【摘要】應(yīng)急管理部的設(shè)立標(biāo)志著我國(guó)開始對(duì)應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)性改革。完善的應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制應(yīng)當(dāng)擁有高效的組織架構(gòu)、全面的應(yīng)急體系和多元的主體參與。傳統(tǒng)的應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制因缺乏社會(huì)力量引導(dǎo)、疏于事前防范且責(zé)任部門較為混亂，缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制能力。當(dāng)前，應(yīng)著力推進(jìn)事前應(yīng)急機(jī)制和常態(tài)化應(yīng)急體系的構(gòu)建。貧困風(fēng)險(xiǎn)的防治與目前僅針對(duì)公共事件和突發(fā)災(zāi)害的應(yīng)急管理機(jī)制理念相吻合，其具體的操作流程也具有可類比性。在后扶貧時(shí)代，貧困發(fā)生主要伴隨著致貧因子發(fā)生，應(yīng)當(dāng)將應(yīng)對(duì)貧困風(fēng)險(xiǎn)也納入到應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的建設(shè)中來， 這樣可以拓寬應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的外延，豐富應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的職能。
【關(guān)鍵詞】應(yīng)急管理部 應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制 常態(tài)化 貧困風(fēng)險(xiǎn)
【中圖分類號(hào)】C913.7 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.05.006
根據(jù)2018年3月全國(guó)人民代表大會(huì)通過的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，國(guó)務(wù)院設(shè)立了下屬機(jī)構(gòu)應(yīng)急管理部，該部門整合了民政救災(zāi)、地質(zhì)災(zāi)害防治、水旱災(zāi)害防治和消防等職能，將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)治理等工作進(jìn)行系統(tǒng)化管理[1]，標(biāo)志著我國(guó)的應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)管理工作進(jìn)入了新階段。
現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理最早起源于私人部門，其中，金融行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理最具有系統(tǒng)性和全面性。所謂系統(tǒng)性，指的是風(fēng)險(xiǎn)管理包括風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)防范和風(fēng)險(xiǎn)治理等一系列系統(tǒng)的步驟。包括銀行、證券公司在內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)不僅需要在內(nèi)部設(shè)置專門的風(fēng)險(xiǎn)管理部門，還要接受國(guó)家的協(xié)調(diào)控制以及管理[2]，這兩種風(fēng)險(xiǎn)管理的目的具有顯著差異。金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)管理部門通過協(xié)調(diào)自身的管理模式和運(yùn)行模式來規(guī)范金融操作，預(yù)測(cè)外部環(huán)境所帶來的風(fēng)險(xiǎn)并予以應(yīng)對(duì)，其根本目的是在金融機(jī)構(gòu)利益最大化的基礎(chǔ)上保證金融機(jī)構(gòu)自身的穩(wěn)定運(yùn)行。而政府部門進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制則基于其對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和金融市場(chǎng)的把控[3]，其根本目的是維持金融市場(chǎng)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行。在此基礎(chǔ)上，將風(fēng)險(xiǎn)管理理論的邊界進(jìn)行拓寬與延伸，借鑒金融行業(yè)的組織風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)為公共部門所用。本文提出的建立常態(tài)化的應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制指的是擺脫傳統(tǒng)的應(yīng)急機(jī)制存在的滯后性的問題，這種出了毛病再治理的方式雖然能起到亡羊補(bǔ)牢的作用，但是無法完全彌補(bǔ)風(fēng)險(xiǎn)帶來的損失，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)從源頭上進(jìn)行規(guī)避和防范，將風(fēng)險(xiǎn)管理常態(tài)化。設(shè)置應(yīng)急管理部的機(jī)構(gòu)改革措施既要求公共部門對(duì)風(fēng)險(xiǎn)突發(fā)應(yīng)當(dāng)具備出色的應(yīng)變能力，也要求有專門的部門負(fù)責(zé)監(jiān)控、預(yù)測(cè)與規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，從最大程度上減少緊急事件帶來的損失[4]。
