投資凈額超過(guò)500億美元，在全球配置資源的能力大幅提升。
第三階段是危機(jī)恢復(fù)階段：從2008年國(guó)際金融危機(jī)后至黨的十八屆三中全會(huì)。盡管2008年國(guó)際金融危機(jī)沖擊很大，但在各國(guó)政府的共同努力下，世界經(jīng)濟(jì)迅速?gòu)奈C(jī)中回升，2010年全球貿(mào)易快速?gòu)?fù)蘇，中國(guó)進(jìn)出口超過(guò)了危機(jī)前的水平。2011年繼續(xù)保持了20%以上的高速增長(zhǎng)，但好景不長(zhǎng)，隨著全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇放緩，2012年和2013年出口增長(zhǎng)只有7%左右。盡管全球經(jīng)濟(jì)復(fù)雜疲軟，但中國(guó)貿(mào)易不平衡有所擴(kuò)大，2013年貨物貿(mào)易順差達(dá)到2590億美元。在此階段，中國(guó)對(duì)外直接投資開始快速增長(zhǎng)，在2013年超過(guò)1000億美元，已經(jīng)接近吸引的外商直接投資。
第四階段是高水平發(fā)展階段：從黨的十八屆三中全會(huì)至今。十八屆三中全會(huì)提出，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，尤其是十九大提出推動(dòng)形成全面開放新格局，推進(jìn)貿(mào)易強(qiáng)國(guó)建設(shè)，中國(guó)對(duì)外開放開始由高速增長(zhǎng)向高水平發(fā)展轉(zhuǎn)變。面對(duì)國(guó)內(nèi)外新形勢(shì)，從十八屆三中全會(huì)以后開始，中國(guó)對(duì)外開放開始更加注重質(zhì)量。在對(duì)外貿(mào)易方面，開始由“快進(jìn)快出”的粗放式增長(zhǎng)向創(chuàng)造更多國(guó)內(nèi)附加值的集約式增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變；在資本流動(dòng)方面，更加追求資本“引進(jìn)來(lái)”和“走出去”之間的良性互動(dòng)。
經(jīng)過(guò)40多年的發(fā)展，中國(guó)的對(duì)外開放逐漸形成了以下幾方面特征：
開放對(duì)象以發(fā)達(dá)國(guó)家為主。改革開放初期，中國(guó)缺乏資金、技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)等，而歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家不僅在這些方面具有顯著優(yōu)勢(shì)，還具有廣闊的需求市場(chǎng)，自然成為中國(guó)開放的主要對(duì)象。在上一輪經(jīng)濟(jì)全球化過(guò)程中，大量外資到中國(guó)投資辦廠，發(fā)展“兩頭在外”的加工貿(mào)易。
開放區(qū)域以東部沿海地區(qū)為主。東部沿海地區(qū)具有得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，而且經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較好，成為國(guó)家早期開放的重點(diǎn)區(qū)域，經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開放城市、加工貿(mào)易優(yōu)惠政策等都在沿海地區(qū)先行實(shí)踐，并取得了巨大成功。近幾年國(guó)家對(duì)外開放已經(jīng)開始向中西部?jī)A斜，結(jié)合“一帶一路”建設(shè)，打通向西和向西南的開放通道，在鄭州、重慶等設(shè)立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，力爭(zhēng)在新一輪對(duì)外開放過(guò)程縮小區(qū)域差距。然而由于多種原因，中西部地區(qū)對(duì)外開放的進(jìn)程仍然有待加強(qiáng)。
開放領(lǐng)域以制造業(yè)為主。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)對(duì)外開放一直集中在制造業(yè)領(lǐng)域，而服務(wù)業(yè)開放進(jìn)程相對(duì)較慢。此外，商品市場(chǎng)開放程度很高，而要素市場(chǎng)開放程度較低，生產(chǎn)要素的流動(dòng)受到的約束仍然較多。
開放流向上存在兩個(gè)特點(diǎn)：一是在商品流向上，出口顯著高于進(jìn)口；二是在資本流向上，“引進(jìn)來(lái)”大部分年份高于“走出去”。從2014年開始，隨著“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議的加快推進(jìn)，中國(guó)對(duì)外直接投資開始超過(guò)吸引外商直接投資。
對(duì)外開放程度大幅提高，對(duì)內(nèi)開放有待進(jìn)一步加強(qiáng)。我國(guó)對(duì)外開放總體水平已經(jīng)有了較大程度提高，外貿(mào)依存度、利用外資、“走出去”等指標(biāo)位居世界前列。相對(duì)來(lái)說(shuō)，對(duì)內(nèi)開放有待加強(qiáng)，對(duì)企業(yè)和個(gè)人尤其對(duì)民營(yíng)企業(yè)限制較多。對(duì)外開放與對(duì)內(nèi)開放相輔相成，兩者平衡發(fā)展才能真正建立安全高效的對(duì)外開放體系。
構(gòu)建對(duì)外開放新體系的政策建議
結(jié)合國(guó)內(nèi)外環(huán)境變化，當(dāng)前和今后一段時(shí)間可以從以下幾個(gè)方面著力構(gòu)建中國(guó)對(duì)外開放新體系：
第一，扎實(shí)推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，提高對(duì)發(fā)展中國(guó)家開放水平。
