【摘要】食品安全是廣大人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益，但權(quán)利無法超出社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所制約的社會文化發(fā)展。當(dāng)前我國食品安全仍處于矛盾多發(fā)、風(fēng)險高發(fā)期，食品安全基本有保障，但存在的問題不容樂觀，與人民群眾的期盼還有較大差距。食品安全涉及科學(xué)技術(shù)、社會心理、政治經(jīng)濟多個方面，從物質(zhì)、意識、制度維度把握現(xiàn)階段我國食品安全的風(fēng)險特征，有助于精準(zhǔn)施策，真正保障人民群眾舌尖上的安全。
【關(guān)鍵詞】食品安全風(fēng)險 綜合治理 【中圖分類號】F203 【文獻標(biāo)識碼】A
物質(zhì)維度：客觀風(fēng)險因素復(fù)雜
物質(zhì)維度的食品安全風(fēng)險是指食品中存在的危害物質(zhì)和因素可能對消費者及其后代身體健康造成的不良影響。環(huán)境污染、生產(chǎn)供應(yīng)鏈延伸、市場結(jié)構(gòu)變化等因素導(dǎo)致當(dāng)前我國食品安全物質(zhì)維度風(fēng)險呈現(xiàn)多發(fā)高發(fā)特征。
風(fēng)險因素多。從風(fēng)險屬性看，食品安全風(fēng)險有內(nèi)生性的，也有外源性的。內(nèi)生風(fēng)險來自食物中自然毒素，如毒蘑菇、河豚、菜豆、白果、發(fā)芽土豆等致人中毒事件時有發(fā)生，自制藥酒、涼茶中毒等事件也常見披露。外源性風(fēng)險如食品中摻入砂石、泥土、塑料等異物的物理性風(fēng)險，農(nóng)獸藥殘留、環(huán)境污染物、食品添加劑、飼料添加劑、包裝材料等造成的化學(xué)性風(fēng)險，真菌、細菌、病毒、寄生蟲等污染造成的生物性風(fēng)險等。在食品安全監(jiān)管部門檢查抽檢中常有發(fā)現(xiàn)，一些致病微生物、農(nóng)獸藥、重金屬等污染物超出限量值的幅度還較高。
污染來源廣。當(dāng)前我國食品中的污染物來源呈現(xiàn)“五多”特征。一是環(huán)境污染遷移多。大氣、土壤、水污染的有害物質(zhì)遷移到食品中，導(dǎo)致稻谷、水產(chǎn)品鎘、二噁英等重金屬、有機污染物超標(biāo)情況較為嚴(yán)重。二是農(nóng)業(yè)投入品殘留多。全國每年消耗 32 萬噸農(nóng)藥、6000 萬噸化肥和 250 萬噸農(nóng)業(yè)塑料薄膜。農(nóng)業(yè)投入品長期大量使用且利用率不高，農(nóng)獸藥殘留問題突出。三是人為添加多。出于工藝目的、商業(yè)利益，非法添加和超范圍超限量使用添加劑問題較為突出，商業(yè)欺詐、制假售假等非法添加屢打不絕。四是過程污染多。食品企業(yè)質(zhì)量管理不規(guī)范，生產(chǎn)加工過程中容易引入風(fēng)險因素。五是新型風(fēng)險多。功能食品、網(wǎng)紅食品、網(wǎng)絡(luò)訂餐、跨境電商等新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，截至2019年6月，中國網(wǎng)上外賣用戶規(guī)模達4.21億，有外賣平臺單日完成訂單數(shù)量突破3000萬，由此帶來的食品質(zhì)量安全、營養(yǎng)健康等方面的風(fēng)險，以及儲運過程、包裝材料帶來的生態(tài)風(fēng)險明顯增加。