傳統(tǒng)應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的弊端
偏重事后治理，疏于事前防范。由于應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的對(duì)象是緊急事件所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，傳統(tǒng)的應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制受制于緊急事件的不可控性，其應(yīng)急機(jī)制往往著重于風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的治理。但事實(shí)上，由于風(fēng)險(xiǎn)本身具有可擴(kuò)張性，風(fēng)險(xiǎn)也容易致發(fā)其他風(fēng)險(xiǎn)，所以未雨綢繆，從源頭上進(jìn)行事前防范以及事中積極的防治措施相對(duì)于事后治理來講，其減少突發(fā)事件帶來惡劣影響的效果更為顯著。以本世紀(jì)初發(fā)生的公共衛(wèi)生危機(jī)SARS病毒來說，當(dāng)時(shí)我國(guó)由于缺乏應(yīng)對(duì)大規(guī)模急性傳染病蔓延的經(jīng)驗(yàn)，沒有及時(shí)隔離病患、控制流動(dòng)、加強(qiáng)監(jiān)測(cè)，導(dǎo)致病情在早期蔓延較快，引發(fā)一定程度上的民眾恐慌[5]。除此之外，突發(fā)性的公共衛(wèi)生事件諸如“三鹿奶粉事件”“長(zhǎng)生毒疫苗事件”等包括威脅食品安全、藥品安全的人為或自然形成的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，其在國(guó)內(nèi)以及國(guó)際上造成惡劣的后果都暴露了傳統(tǒng)應(yīng)急管理機(jī)制缺乏有效的預(yù)警和監(jiān)督，“救命稻草”式的應(yīng)急機(jī)制并不可取[6]，因?yàn)榇祟愂录悦癖娚鼮榇鷥r(jià)，雖然可以通過事后應(yīng)急機(jī)制進(jìn)行有效控制，但是其造成的損失往往是無法逆轉(zhuǎn)的。
責(zé)任部門的碎片化。緊急事件易引發(fā)一系列的連鎖反應(yīng)，傳統(tǒng)應(yīng)急管理機(jī)制由于主管機(jī)構(gòu)的碎片化與其政績(jī)考核單一性的特點(diǎn)，容易出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的情況。緊急事件的發(fā)生對(duì)應(yīng)急管理機(jī)制是重大的考驗(yàn)，由于緊急事件具有一定的縱深性，原有體制中存在的尚未暴露的問題可能會(huì)被放大，公共部門、社會(huì)、人民群眾都會(huì)遭受這樣的考驗(yàn)[7]。這樣碎片化的應(yīng)急機(jī)制離不開公共部門之間的協(xié)作，但是協(xié)作的問題在于主管上級(jí)機(jī)構(gòu)的不同導(dǎo)致不同公共部門應(yīng)急的目標(biāo)不同，其接受到的應(yīng)急指令也存在一定的差異。另外，協(xié)作機(jī)制如果缺乏完善的績(jī)效評(píng)判機(jī)制，容易出現(xiàn)“各掃門前雪”的情況，應(yīng)急機(jī)制難免出現(xiàn)盲區(qū)；但如果存在績(jī)效評(píng)判機(jī)制的話，部門間的競(jìng)爭(zhēng)就會(huì)被擴(kuò)大化，從而影響協(xié)作的效果。因此，多部門介入的應(yīng)急機(jī)制存在工作內(nèi)容上的重復(fù)或?qū)α⒌膯栴}，非常影響效率。一個(gè)典型的例子是我國(guó)政府對(duì)于汶川大地震的應(yīng)急管理。我國(guó)對(duì)于自然災(zāi)害的應(yīng)急管理設(shè)置了預(yù)案、監(jiān)測(cè)預(yù)警、處置救援、恢復(fù)重建四層應(yīng)急機(jī)制[8]。在此機(jī)制中，預(yù)案預(yù)警由于牽頭部門眾多，涉及行業(yè)廣泛，出現(xiàn)了不銜接與不協(xié)調(diào)的低效率問題[9]；在恢復(fù)重建的過程中，地方政府與國(guó)家部委缺少統(tǒng)一行動(dòng)，制定的政策缺乏實(shí)際操作的可能性，導(dǎo)致重建工作出現(xiàn)了滯后的局面。
缺乏社會(huì)力量引導(dǎo)機(jī)制。構(gòu)建應(yīng)急管理機(jī)制的目的在于保障人民群眾安全、保證人民群眾高質(zhì)量生活水平、建立政府的公共信任感以及促進(jìn)社會(huì)和諧。應(yīng)急管理機(jī)制與社會(huì)和人民群眾是無法脫離的，但現(xiàn)行的應(yīng)急管理機(jī)制停留于政策制定以及對(duì)國(guó)家力量的運(yùn)用，對(duì)民眾以及社會(huì)團(tuán)體缺乏有效的引導(dǎo)。應(yīng)急管理體制是政府構(gòu)建的覆蓋到每一個(gè)公民的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避網(wǎng)絡(luò)，但是如果僅僅依靠政府力量，應(yīng)急機(jī)制就會(huì)效率低下，效果不明顯[10]；另外，風(fēng)險(xiǎn)治理也應(yīng)當(dāng)為社會(huì)力量提供引導(dǎo)，在汶川地震的救災(zāi)與治理的過程中，出現(xiàn)了社會(huì)志愿性救災(zāi)隊(duì)伍無災(zāi)可救、社會(huì)資源區(qū)域性擁堵得不到疏通、公民有救災(zāi)參與熱情但無處發(fā)揮力量以及捐贈(zèng)物資無法到達(dá)災(zāi)民手中等問題，這都是政府缺乏有效的社會(huì)力量引導(dǎo)機(jī)制所導(dǎo)致的。
