【摘要】破解鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下集體經(jīng)濟發(fā)展的制度瓶頸，在還權(quán)賦能方面，要著重考慮向集體賦予權(quán)利和擴充權(quán)能；在集體經(jīng)濟組織建設方面，要構(gòu)建村民小組一級的集體經(jīng)濟組織，以適應推動鄉(xiāng)村治理重心下移的要求，同時著力將其塑造成為合格的市場主體；實施宅基地“三權(quán)分置”改革，允許農(nóng)民以宅基地使用權(quán)入股合作社，并設計相應的配套制度。
【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略 集體經(jīng)濟 還權(quán)賦能 村民小組 【中圖分類號】F321.32 【文獻標識碼】A
集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要支點，是鞏固黨在農(nóng)村全面領導的經(jīng)濟基礎，是優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的重要一環(huán)。據(jù)統(tǒng)計，我國雖然有部分鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟發(fā)展較快，但從全國范圍來看并不樂觀。究其原因，除了資金、人才、技術(shù)等因素外，制度和政策上的瓶頸亟需破解。
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在還權(quán)賦能和擴充權(quán)能時要著重考慮向農(nóng)村集體傾斜
2016年12月26日，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡稱為《意見》）指出：“堅持農(nóng)民集體所有不動搖……堅持農(nóng)民權(quán)利不受損，不能把農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利改虛了、改少了、改沒了……”但是要落實這一重要文件仍然需要探討如下幾個問題：
首先，還權(quán)賦能的重心是個體還是集體？農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革不能侵犯農(nóng)戶個體的各種物權(quán)。比如，中央一再強調(diào)不能將農(nóng)戶退出承包地和宅基地作為其落戶城市的前提條件，這是考慮到土地對農(nóng)戶具有相當大的社會保障功能，但也使集體不能收回已經(jīng)脫離本集體的成員的土地。為了解決這一矛盾，中央決定對農(nóng)戶承包地和宅基地實行“三權(quán)分置”改革。還權(quán)賦能的重心由農(nóng)戶個體向集體轉(zhuǎn)移之后，農(nóng)民需要學習如何適應集體生活，其基本技能就是民主管理、民主監(jiān)督，黨的農(nóng)村基層組織要切實保障農(nóng)民的權(quán)利。
其次，還權(quán)賦能是市場化取向還是管制性取向？農(nóng)村的主要資源是土地，但出于保護耕地和糧食安全的需要，相關(guān)法律和政策禁止集體土地出租、轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)業(yè)建設?！兑庖姟芬筠r(nóng)地制度改革體現(xiàn)市場化，要把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織塑造成為市場主體。為落實中央要求，2019年我國修改了《中華人民共和國土地管理法》，允許農(nóng)地入市，從而為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場掃清了法律障礙。
再次，還權(quán)賦能是開放性還是封閉性的？集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大有賴于開放的市場經(jīng)濟體制，開放的市場為農(nóng)村與城市在土地、勞動力、資金等領域營造公平交易的環(huán)境。但是集體經(jīng)濟的生產(chǎn)資料是本集體農(nóng)民所共有的，應當取之于農(nóng)用之于農(nóng)，在資源變資金、資金變股份、農(nóng)民變股東的改革中，以本集體的農(nóng)戶為核心進行制度設計，這又體現(xiàn)了很大的封閉性；而且集體經(jīng)濟組織是否可以破產(chǎn)還債以符合市場經(jīng)濟的基本規(guī)則，也與這一封閉性有關(guān)。雖然國家不允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織破產(chǎn)倒閉，但是集體經(jīng)濟組織的責任財產(chǎn)是可以靈活掌握的。
最后，還權(quán)賦能的目標是利益分化還是利益平衡？發(fā)展集體經(jīng)濟的目標是帶領農(nóng)民致富和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，但是按照現(xiàn)行的農(nóng)地入市等政策，受益的范圍主要集中在城市近郊或已經(jīng)擁有大量集體經(jīng)營性建設用地的農(nóng)村集體，或規(guī)劃為工業(yè)、商業(yè)用地的農(nóng)村地區(qū)。而對于土地被劃定為永久基本農(nóng)田的農(nóng)戶而言，農(nóng)地入市與他們無緣。但是土地被劃入永久基本農(nóng)田的農(nóng)戶恰恰承擔著國家糧食安全的重任，為公共利益做出重大犧牲卻不能分享土地增值收益。為解決這一矛盾，可以對農(nóng)地入市的集體征收土地增值稅或調(diào)節(jié)基金，并補貼給遠郊的農(nóng)戶，以提高他們保護耕地和維護國家糧食安全的積極性。
構(gòu)建村民小組一級的集體經(jīng)濟組織，并著力將其塑造成為合格的市場主體