危害評估難。食源性疾病是人類健康的最大威脅。世界衛(wèi)生組織2015年發(fā)布的《全球食源性疾病負擔(dān)的估算報告》稱，全球每年約6億人因食用受到污染的食品而生病，造成42萬人死亡，其中5歲以下兒童12.5萬人。我國食源性疾病監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，近年來食源性疾病事件數(shù)、患者數(shù)逐年增加，2017年全國食源性疾病報告醫(yī)院達9780家，比2016年增加了1299家，共報告暴發(fā)事件5142起，累計發(fā)病34981人。有研究認為，全國每年食源性疾病發(fā)病率約為每人0.12次，死亡人數(shù)約1萬人，還僅限于急性感染性疾病。食物中風(fēng)險因素的慢性毒性、遺傳毒性影響以及引發(fā)的過敏反應(yīng)、菌群失調(diào)、激素機能失調(diào)等人群影響程度、健康損害程度難以準(zhǔn)確評估，因營養(yǎng)失衡導(dǎo)致的營養(yǎng)不良、肥胖等代謝性疾病社會負擔(dān)也很難全面估算。此外，受限于科學(xué)認知水平，對一些長期性、隱蔽性風(fēng)險因素對人體健康的危害，目前還缺乏清晰的認知。
意識維度：主觀風(fēng)險認知不足
意識維度的食品安全風(fēng)險，是特定歷史階段下的社會心智的產(chǎn)物、社會心理的共像，一定程度上獨立于客觀風(fēng)險。食品安全問題的廣泛性、普及性、代表性決定了對食品安全的認知和情緒，極易影響和擴散到其他領(lǐng)域。因此，意識維度的風(fēng)險的影響力和危險性往往超越客觀風(fēng)險本身。
認知理性不足。食品安全水平是生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定的。我國正處于并將長期處于社會主義初級階段，食品產(chǎn)業(yè)還不發(fā)達，隨著生活水平提升，人民群眾對食品安全的要求越來越高，常用主觀愿望或發(fā)達國家標(biāo)準(zhǔn)來要求食品安全，供給與需求矛盾突出。食品安全涉及面廣、關(guān)注度高，加之信息不對稱、激惹因素多，在當(dāng)下信息傳播渠道多元化背景下，相關(guān)輿情觸點多、燃點低、傳播快、持續(xù)久的特征明顯。一旦涉及食品安全問題，群眾容易產(chǎn)生代入感、恐慌感，難以理性對待。加之缺乏科學(xué)理性的報道，過分傳播負面情緒，疊加放大不公平、不滿意情緒。食品安全領(lǐng)域已成為自媒體傳謠重災(zāi)區(qū)，“網(wǎng)絡(luò)水軍”等以謠生利模式滋生，極易誤導(dǎo)輿論，進而引發(fā)對總體食品安全狀況的過度質(zhì)疑。認知理性的缺乏帶來的風(fēng)險，有時遠遠大于食品安全本身的風(fēng)險。
風(fēng)險意識不強。全社會尚未形成食品安全底線不容突破的文化共識和行動自覺。從供應(yīng)方看，一些生產(chǎn)經(jīng)營者唯利是圖、道德敗壞，制假售假、非法添加等行為屢禁不絕，甚至演變?yōu)樾袠I(yè)性、區(qū)域性潛規(guī)則。食品相關(guān)從業(yè)人員數(shù)以億計，準(zhǔn)入門檻低，職業(yè)素養(yǎng)較低、職業(yè)道德缺失現(xiàn)象較為普遍，法規(guī)制度標(biāo)準(zhǔn)很難被嚴(yán)格遵守。從消費方看，餐飲文化發(fā)達，飲食需求多種多樣，但食品安全科普知識普及率低，消費者往往過度追求生鮮活、色香味，從而忽略食品安全風(fēng)險，食品購買、存儲、清潔、加工、制作不科學(xué)，家庭容易成為食物中毒的主要場所。從監(jiān)管方看，分段監(jiān)管模式下，對食品安全風(fēng)險的認識缺乏大局觀、長遠觀，對生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)方式等導(dǎo)致的源頭性風(fēng)險防范不夠，對生產(chǎn)供應(yīng)鏈急劇變化產(chǎn)生的非傳統(tǒng)型風(fēng)險重視不夠，對食品安全風(fēng)險的政治屬性、社會屬性、文化屬性認識不足。
制度維度：綜合治理能力挑戰(zhàn)
我國食品安全監(jiān)管的法制建設(shè)起步晚，權(quán)威統(tǒng)一專業(yè)化的監(jiān)管體制尚未建成，面對食品安全新形勢、新要求，治理體系不完善、治理能力不足的風(fēng)險凸顯。
一是法律威懾力不足。2009年我國頒布了首部《食品安全法》，2015年修訂時加大了對違法行為的處罰力度，被稱為“史上最嚴(yán)”。在實際執(zhí)行中，依然存在一些問題：取證難、入罪難、追訴難、執(zhí)行難、結(jié)案難問題突出，行刑銜接不充分、審判輕判率高、公益訴訟推進慢等實際情況影響法律威懾效果。