應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制常態(tài)化
在對(duì)傳統(tǒng)應(yīng)急管理機(jī)制進(jìn)行分析的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)據(jù)此進(jìn)行改良與創(chuàng)新。一個(gè)完善的應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制應(yīng)當(dāng)擁有高效的組織架構(gòu)、全面的應(yīng)急體系和多元的主體參與。突發(fā)性事件的應(yīng)對(duì)如果“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，不思考如何防范與監(jiān)測(cè)，就會(huì)顯得十分被動(dòng)。因此，政府部門需要構(gòu)建事前應(yīng)急機(jī)制，化被動(dòng)為主動(dòng)，以不變應(yīng)萬變。
事前應(yīng)急機(jī)制的構(gòu)建。事前應(yīng)急機(jī)制一個(gè)維度在于準(zhǔn)備和預(yù)警。亡羊補(bǔ)牢式的應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制雖然在一定程度上有效，但是無法逆轉(zhuǎn)既成損失，只有進(jìn)行準(zhǔn)備和預(yù)警工作才能將損失降低到最小。
應(yīng)急準(zhǔn)備機(jī)制構(gòu)建的責(zé)任主體是政府，但又不能僅僅依靠政府。突發(fā)公共危機(jī)的影響宏觀上表現(xiàn)為群眾對(duì)政府信任程度、社會(huì)與宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性以及可持續(xù)性；微觀上則表現(xiàn)為居民群眾個(gè)人財(cái)產(chǎn)與生命安全以及個(gè)人的發(fā)展。政府即使制定準(zhǔn)備機(jī)制，也需要微觀個(gè)體的落實(shí)與支持。例如，我國(guó)森林眾多，森林火災(zāi)易引發(fā)大規(guī)模的安全事故，政府部門有責(zé)任制定森林火災(zāi)相關(guān)法規(guī)，通過法律手段來規(guī)避此安全風(fēng)險(xiǎn)。但是，此機(jī)制具體是由個(gè)體公民所執(zhí)行的。無法否認(rèn)的是，法律手段是減少微觀個(gè)體主觀觸發(fā)風(fēng)險(xiǎn)最直接的方式，但是良性的引導(dǎo)也是十分有必要的，因?yàn)榘踩鹿试斐傻募榷〒p失有不可逆的成分，刑事和民事上的處罰僅僅有震懾效果，通過震懾效果來降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率的事前應(yīng)急準(zhǔn)備機(jī)制的作用路徑與事后應(yīng)對(duì)機(jī)制無異。所謂良性的引導(dǎo)，指的是加強(qiáng)微觀個(gè)體的風(fēng)險(xiǎn)防范主觀意識(shí)，而不是讓民眾被動(dòng)式地接受，所以公共部門應(yīng)當(dāng)做好宣傳與教育工作，讓民眾認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)防范的必要性，樹立社會(huì)責(zé)任意識(shí)。
應(yīng)急準(zhǔn)備機(jī)制的另一個(gè)維度是設(shè)立應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案設(shè)立的目標(biāo)是保證在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，將社會(huì)、人民群眾以及政府的損失最小化，做到有備無患，未雨綢繆[11]。以我國(guó)自古以來頻發(fā)的洪澇災(zāi)害為例，由于我國(guó)祖先最早于黃河流域進(jìn)行農(nóng)耕，洪澇災(zāi)害成為必須面對(duì)的突發(fā)事件。有記載稱，早在春秋時(shí)期，我國(guó)祖先就通過筑造堤壩來抵御洪水。隨著時(shí)代的發(fā)展以及政府職能的轉(zhuǎn)變，政府部門將固態(tài)防守形式的治水與動(dòng)態(tài)預(yù)案形式的治水措施相結(jié)合，在以預(yù)防為主的同時(shí)，進(jìn)行洪澇災(zāi)害預(yù)演，發(fā)動(dòng)群眾參與[12]，保障在洪澇發(fā)生后，政府和人民群眾能作出最優(yōu)選擇。洪澇災(zāi)害的治理離不開監(jiān)測(cè)體系，我國(guó)水利部門擁有一套依托現(xiàn)代信息系統(tǒng)的完善的水位監(jiān)測(cè)體系，可以預(yù)測(cè)未來水位走勢(shì)，以此與應(yīng)急準(zhǔn)備機(jī)制和應(yīng)急治理機(jī)制相結(jié)合，保證洪澇治理的高效率。
事實(shí)上，設(shè)置應(yīng)急預(yù)警機(jī)制的意義在于保證其他應(yīng)急舉措的有效性，任何應(yīng)急管理機(jī)制一旦進(jìn)入緊急狀況，就會(huì)對(duì)人民日常生活、社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)以及政府的其他職能產(chǎn)生負(fù)面影響。缺乏應(yīng)急預(yù)警機(jī)制的應(yīng)急管理機(jī)制是低效且盲目的，因?yàn)椴豢深A(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)讓風(fēng)險(xiǎn)承受主體陷入麻木或者過分恐慌。應(yīng)急預(yù)警機(jī)制的設(shè)立可以幫助政府規(guī)劃應(yīng)急措施，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與和諧。