在中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)加劇的新環(huán)境下，亟須提高對(duì)發(fā)展中國(guó)家開放水平，形成面向發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家并重的新開放格局。“一帶一路”倡議的提出和實(shí)施為實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變提供了千載難逢的機(jī)遇：一是以建立雙邊自由貿(mào)易區(qū)作為重要抓手，提高貿(mào)易和投資的便利化水平。“一帶一路”沿線國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治制度、意識(shí)形態(tài)、社會(huì)文化習(xí)俗等差異很大，只能采取“以點(diǎn)帶面”的策略，重點(diǎn)發(fā)展雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系，以建立自由貿(mào)易區(qū)為重要抓手，提高雙邊貿(mào)易和投資的便利化水平。二是以境外工業(yè)園作為重要載體，降低投資沿線國(guó)家的成本和風(fēng)險(xiǎn)。單個(gè)企業(yè)到沿線國(guó)家投資不僅面臨運(yùn)輸成本和高昂的交易成本，而且還面臨一些政治風(fēng)險(xiǎn)。為了盡可能避免這些問題，可以復(fù)制中國(guó)在開發(fā)區(qū)建設(shè)方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，大企業(yè)組團(tuán)牽頭在沿線國(guó)家建立境外工業(yè)園，“三通一平”后招引國(guó)內(nèi)企業(yè)入駐。三是以論壇和文化交流作為主要途徑，增進(jìn)政治互信和文化互信。“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇已經(jīng)連續(xù)舉辦了兩屆，在增進(jìn)互信方面發(fā)揮了很重要作用，在此基礎(chǔ)上可以進(jìn)一步豐富論壇的內(nèi)容和形式。另外，可以進(jìn)一步擴(kuò)大招收沿線國(guó)家的優(yōu)秀學(xué)生到中國(guó)留學(xué)，加強(qiáng)文化交流。
第二，加快落實(shí)新版外資負(fù)面清單，進(jìn)一步擴(kuò)大行業(yè)準(zhǔn)入。
隨著《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2018年版）》頒布實(shí)施，中國(guó)對(duì)外開放進(jìn)入了一個(gè)新的階段，服務(wù)業(yè)開放大大超出預(yù)期。一是改善營(yíng)商環(huán)境。優(yōu)質(zhì)外資不僅對(duì)政府工作效率、法制環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境等提出更高要求，而且對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)也提出了更高的要求，后者應(yīng)該作為我國(guó)改善營(yíng)商環(huán)境的重中之重。二是引導(dǎo)外資更多投向中西部地區(qū)。隨著新一輪西部大開發(fā)、中部崛起等戰(zhàn)略實(shí)施，中西部地區(qū)吸引外商投資的潛力巨大，抓住新版外資負(fù)面清單契機(jī)，各級(jí)政府進(jìn)行積極引導(dǎo)，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)對(duì)外開放平衡發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展雙重目標(biāo)。三是圍繞現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)目標(biāo)，重點(diǎn)引進(jìn)高端跨國(guó)服務(wù)企業(yè)，在實(shí)現(xiàn)行業(yè)開放平衡發(fā)展的同時(shí)，擴(kuò)大技術(shù)溢出效應(yīng)，為產(chǎn)業(yè)升級(jí)注入活力。
第三，支持中西部自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新，打造對(duì)外開放新高地。
中西部地區(qū)的對(duì)外開放一直落后于東部沿海地區(qū)，已經(jīng)為新時(shí)代高水平對(duì)外開放的短板。河南、湖北、重慶、四川、陜西五個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的成功獲批將加快中西部對(duì)外開放的步伐，未來(lái)可能成為對(duì)外開放的新高地。一是鼓勵(lì)中西部自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)與“一帶一路”倡議進(jìn)行結(jié)合，支持它們圍繞“一帶一路”建設(shè)進(jìn)行大膽的改革創(chuàng)新，尤其要重視“向西”和“向西南”的開放，在更廣領(lǐng)域、更大范圍形成各具特色、各有側(cè)重的試點(diǎn)格局，推動(dòng)中西部全面深化改革擴(kuò)大開放。二是依托中歐班列，建設(shè)跨境多式聯(lián)運(yùn)交通走廊，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)設(shè)立中外合作物流園，創(chuàng)新海關(guān)監(jiān)管模式，提高清關(guān)效率，推動(dòng)降低中西部地區(qū)各類商品進(jìn)出口的流通成本。三是支持中西部自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與“一帶一路”沿線國(guó)家的工業(yè)園區(qū)合作，建立邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)和跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，提高中西部地區(qū)開展貿(mào)易和投資的便利化水平。
第四，依托中國(guó)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，積極引導(dǎo)企業(yè)對(duì)外投資。