二是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有待完善。食品安全標(biāo)準(zhǔn)是依法監(jiān)管的基礎(chǔ)。標(biāo)準(zhǔn)不完善是制度層面重大系統(tǒng)性風(fēng)險。2018年上半年我國新發(fā)布36項食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)，目前已制定發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)1260項，涉及2萬多項食品安全指標(biāo)，涵蓋日常消費的所有主要食品品種，但與“最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)”要求相比，與國際食品法典和發(fā)達國家標(biāo)準(zhǔn)相比，還有明顯差距。個別標(biāo)準(zhǔn)或重要指標(biāo)缺失、一些標(biāo)準(zhǔn)缺少限量值、檢驗方法和規(guī)程不配套、部分標(biāo)準(zhǔn)老化、一些指標(biāo)不適用等問題，嚴(yán)重制約監(jiān)管執(zhí)法的針對性和有效性，也影響我國食品產(chǎn)業(yè)參與國際貿(mào)易的核心競爭力。
三是治理機制有待健全。食品安全治理需要社會各方協(xié)同共治。當(dāng)前，我國食品安全社會共治機制尚不健全，企業(yè)、群眾、媒體、科研機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會等各方力量參與共治的平臺還不完善。企業(yè)主體責(zé)任不落實、群眾參與渠道不通暢、社會監(jiān)督能力不強、政府“單打獨斗”狀況尚未從根本上改變。部門協(xié)調(diào)、區(qū)域協(xié)作、上下聯(lián)動機制有待加強，地方保護和部門利益主義仍難杜絕，中西部地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部容易形成“監(jiān)管洼地”，一些模糊區(qū)域、交叉地帶仍然存在，社會共治合力有待增強，治理模式和格局也有待進一步構(gòu)建和打造。
四是專業(yè)監(jiān)管能力不強。從人員隊伍看，我國每萬人口食品安全監(jiān)管人員比例約為1.8?；鶎颖O(jiān)管機構(gòu)普遍存在專業(yè)人才匱乏、人員結(jié)構(gòu)老化、專業(yè)素質(zhì)不高的問題。食品安全監(jiān)管任務(wù)重、工作強度大、問責(zé)壓力大，基層隊伍人心不穩(wěn)，人員流失現(xiàn)象嚴(yán)重。從技術(shù)支撐看，一些基層監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)法車輛、執(zhí)法裝備以及工作經(jīng)費比較缺乏，檢驗檢測資源等技術(shù)支撐明顯不足。從監(jiān)管方式看，靜態(tài)的行政許可、以結(jié)果為導(dǎo)向產(chǎn)品抽檢、“運動式”的專項整治仍為主要手段，長效機制建立難。信息化等新技術(shù)運用還不充分，監(jiān)管方式創(chuàng)新不足，科學(xué)有效的監(jiān)管能力較弱，對于新型風(fēng)險的監(jiān)管制度和舉措有待強化。
(作者分別為北京師范大學(xué)教授、博導(dǎo)；北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生)
【注：本文系國家哲學(xué)社會科學(xué)重點項目“習(xí)近平新時代以人民為中心的民生發(fā)展思想研究”（項目編號：18AGL019）與國家社科基金重大招標(biāo)項目“中國共產(chǎn)黨百年民生思想發(fā)展史”（項目編號：18ZDA012）階段性成果】
責(zé)編/常妍 美編/王夢雅
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