由于應(yīng)急管理機(jī)制關(guān)乎民生，黨和政府對(duì)于構(gòu)建科學(xué)的應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制非常重視。預(yù)警機(jī)制作為事前應(yīng)急機(jī)制的核心部分，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)甄別和風(fēng)險(xiǎn)治理有著非常顯著的指導(dǎo)效果。具體分析來看，預(yù)警機(jī)制的效果在于預(yù)警的時(shí)效性和科學(xué)性。由于現(xiàn)代監(jiān)測(cè)技術(shù)較為成熟，我國(guó)對(duì)于災(zāi)害和公共安全事故的監(jiān)測(cè)無論是指標(biāo)體系還是監(jiān)測(cè)結(jié)果都十分科學(xué)；另外由于數(shù)據(jù)技術(shù)的革新，我國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控是動(dòng)態(tài)連續(xù)的，這也保證了預(yù)警的時(shí)效性。技術(shù)成熟保證了監(jiān)測(cè)的科學(xué)性，那么人為的操作則是監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的關(guān)鍵一環(huán)[13]。監(jiān)測(cè)人員應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到個(gè)人工作的重要性以避免瀆職；而一旦監(jiān)測(cè)到險(xiǎn)情，監(jiān)測(cè)結(jié)果需要通過媒體宣傳部門及時(shí)地傳遞給主管部門與公眾，動(dòng)員人民群眾參與到緊急情況的應(yīng)對(duì)中來。
常態(tài)化應(yīng)急體系的構(gòu)建。前文論述了關(guān)于構(gòu)建應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)事前準(zhǔn)備機(jī)制的機(jī)理與路徑。傳統(tǒng)的應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制缺乏科學(xué)的組織，更類似于一種臨時(shí)的應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制；而構(gòu)建事前準(zhǔn)備機(jī)制的好處在于可以從源頭防范風(fēng)險(xiǎn)以降低緊急事件的危害。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)急體系應(yīng)當(dāng)趨向常態(tài)化。突發(fā)性的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與公共安全事故造成的影響往往是多元的，因此風(fēng)險(xiǎn)治理工作中涉及的責(zé)任部門十分繁多，不利于排除風(fēng)險(xiǎn)的不良影響。以自然災(zāi)害為例，自然災(zāi)害直接作用于人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，政府需要組織應(yīng)急隊(duì)伍進(jìn)行救援，安撫受災(zāi)群眾；也要發(fā)動(dòng)社會(huì)組織進(jìn)行援助，對(duì)災(zāi)區(qū)并發(fā)式的風(fēng)險(xiǎn)如疾病等進(jìn)行控制。另外，災(zāi)后恢復(fù)與重建需要資金、政策與人力扶持。僅僅根據(jù)上述的簡(jiǎn)單描述，自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)就涉及了衛(wèi)生部門、民政部門、財(cái)政部門、公安部門、軍隊(duì)等多方責(zé)任主體，雖然有中央政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)與指揮，但是由于各部門的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急隊(duì)伍的直接領(lǐng)導(dǎo)部門為其直接上級(jí)，容易出現(xiàn)配合效率低、責(zé)任分工不協(xié)調(diào)等影響救援效果的問題。
據(jù)此，隨著2018年全國(guó)兩會(huì)期間國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的出臺(tái)，應(yīng)急管理部的設(shè)立成為應(yīng)急體系常態(tài)化的契機(jī)。根據(jù)前文的分析，應(yīng)急責(zé)任部門要避免碎片化的組織架構(gòu)，設(shè)立專門的應(yīng)急責(zé)任部門的意義在于將應(yīng)急指揮系統(tǒng)進(jìn)行整合，在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)統(tǒng)一調(diào)配資金、救援隊(duì)伍等應(yīng)急資源。另外，專門的應(yīng)急責(zé)任部門在建立防范體系時(shí)也是十分必要的，先前零散的部門設(shè)置在日常工作中往往重心不在風(fēng)險(xiǎn)防范，得到的專項(xiàng)配套資源較少。應(yīng)急管理部的成立建立起了一套自上而下的垂直管理體系，將應(yīng)急管理的利益相關(guān)者統(tǒng)一為一個(gè)有機(jī)體[14]，這樣政策的執(zhí)行將更有效率，一個(gè)專項(xiàng)的只從事應(yīng)急管理工作的部門將擁有更多的集中性的力量來完成應(yīng)急工作[15]。