發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的主要載體是集體經(jīng)濟組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟的重要資源是土地，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的根基也是土地。根據(jù)我國現(xiàn)行政策和法律，村民小組擁有農(nóng)村絕大部分土地的所有權(quán)。但村民小組實際上是我國農(nóng)村基層自治組織，而且根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村民小組一級大多沒有獨立的集體經(jīng)濟組織。那么就需要解決兩個方面的問題：
一方面，是否應當在村民小組建立集體經(jīng)濟組織？2018年中央一號文件強調(diào)治理重心要下移，這與2014年中央一號文件一脈相承，后者鼓勵開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點，而在廣東等地的試點中，村委會被下移到村民小組，原先在村一級設立村公所替代村委會；有的地方在村一級設立村民理事會。有學者進行調(diào)研后認為，在城市化進程中，農(nóng)村大量人才包括黨員流失大半，農(nóng)村基層黨支部和村委會成員年齡老化現(xiàn)象嚴重，如果在全國推廣這種下移模式，組建黨支部所需的黨員數(shù)都難以達標，再抽調(diào)人員組建自治組織和集體經(jīng)濟組織，更是難上加難。但是也要看到，隨著國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和農(nóng)地入市政策的推進，農(nóng)村就地實現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略進一步得以落實，農(nóng)村對農(nóng)民的吸引力將會加大。農(nóng)村有廣闊天地，新一代農(nóng)民在農(nóng)村將大有可為、大有作為，相比進城創(chuàng)業(yè)的成本和風險要小得多。另外，村民小組的黨支部和自治組織可以由村黨支部和村委會成員兼任，村組級別是否設立獨立的經(jīng)濟組織，要因地制宜、視情況而定，村民小組的自治組織與集體經(jīng)濟組織應分開設立。
另一方面，如果建立集體經(jīng)濟組織，是建立法人型的還是非法人型的？農(nóng)村集體經(jīng)濟組織取得法人資格，屬于營利法人和非營利法人之外的特別法人，其特別之處在于，其一，其價值目標的實現(xiàn)在于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟和集體所有制，防止集體資產(chǎn)流失，為本集體經(jīng)濟組織成員利益最大化服務。其二，不論采用何種類型，集體內(nèi)部必須保障成員的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)以及集體收益分配權(quán)。其三，集體經(jīng)濟組織不能破產(chǎn)?！兑庖姟芬辉購娬{(diào)改革是要穩(wěn)固發(fā)展集體所有制而非消滅之，這就是集體經(jīng)濟組織的特別之處。但是由于《意見》同時強調(diào)要將其塑造成為市場主體，和其他主體一樣要進行市場交易活動，要遵循同樣的交易規(guī)則。目前的政策和法律雖然規(guī)定了集體經(jīng)濟組織擁有土地所有權(quán)，但是這種所有權(quán)只是名義上的，不包括處分權(quán)在內(nèi)的所有權(quán)，因而不能將之作為責任財產(chǎn)用來清償債務。
實施宅基地“三權(quán)分置”改革，允許農(nóng)民以宅基地使用權(quán)入股合作社，并設計相應的配套制度
各地在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟過程中，涌現(xiàn)出了一些新型集體經(jīng)濟組織的形式，如社區(qū)股份合作社、經(jīng)濟合作社、專業(yè)合作社等，農(nóng)民入股方式也多種多樣，如人口股、勞齡股及貢獻股等，而農(nóng)戶現(xiàn)有的承包地、宅基地以及住房等也可以作為股份，但是在資源、資產(chǎn)變資本的過程中，涉及諸多制度障礙有待破解。而且從修訂后的《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》中可以看出，農(nóng)戶承包地的經(jīng)營權(quán)可以依法作為股份，但是宅基地情況比較復雜。
根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定，社員以其賬戶內(nèi)記載的出資額和公積金份額為限對農(nóng)民專業(yè)合作社承擔責任，如果出資財產(chǎn)不能自由流轉(zhuǎn)，則無法保護債權(quán)人的利益。因此，宅基地使用權(quán)不宜作為股份。為了解決這一難題，中央實施了宅基地“三權(quán)分置”改革，即將宅基地上的權(quán)利一分為三：宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)，其中的使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)，因而可以作為股份。為此，還需要建立一系列配套制度才能實現(xiàn)宅基地使用權(quán)入股合作社，主要包括：宅基地評估作價制度、抵押制度、登記制度以及開發(fā)使用制度等。同時需要修改相應的法律法規(guī)，廢除禁止宅基地抵押等規(guī)定，并將宅基地“三權(quán)分置”制度進行具體化的頂層設計。
（作者為中共新鄉(xiāng)市委黨校講師）
【注：本文系新鄉(xiāng)市政府決策研究項目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理研究”（項目編號：B19104）階段性成果】
【參考文獻】
①程久苗：《農(nóng)地流轉(zhuǎn)中村集體的角色定位與“三權(quán)”權(quán)能完善》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》，2020年第4期。
責編/謝帥 美編/楊玲玲
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