“走出去”戰(zhàn)略提出以來(lái)，中國(guó)企業(yè)對(duì)外投資有了較大幅度增長(zhǎng)，今后應(yīng)重點(diǎn)在以下幾方面下功夫。一是依托產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，規(guī)范企業(yè)“走出去”。改革開放四十年，我國(guó)已經(jīng)形成了一批具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，鼓勵(lì)這些企業(yè)利用自身的資本、管理等優(yōu)勢(shì)，加快“走出去”。二是做好東道國(guó)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警工作，盡量避免損失。“走出去”不同于出口業(yè)務(wù)，周期長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)高，對(duì)東道國(guó)各方面條件要求比較高，一旦出現(xiàn)情況，損失比較大，這就要求我國(guó)商務(wù)部門要做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警工作，防患于未然。三是鼓勵(lì)企業(yè)抱團(tuán)出海，提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力。由于我國(guó)很多民營(yíng)企業(yè)體量還不是很大，“單打獨(dú)斗”式對(duì)外投資的成功率比較低，要擴(kuò)大在“一帶一路”沿線國(guó)家建立境外工業(yè)園，抱團(tuán)“走出去”，提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力。此外，要進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外投資信用保險(xiǎn)覆蓋范圍，為“走出去”保駕護(hù)航。
第五，擴(kuò)大進(jìn)口，逐步實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口平衡。
從偏向“出口導(dǎo)向”的外貿(mào)外資政策，轉(zhuǎn)變到出口與進(jìn)口并重的中性政策上來(lái)。一是主動(dòng)擴(kuò)大進(jìn)口，改善國(guó)內(nèi)生產(chǎn)要素供給。通過(guò)進(jìn)口優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，不僅可以直接改善我國(guó)供給質(zhì)量，還能倒逼本土企業(yè)降低成本、改進(jìn)工藝、創(chuàng)新技術(shù)，提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，有利于建立現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。二是主動(dòng)降低民生產(chǎn)品關(guān)稅。在實(shí)現(xiàn)進(jìn)口藥品零關(guān)稅、嬰幼兒用品低關(guān)稅等的基礎(chǔ)上進(jìn)一步降低民生產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅，努力消除非關(guān)稅壁壘，大幅削減進(jìn)口環(huán)節(jié)的制度型成本，真正改變我國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品中最終消費(fèi)品占比較低的局面。三是進(jìn)一步發(fā)揮進(jìn)博會(huì)作用，搭建對(duì)外開放新平臺(tái)。首屆中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)的成功舉辦，意味著中國(guó)將走向以內(nèi)需為主、以全球資源配置能力作為主要驅(qū)動(dòng)力的全球化。要繼續(xù)發(fā)揮進(jìn)博會(huì)的引領(lǐng)作用，加快進(jìn)口貿(mào)易制度改革步伐，釋放進(jìn)口在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)、政策創(chuàng)新、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等方面的作用。
第六，全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革，加大對(duì)民營(yíng)企業(yè)開放力度。
民營(yíng)企業(yè)是未來(lái)高水平對(duì)外開放的主力軍，而當(dāng)前對(duì)民營(yíng)企業(yè)的開放明顯不足，因此應(yīng)全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革。一是在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面真正落實(shí)國(guó)民待遇原則。盡快打破長(zhǎng)期以來(lái)針對(duì)民營(yíng)企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的“隱形門”，尤其是新版外資負(fù)面清單開放或放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入的行業(yè)，要更大力度向民營(yíng)企業(yè)開放，培育和提升民企競(jìng)爭(zhēng)力。二是產(chǎn)業(yè)政策向中立政策轉(zhuǎn)變。調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策和補(bǔ)貼政策，實(shí)現(xiàn)對(duì)特定企業(yè)的傾斜性政策向競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型，構(gòu)建開放合作為主導(dǎo)，符合國(guó)際慣例的產(chǎn)業(yè)政策體系，增強(qiáng)民企發(fā)展后勁。三是進(jìn)一步擴(kuò)大橫向放權(quán)。通過(guò)多年的“放管服”改革，我國(guó)的縱向簡(jiǎn)政放權(quán)已經(jīng)取得了很大成就，但橫向放權(quán)改革力度不夠。在堅(jiān)持中央政府的核心領(lǐng)導(dǎo)與地方政府的指導(dǎo)下，應(yīng)該加快橫向體系改革，將本來(lái)屬于企業(yè)享受的權(quán)利從政府手中釋放出來(lái)。
（作者系南京財(cái)經(jīng)大學(xué)教授）