前文提到，設(shè)立常態(tài)化的責(zé)任部門來完成應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)一管理，而依托行政力量建立起統(tǒng)一的指揮系統(tǒng)歸根結(jié)底是為了合理調(diào)配資源，協(xié)調(diào)應(yīng)急管理主體的利益。在此基礎(chǔ)上，本文嘗試提出構(gòu)建常態(tài)化應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)管理體系。
傳統(tǒng)的應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)管理體系已具備應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，但是缺乏一種長(zhǎng)效的防治機(jī)制。緊急事件的危害一方面來自于其造成的客觀的傷害與并發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，另一方面則是易引發(fā)民眾的不信任和恐慌情緒。常態(tài)化的應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)體系既可以降低風(fēng)險(xiǎn)的客觀危害，也可以克服民眾的恐慌心理，增加民眾對(duì)政府的信任感以及對(duì)自身安全的信心，這是和諧社會(huì)的必要條件之一。因?yàn)槲覈?guó)行政體制的核心是政府部門，所以常態(tài)化的應(yīng)急管理體系是由常態(tài)化的責(zé)任部門拓展而來的。具體來說，常態(tài)化應(yīng)急管理體系應(yīng)當(dāng)具備以下幾個(gè)特點(diǎn)。
第一是應(yīng)急資源的常態(tài)化。應(yīng)急資源包括物資、應(yīng)急隊(duì)伍和應(yīng)急場(chǎng)所。物資的常態(tài)化指的是設(shè)立常備資金和通暢的物資募集與轉(zhuǎn)移渠道。每年由財(cái)政和社會(huì)力量扶持建立專項(xiàng)資金，用于應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)治理與恢復(fù)重建，在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，應(yīng)當(dāng)為社會(huì)力量開通參與風(fēng)險(xiǎn)治理與恢復(fù)重建的渠道，將社會(huì)資源有效利用是風(fēng)險(xiǎn)治理的高效做法。
常態(tài)化的應(yīng)急隊(duì)伍作為動(dòng)態(tài)化的應(yīng)急資源，應(yīng)當(dāng)具備專業(yè)的救援能力，這種應(yīng)急隊(duì)伍既可以是官方性質(zhì)的，也可以是官方雇傭或者志愿性質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)。從屬于官方的應(yīng)急隊(duì)伍在未發(fā)生災(zāi)害的時(shí)間里應(yīng)當(dāng)保證處理緊急事件的日常訓(xùn)練，還應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)應(yīng)急準(zhǔn)備與預(yù)警工作。應(yīng)急隊(duì)伍也要負(fù)責(zé)公眾教育、組織公眾應(yīng)急演練。由于緊急事件種類繁多，誘因和發(fā)生狀況形態(tài)各異，所以應(yīng)急隊(duì)伍既需要專業(yè)性，也需要通用性，更需要做到“時(shí)刻準(zhǔn)備著”。
應(yīng)急場(chǎng)所被認(rèn)為是城市基礎(chǔ)設(shè)施完善的象征。應(yīng)急場(chǎng)所一方面需要保證群眾的安全，另一方面則需要有通暢的通道保證在緊急情況來臨時(shí)能及時(shí)疏散。由于滿足上述條件的應(yīng)急場(chǎng)所一般需要在市區(qū)中占據(jù)較大面積土地，而風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生是不確定的，容易造成資源浪費(fèi)，所以政府既應(yīng)當(dāng)設(shè)置常備應(yīng)急場(chǎng)所，也應(yīng)當(dāng)設(shè)置后備應(yīng)急場(chǎng)所。后備應(yīng)急場(chǎng)所可以在平日里承擔(dān)其他職能，但是應(yīng)當(dāng)保證在緊急事件發(fā)生時(shí)，能及時(shí)地轉(zhuǎn)化為應(yīng)急場(chǎng)所[16]。
第二是應(yīng)急規(guī)章制度的常態(tài)化。規(guī)章制度是應(yīng)急管理機(jī)制有效實(shí)施的保障。[17]應(yīng)急規(guī)章制度應(yīng)當(dāng)貫穿整個(gè)應(yīng)急管理體系中，應(yīng)當(dāng)涉及應(yīng)急工作人員的管理與規(guī)范、應(yīng)急流程的組織與規(guī)劃。應(yīng)急規(guī)章制度應(yīng)當(dāng)具備嚴(yán)格與靈活的雙重特點(diǎn)。由于緊急情況的處理與應(yīng)對(duì)是在歷史過往的積累中逐漸成熟起來的，所以應(yīng)急操作應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行。但是，由于緊急事件的特異性，要具體問題具體分析，應(yīng)急規(guī)章制度應(yīng)當(dāng)保留空間讓應(yīng)急事項(xiàng)靈活運(yùn)行。靈活的另一層意思是規(guī)章制度的因地制宜，由于應(yīng)急規(guī)章必然是一套自上而下的制度，中央與地方的視野不同，設(shè)立的制度也應(yīng)當(dāng)有所差別。中央政府設(shè)立應(yīng)急規(guī)章制度是對(duì)全國(guó)的典型問題進(jìn)行典型分析，設(shè)立的規(guī)章制度具有普遍性[18]；但是緊急事件是具有地域性差異的，地方政府設(shè)置規(guī)章制度要注意因地制宜，不能一味地教條。
另外，要特別提到的是我國(guó)設(shè)立應(yīng)急預(yù)案的做法，應(yīng)急預(yù)案作為應(yīng)急準(zhǔn)備機(jī)制中的重要規(guī)章制度，一直被各級(jí)政府重視。按照規(guī)定與一般性的政績(jī)考核量表的要求，我國(guó)地方政府需要設(shè)置應(yīng)急規(guī)劃委員會(huì)來設(shè)計(jì)完備的應(yīng)急預(yù)案。過往的應(yīng)急預(yù)案存在著過度重視細(xì)節(jié)，規(guī)章設(shè)置有沖突和重復(fù)，規(guī)章過于理想化不易操作的問題[19]。隨著應(yīng)急管理部的成立，沖突重復(fù)的應(yīng)急預(yù)案將不復(fù)存在，而對(duì)于笨重不易操作的應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急管理部應(yīng)當(dāng)依靠垂直的管理體系由中央和地方部門協(xié)作進(jìn)行改革，按區(qū)域設(shè)置統(tǒng)一的多方面的應(yīng)急預(yù)案以便于協(xié)調(diào)和操作。
貧困風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)
應(yīng)急管理作為一種公共性質(zhì)的、以風(fēng)險(xiǎn)為對(duì)象的管理機(jī)制，目前的學(xué)界和政府職能部門將其定義為針對(duì)自然災(zāi)害、安全事故和社會(huì)危機(jī)的管理機(jī)制。但是，如果拓寬應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的外延，將風(fēng)險(xiǎn)的定義回歸到原本的概率事件上來，那么可以將所有的有可能對(duì)人民群眾福利水平有負(fù)面影響的事件都納入到應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的框架里來。
消滅貧困是我們黨和政府的重點(diǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)，從2015年起，我國(guó)開始實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策。經(jīng)過各級(jí)政府的不懈努力與脫貧攻堅(jiān)的穩(wěn)步實(shí)施，我國(guó)目前已減少貧困人口6800多萬，貧困發(fā)生率已降低至3.1%。根據(jù)我國(guó)的戰(zhàn)略規(guī)劃，我國(guó)將在2020年確保所有貧困人口和貧困地區(qū)邁入全面小康社會(huì)。
貧困是一個(gè)經(jīng)濟(jì)概念，從微觀角度進(jìn)行分析，阿馬蒂亞·森認(rèn)為貧困是一種能力和權(quán)利的剝奪，當(dāng)創(chuàng)收能力較低時(shí)就會(huì)發(fā)生貧困。但實(shí)際上，微觀貧困是由收入和支出共同決定的，如果說收入低是由于微觀個(gè)體的能力不足或者其創(chuàng)收權(quán)利的喪失所導(dǎo)致的，那么對(duì)于有創(chuàng)收能力的人來說，一般貧困的發(fā)生則是由于其遭遇了災(zāi)難性的支出[20]。在2020年后，按照黨中央的設(shè)想與規(guī)劃，貧困人口將會(huì)基本清零，但是精準(zhǔn)扶貧的工作重心在于從收入角度解決貧困問題，那么后扶貧時(shí)代政府部門則應(yīng)當(dāng)把貧困風(fēng)險(xiǎn)也納入到應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制中來，因?yàn)槲磥淼呢毨栴}將會(huì)由收入型貧困轉(zhuǎn)變成支出型貧困，而導(dǎo)致支出型貧困的因素往往就是突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)性事件。對(duì)于游離于貧困線邊緣的群體來說，普通的必要性支出并不會(huì)導(dǎo)致貧困，而由疾病或者安全事故等突發(fā)事件帶來的個(gè)人災(zāi)難性支出的急劇上升是支出型貧困的主要形式[21]。
在后扶貧時(shí)代，貧困風(fēng)險(xiǎn)也是一種突發(fā)性的緊急事件，而針對(duì)貧困風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急管理機(jī)制也應(yīng)當(dāng)參照其他應(yīng)急管理機(jī)制，做到防范與治理相結(jié)合。具體來說，完善的貧困風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理機(jī)制應(yīng)當(dāng)具備以下特點(diǎn)。
第一是完善的貧困風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制。由于微觀性的致貧因子不像其他緊急事件一樣易于從宏觀層面進(jìn)行監(jiān)測(cè)，所以可以調(diào)整思路，從低收入群體增收的角度入手預(yù)防貧困風(fēng)險(xiǎn)。這幾年的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略已通過實(shí)踐與理論相結(jié)合的方式探索出一套成熟的增收方案，但是精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略解決的問題是如何將貧困人口的經(jīng)濟(jì)水平提升到貧困線之上，而真正面臨不穩(wěn)定貧困風(fēng)險(xiǎn)的是收入略高于貧困線、但是隨時(shí)可能遭受災(zāi)難而跌入貧困陷阱的人群[22]。財(cái)政、產(chǎn)業(yè)以及政府支持也應(yīng)當(dāng)向這部分人群進(jìn)行傾斜。[23]通過更充分的微觀家計(jì)調(diào)查來監(jiān)測(cè)脆弱性家庭的致貧可能性，從而確定政策的傾斜方向。
第二是完善的貧困風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制。貧困風(fēng)險(xiǎn)的治理與其他風(fēng)險(xiǎn)類似，需要經(jīng)歷處理和恢復(fù)兩個(gè)階段。風(fēng)險(xiǎn)的治理應(yīng)當(dāng)以致貧因子為導(dǎo)向，建立健全基礎(chǔ)設(shè)施、完善公共政策與社會(huì)制度。目前我國(guó)的貧困脆弱性問題一般來自因病致貧，致貧疾病往往會(huì)帶來巨額的醫(yī)療支出，超出遇險(xiǎn)家庭所能承受的范圍，容易導(dǎo)致家庭整體陷入貧困。因此，需要通過加大財(cái)政補(bǔ)貼來幫助這類家庭脫離貧困，建立健全醫(yī)療救助制度顯得至關(guān)重要。另外，與徹底陷入貧困陷阱的家庭不同的是，這類家庭在遇險(xiǎn)前一般擁有收入和醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)能力，通過醫(yī)療保險(xiǎn)制度來降低家庭醫(yī)療支出也能幫助其脫離貧困風(fēng)險(xiǎn)[24][25]。當(dāng)然建立社會(huì)力量的支援通道也是很有必要的，現(xiàn)在的慈善事業(yè)不僅僅可以依靠慈善組織，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，全民慈善的渠道正在被建立起來，借助社會(huì)力量幫助遇險(xiǎn)家庭脫貧也是一種行之有效的做法。由于致貧因子有可能會(huì)帶來家庭創(chuàng)收能力的暫時(shí)性喪失，政府需要通過幫助其創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的方式、建立穩(wěn)定的收入流，從而幫助此類家庭從貧困風(fēng)險(xiǎn)中徹底恢復(fù)過來[26]，這樣的做法與應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的可持續(xù)理念相吻合。另外，做好致貧因子的后續(xù)跟蹤監(jiān)測(cè)也很重要，應(yīng)對(duì)貧困風(fēng)險(xiǎn)最重要的是保證脆弱性家庭永久性地脫離貧困陷阱，良好的后續(xù)監(jiān)測(cè)能幫助基層政府作出良好的脫貧工作規(guī)劃。
（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生刁力對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）
注釋
[1]《2018年政府工作報(bào)告》，新華網(wǎng)，2018年3月22日，http://www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/22/c_1122575588.htm。
[2]賀聰、洪昊、王紫薇等：《系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)與我國(guó)宏觀審慎管理體系研究》，《經(jīng)濟(jì)科學(xué)》，2011年第5期，第70～80頁。
[3]楊軍華：《宏觀審慎監(jiān)管在系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)管理中的作用》，《中國(guó)行政管理》，2011年第8期，第125～127頁。
[4]龔維斌：《公共安全與應(yīng)急管理的新理念、新思想、新要求——學(xué)習(xí)黨的十九大精神體會(huì)》，《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》，2017第6期，第11～14頁。
[5]時(shí)勘、范紅霞、賈建民等：《我國(guó)民眾對(duì)SARS信息的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知及心理行為》，《心理學(xué)報(bào)》，2003年第4期，第546～554頁。
[6]張一林、雷麗衡、龔強(qiáng)：《信任危機(jī)、監(jiān)管負(fù)荷與食品安全》，《世界經(jīng)濟(jì)文匯》，2017年第6期，第56～71頁。
[7]鐘開斌：《風(fēng)險(xiǎn)治理與政府應(yīng)急管理流程優(yōu)化》，北京大學(xué)出版社，2011年，第32～40頁。
[8]溫志強(qiáng)、郝雅立：《轉(zhuǎn)危為機(jī)：應(yīng)急管理體系的完善與發(fā)展困境——汶川地震十周年回顧》，《理論學(xué)刊》，2018年第4期，第62～69頁。
[9]李華強(qiáng)、范春梅、賈建民等：《突發(fā)性災(zāi)害中的公眾風(fēng)險(xiǎn)感知與應(yīng)急管理——以5·12汶川地震為例》，《管理世界》，2009年第6期，第52～60、187～188頁。
[10]薛瀾：《從更基礎(chǔ)的層面推動(dòng)應(yīng)急管理——將應(yīng)急管理體系融入和諧的公共治理框架》，《中國(guó)應(yīng)急管理》，2007年第1期，第17～19頁。
[11]溫志強(qiáng)：《政府職能轉(zhuǎn)變視域下的突發(fā)事件應(yīng)急決策模式創(chuàng)新研究》，《管理世界》，2016年第5期，第176～177頁。
[12]李芳、劉冰、沈華：《我國(guó)洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理框架及運(yùn)行機(jī)制研究》，《中國(guó)應(yīng)急管理》，2012第8期，第20～23頁。
[13]Carver L. and Turoff M., "Human-computer interaction: the human and computer as a team in emergency management information systems", Communications of the ACM, 2007, (50)5, pp. 33-38.
[14]王宏偉：《公共危機(jī)與應(yīng)急管理概論》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2016年，第23～24頁。
[15]高小平、劉一弘：《應(yīng)急管理部成立：背景、特點(diǎn)與導(dǎo)向》，《行政法學(xué)研究》，2018第5期，第29～38頁。
[16]王宏偉：《公共危機(jī)管理概論》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2016年，第79～89頁。
[17]黃海媛：《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律問題探析》，《紫光閣》，2008年第8期，第54～56頁。
[18]王毅：《論完善我國(guó)應(yīng)急法律制度的憲法依據(jù)——〈憲法修正案〉確立的緊急狀態(tài)制度解讀》，《揚(yáng)州大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2004第3期，第70～73頁。
[19]Salter J., "Emergency Management Planning Handbook", Australian Journal of Emergency Management, 1996, 11(1).
[20]王文略、毛謙謙、余勁：《基于風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)會(huì)視角的貧困再定義》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》，2015年第25期，第147～153頁。
[21]王增文、Antoinette H.：《豐裕中貧困、選擇性貧困抑或是持久性貧困——農(nóng)村地區(qū)消費(fèi)動(dòng)機(jī)強(qiáng)度日漸趨弱的致因分析》，《財(cái)貿(mào)研究》，2014年第5期，第29～38頁。
[22]蔣麗麗：《貧困脆弱性理論與政策研究新進(jìn)展》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》，2017年第6期，第96～108頁。
[23]張棟浩、尹志超：《金融普惠、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)與農(nóng)村家庭貧困脆弱性》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2018年第4期，第54～73頁。
[24]王增文、鄧大松：《農(nóng)村家庭風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度及風(fēng)險(xiǎn)抵御和防范機(jī)制研究——兼論農(nóng)村社會(huì)保障制度抵御風(fēng)險(xiǎn)的有效性》，《中國(guó)軟科學(xué)》，2015年第7期，第182～192頁。
[25]韋璞：《貧困、貧困風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)保障的關(guān)聯(lián)性》，《廣西社會(huì)科學(xué)》，2015年第2期，第134～141頁。
[26]徐月賓、劉鳳芹、張秀蘭：《中國(guó)農(nóng)村反貧困政策的反思——從社會(huì)救助向社會(huì)保護(hù)轉(zhuǎn)變》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2007年第3期，第40～53、203～204頁。
責(zé) 編／趙鑫洋
Promote Emergency Risk Management on a Regular Basis
—The Emergency Management Mechanism for Poverty Risks in the Post-Poverty Reduction Era
Wang Zengwen
Abstract: The establishment of the Ministry of Emergency Management signifies that China has initiated a systematic reform of the emergency risk management mechanism. A sound emergency risk management mechanism should feature efficient organizational structure, all-round emergency response system and multi-party participation. The traditional emergency risk management mechanism lacks the guidance of nongovernmental sectors and is weak in early prevention. The responsible departments are also poorly defined, resulting in a failure in risk control. Hence, this paper proposes building an early emergency response system and a regular emergency response system. The prevention and control of poverty risks is consistent with the current concept of emergency management mechanism for public events and sudden disasters, and its specific operational procedures are also similar. In the post-poverty alleviation era, poverty mainly occurs due to the poverty-causing factors, so the poverty risks should be included in the construction of the emergency risk management mechanism, which can extend its scope and enrich its functions.
Keywords: Ministry of Emergency Management, emergency risk management mechanism, regular, poverty risks
王增文，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)。研究方向?yàn)閼?yīng)急管理、養(yǎng)老保障、最低生活保障。主要著作有《農(nóng)村社會(huì)救助制度的可持續(xù)性研究：基于對(duì)中國(guó)10省份33縣市農(nóng)村居民的調(diào)查》《社會(huì)救助政策與再就業(yè)激活體系聯(lián)動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建研究——來自中國(guó)15省份38縣市的抽樣證據(jù)》等。
